最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱為《解釋》），已于2005年3月29日由最高人民法院審判委員會(huì)第1346次會(huì)議討論通過，并于今天公布。《解釋》將于2005年9月1日起施行?，F(xiàn)在，我就《解釋》制定的背景、過程、主要內(nèi)容和意義等問題，向各位作簡要的介紹和說明。
一、《解釋》制定的背景和過程
作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定事關(guān)全社會(huì)的穩(wěn)定大局，對農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題的關(guān)鍵和實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民問題?！叭r(nóng)”問題歷來是黨和國家全部工作的重中之重。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，是黨和國家農(nóng)村政策的基石，是充分發(fā)揮億萬農(nóng)民的積極性、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本保證。解決好農(nóng)民問題，最重要的就是維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。作為廣大農(nóng)民安身立命的根本，土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，是農(nóng)民群眾受到憲法保障的基本人權(quán)。土地承包關(guān)系是否穩(wěn)定直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要因素之一。黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,進(jìn)一步提出完善農(nóng)村土地制度，并將其作為深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。近幾年來，“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，中央對此極為重視，并相繼出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（2004年中央1號文件）以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（2005年中央1號文件）。
土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定需要法律制度的保障。2002年8月29日，九屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱為《農(nóng)村土地承包法》），將改革開放以來形成的一系列有關(guān)農(nóng)村土地承包工作的方針、政策上升為法律，它對于保護(hù)廣大農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，具有重要意義，并為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定奠定了法律基礎(chǔ)。全國人大常委會(huì)對該法的貫徹落實(shí)十分重視，組織了專項(xiàng)執(zhí)法檢查。目前，違反法律、違背政策、隨意侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的現(xiàn)象在許多地方都不同程度地存在著，有些甚至還演化成為不穩(wěn)定因素。與此相適應(yīng)，涉及農(nóng)村土地承包的糾紛案件和涉農(nóng)信訪呈現(xiàn)出不斷增加的態(tài)勢。2003年11月4日，全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組第二次全體會(huì)議一致認(rèn)為，國務(wù)院有關(guān)部門及最高人民法院應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)盡快建立健全與《農(nóng)村土地承包法》相配套的法律規(guī)范體系。2004年1月2日，全國人大常委會(huì)辦公廳以常辦秘字〖2004〗2號文發(fā)出《關(guān)于轉(zhuǎn)請最高人民法院落實(shí)農(nóng)村土地承包法執(zhí)法檢查報(bào)告改進(jìn)執(zhí)法工作的通知》，明確提出“對審判土地承包糾紛案件適用法律反映出的一些問題，最高人民法院應(yīng)盡快作出司法解釋”。
為積極應(yīng)對涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件出現(xiàn)的新情況，貫徹落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，依法保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，也為了給人民法院處理相關(guān)糾紛案件提供更具操作性的司法解釋的依據(jù)，最高人民法院于2003年初開始了《解釋》的起草工作。經(jīng)過近兩年的大量調(diào)研和分析論證，終于形成了最終的稿子，并經(jīng)最高人民法院審判委員會(huì)討論通過。
從《解釋》的整個(gè)制定過程看，我們除了在四川、安徽、江蘇、浙江、山東、湖南、廣西、重慶等地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研外，還對北京、廣東、河南、上海、陜西、河北、遼寧、吉林、內(nèi)蒙古等地報(bào)送的綜合書面材料進(jìn)行了研究。以上17個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的情況，在全國是具有相當(dāng)廣泛的代表性的。我們還多次與全國人大法工委、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中共中央研究室、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院研究室、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、水利部、國家林業(yè)局、公安部、教育部、國家人口與計(jì)劃生育委員會(huì)以及全國婦聯(lián)、解放軍軍事法院等部門和單位進(jìn)行工作聯(lián)系和溝通，聽取他們的意見。以上部門對許多重大問題的意見建議，在《解釋》中都有一定程度的體現(xiàn)。為增加《解釋》制定工作透明度，也為了在最廣泛的范圍內(nèi)聽取社會(huì)各界，特別是廣大農(nóng)民群眾的意見和呼聲，我院于2003年12月31日將《解釋》征求意見稿在人民日報(bào)、法制日報(bào)、人民法院報(bào)、中國農(nóng)民報(bào)以及人民網(wǎng)、中國普法網(wǎng)、中國法院網(wǎng)、中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)等媒體同時(shí)公布，公開征求意見。經(jīng)過幾十次認(rèn)真、慎重的分析論證，形成了最終的稿子。對社會(huì)各界和相關(guān)部門的大力支持，我代表最高人民法院，在此一并表示感謝。
二、《解釋》的主要內(nèi)容
《解釋》的內(nèi)容分為五個(gè)部分：第一部分（第一條至第四條）是對受理與訴訟主體資格的規(guī)定；第二部分（第五條至第十八條）是對家庭承包糾紛處理的規(guī)定；第三部分（第十九條至第二十一條）是對其他方式承包糾紛處理的規(guī)定；第四部分（第二十二條至第二十五條）是對承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配及土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛處理的規(guī)定；第五部分（第二十六條至第二十七條）規(guī)定了注重調(diào)解和《解釋》的施行與適用的問題。
（一）關(guān)于人民法院受理農(nóng)村土地承包糾紛的范圍
《解釋》第一條規(guī)定：“下列涉及農(nóng)村土地承包糾紛民事案件，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：（一）農(nóng)村土地承包合同糾紛；（二）土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛；（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（四）承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配糾紛；（五）土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。根據(jù)這一規(guī)定，《解釋》調(diào)整的農(nóng)村土地承包糾紛，包括權(quán)利人依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)之后產(chǎn)生的合同、侵權(quán)、繼承以及承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配等糾紛。從另一個(gè)角度講，這也是人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理的農(nóng)村土地承包糾紛的范圍。當(dāng)事人為《解釋》第一條所列糾紛產(chǎn)生爭議，向人民法院提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
至于那些尚未取得而要求取得土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛，因《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的“平等的承包土地的權(quán)利”，在未取得之前，還不具有民事糾紛的可訴性。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未取得土地承包經(jīng)營權(quán)而要求取得該權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織和指導(dǎo)該集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出，而不能作為民事訴訟提出?；谶@一認(rèn)識，《解釋》第一條第二款規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。
用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額，事關(guān)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，屬于村民自治權(quán)行使范疇，所以此類爭議不屬于民事訴訟范疇?；诖?，《解釋》第一條第三款規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對此提起民事訴訟的，人民法院不予受理。
（二）關(guān)于涉及違法收回、調(diào)整或者棄耕撂荒承包地糾紛的處理
《解釋》第六條從土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性出發(fā)，根據(jù)《民法通則》、《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合物權(quán)請求權(quán)理論，規(guī)定：發(fā)包方已將違法收回、調(diào)整的承包地或者承包方棄耕撂荒的承包地另行發(fā)包給他人，承包方以發(fā)包方與他人為共同被告，請求確認(rèn)發(fā)包方與他人訂立的承包合同無效、返還承包地并賠償損失的，應(yīng)予支持。鑒于發(fā)包方因違法收回、調(diào)整承包地的情形與承包方棄耕、撂荒承包地后，發(fā)包方就被棄耕、撂荒的承包地與他人另行建立承發(fā)包關(guān)系的不同，《解釋》第六條第一款第（二）項(xiàng)后段規(guī)定，屬于承包方棄耕、撂荒情形的，對其賠償損失的訴訟請求，人民法院不予支持。
另一方面，為在司法審判中做到土地承包經(jīng)營權(quán)人利益與他人利益之間的合理平衡，避免權(quán)利行使對既存社會(huì)關(guān)系無成本的“破壞”，依法保護(hù)他人的合法權(quán)益，《解釋》第六條第二款對他人利益的保護(hù)也專門作了規(guī)定。
（三）關(guān)于承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛的處理
根據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，結(jié)合土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的不同性質(zhì)，《解釋》第二十二條至第二十四條對承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛的處理作出了規(guī)定。按照這些條款的規(guī)定：承包地被依法征收的承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)用的，應(yīng)予支持；放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持，但需要統(tǒng)一安置的承包方，請求發(fā)包方給付安置補(bǔ)助費(fèi)的，不予支持；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)，征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持?？紤]到今后一段時(shí)間內(nèi)，我國土地補(bǔ)償費(fèi)分配制度將面臨調(diào)整，為使《解釋》的規(guī)定能夠與日后新出臺的相關(guān)規(guī)范性文件銜接，《解釋》第二十四條第一款后段規(guī)定，已報(bào)全國人大常委會(huì)、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。
三、《解釋》出臺的意義
人民法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮審判職能，通過涉農(nóng)案件的審判為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)民增收提供司法保障，對“三農(nóng)”問題的解決具有重要意義?！督忉尅返墓迹瑢σ婪ūＷo(hù)廣大農(nóng)民依法享有的土地承包權(quán)益，正確規(guī)范人民法院審理相關(guān)糾紛案件的司法實(shí)踐，具有十分重要的意義。同時(shí)也是人民法院積極參與“三農(nóng)”問題解決的重要體現(xiàn)。具體來說，《解釋》的出臺具有以下幾個(gè)方面的意義：
（一）是人民法院堅(jiān)持“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是落實(shí)司法為民工作要求、切實(shí)提升司法審判能力的重要步驟。黨成立的八十多年，是黨代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向、代表中國最廣大人民的根本利益的歷程，是始終保持黨的先進(jìn)性的歷程。我國有九億農(nóng)民，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，如何切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益是擺在全社會(huì)面前的重大課題。家庭承包是我國農(nóng)村政策的基石，對維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)保障功能具有極其重要的地位。在目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平仍然較低的情況下，維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是必然的選擇，也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和巨大人口壓力的基礎(chǔ)性選擇。因此，維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也是代表其根本利益和充分實(shí)現(xiàn)其根本利益的題中應(yīng)有之意。要樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，首先要全面準(zhǔn)確地把握其深刻內(nèi)涵和基本要求，即堅(jiān)持以人為本，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。只有堅(jiān)持以人為本，才能讓發(fā)展的成果惠及全體人民，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)人與自然的和諧則是堅(jiān)持以人為本的基礎(chǔ)。只有為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)提供切實(shí)的保障，才能使農(nóng)民真正地?zé)釔弁恋亍Ｐ挠谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，才能真正實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和以人為本。人民法院司法審判權(quán)為民所授，理應(yīng)為民所用。在運(yùn)用司法審判權(quán)的時(shí)候也必須做到情為民所系、利為民所謀。《解釋》的制定正是以此為出發(fā)點(diǎn)和指導(dǎo)思想，把依法保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益作為最重要的宗旨和目的。面對紛至沓來的農(nóng)村土地承包糾紛，妥善處理相關(guān)案件是人民法院不容推卸的使命。肖揚(yáng)院長提出人民法院應(yīng)著力提高的四項(xiàng)司法能力中就包含了加強(qiáng)司法審判能力?！督忉尅烦雠_本身就是提升人民法院自身司法審判能力的重要舉措。
（二）對于加強(qiáng)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的司法保護(hù)，具有重要意義。廣大農(nóng)民通過家庭承包的形式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是受到憲法和法律保護(hù)的權(quán)利。以民事司法的保護(hù)方法對受到侵害的土地承包經(jīng)營權(quán)人提供救濟(jì)，是人民法院司法審判職能的重要方面。近年來，最高人民法院不斷加強(qiáng)對農(nóng)民土地承包權(quán)益的司法保護(hù)力度，在1999年公布實(shí)施了《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》?！督忉尅返某雠_，在既有司法解釋的基礎(chǔ)上，在《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的框架內(nèi)，著重從土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性出發(fā)，對各種侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)行為作出梳理，從民事責(zé)任的角度對土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益提供了更為全面和準(zhǔn)確的保護(hù)。這對提升全社會(huì)尊重和保障農(nóng)民權(quán)益的意識，必將起到積極的促進(jìn)作用。
（三）為人民法院依法及時(shí)處理好涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件提供了更具操作性的規(guī)范依據(jù)。在《農(nóng)村土地承包法》出臺之前，人民法院審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件時(shí)，一般適用的是《民法通則》、《合同法》等基本的民事法律。與普通的民事爭議相比較，農(nóng)村土地承包糾紛具有其特殊性，而前述法律在對這種特殊性的規(guī)范層面，存在操作依據(jù)上的缺失?！掇r(nóng)村土地承包法》雖是針對農(nóng)村土地承包所作的專門立法，但在處理紛繁復(fù)雜而又形式各異的糾紛案件時(shí)，有些規(guī)定也過于原則。正是為了切實(shí)貫徹落實(shí)該法的精神，填充法律規(guī)定本身與現(xiàn)實(shí)情況的真空地帶，《解釋》結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定所定的各個(gè)條文，均具有較強(qiáng)的針對性和適用價(jià)值。因此，《解釋》的出臺不僅為農(nóng)民維權(quán)提供了更加具體和有力的法律武器，而且有利于切實(shí)貫徹《農(nóng)村土地承包法》，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。
（四）《解釋》對農(nóng)地法學(xué)領(lǐng)域中若干重大理論問題進(jìn)行了有益和積極的探索，必將推動(dòng)相關(guān)理論的深入研究并為立法工作提供有價(jià)值的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。眾所周知，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定、農(nóng)戶訴權(quán)行使方式、民法規(guī)則在農(nóng)村土地承包糾紛處理中的運(yùn)用、農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)用的補(bǔ)償對象、補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛的性質(zhì)等問題是農(nóng)地法學(xué)領(lǐng)域中的難點(diǎn)問題。這些問題得不到解決，絕大多數(shù)矛盾激烈的糾紛案件就很難得到有效率的處理。經(jīng)過大量細(xì)致的調(diào)研和反復(fù)分析論證，《解釋》在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架內(nèi)，以民事糾紛和民事訴訟的本質(zhì)特征為基礎(chǔ)，合理運(yùn)用民法基本原則，從集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的不同性質(zhì)以及相互關(guān)系出發(fā)，對前述問題作出了回答。
由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會(huì)，不宜通過司法解釋對此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，我院已經(jīng)根據(jù)《立法法》第四十三條規(guī)定，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題建議全國人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。但在整個(gè)調(diào)研論證過程中形成的成果，必將為立法機(jī)關(guān)提供有益的參考。
《解釋》在實(shí)踐運(yùn)用中還可能遇到一些新的問題，但應(yīng)當(dāng)說《解釋》的探索是有價(jià)值的。這種探索一定會(huì)對促進(jìn)相關(guān)理論的深入研究和將來的法律制定工作提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
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