清朝晚期新政時期地方督撫的群體結(jié)構(gòu)與人事變遷（一）
時間：2010-08-16 13:48:49 來源： 作者：
關(guān)于晚清中央督撫的群體研討，以往學(xué)術(shù)界曾經(jīng)有了一些重要效果。[1] 這些論著，多就嘉、道、咸、同、光、宣整個晚清時期作較長時段的綜論，關(guān)于看法督撫制度在晚清的演化及其相關(guān)成績提供了良好的學(xué)術(shù)根底。本文擬在此根底上，試圖對清末新政時期中央督撫的群體構(gòu)造與人事故遷停止專題研討，[2] 以期為察看督撫制度在清末的最初演化態(tài)勢以及中央督撫與新政的關(guān)系提供一些新的看法。
一、清末新政時期督撫制度的異動情形
督撫制度來源于明，構(gòu)成于清。明代總督與巡撫建置，起先只是由朝廷暫時派遣，因事設(shè)裁，轄區(qū)不定，明中葉當(dāng)前方逐步向中央化和制度化轉(zhuǎn)變，但終明之世未能完成。清沿明制，督撫制度在康熙初年略具雛形，總督與巡撫由朝廷暫時派遣官成為正式的中央最高軍政長官，督撫轄區(qū)與省的界限大致相合而由“準(zhǔn)政區(qū)”成為正式的中央最高一級行政區(qū)劃，其后再經(jīng)調(diào)整變化，至乾隆中葉最終完成其制度化的進程而根本定型，成為一種重要的中央行政制度。[3] 嘉、道當(dāng)前，全國十八行省計八大總督、十五巡撫的格式漸趨波動。[4] 雖然咸、同時期督撫的職權(quán)大有變化，[5] 但其轄區(qū)格式并無改動。光緒十年（1884）、十一年（1885），新疆、臺灣相繼樹立行省，辨別設(shè)置甘肅新疆巡撫和改福建巡撫為臺灣巡撫，是督撫制度在晚清的重要變化。光緒前期至宣統(tǒng)時期，在新政逐步展開的進程中，政區(qū)革新也被不時地提上議事日程，使督撫制度進一步發(fā)作了一些較大的變化。
（一）云南、湖北、廣東巡撫的裁撤
督撫同城是清代督撫制度特有的景象。按清制，總督治兵事，巡撫理民事，巡撫例歸總督節(jié)制。督撫同城，本以相互牽制，然權(quán)利穿插堆疊，權(quán)非難分，矛盾在所難免。同治五年（1866），廣東巡撫郭嵩燾曾痛陳其弊，稱：“督撫同城，巡撫無敢自專者，于是一切大政悉聽總督掌管；又各開幕府行文書，不能如六部尚書侍郎同治一事也，而整齊杌隉之意常多。”或是巡撫形同虛設(shè)，或是督撫之間互相傾軋。“同為小人而意見各持，同為君子而诪張倍出。…… 則賢者永不得無為，中材亦因以自廢。”薛福成進而以為：“一城之中主大政者二人，志不齊，權(quán)不一，其勢不得不出于爭。若督撫二人皆不肖，則相互容隱以便私圖，仍難收牽制之益，如乾隆間伍拉納、浦霖之事可睹矣；若一賢一不肖，則以君子惎小人力常不足，以小人抗君子勢常缺乏，即久而是非自明，賞罰不爽，而國計民生之受病已深，如康熙間噶禮、張伯行之事可睹矣；又有小人與君子同事難免稍事瞻循者，如乾隆間孫嘉淦、許容之事可睹矣；若督撫皆賢，則本無所用其牽制，然或意見不同，性格不同，因此不能相安者，雖賢者難免，曾文正公與沈文肅公葆楨本不同城，且有引薦之誼，尚難一直浹洽，其他可知矣。”[6] 可見，督撫同城流弊甚大，變革勢在必行。
清代督撫同城情形有四：福建有閩浙總督與福建巡撫同住福州府，湖北有湖廣總督與湖北巡撫同住武昌府，廣東有兩廣總督與廣東巡撫同住廣州府，云南有云貴總督與云南巡撫同住云南府。在福建，因光緒十一年（1885）臺灣建行省而改福建巡撫為臺灣巡撫，其督撫同城成績相應(yīng)處理。至于湖北、廣東、云南三省，督撫同城之制的變革動議于戊戌變法時期，已經(jīng)一度重復(fù)，裁而復(fù)置。
光緒二十四年七月十四日（1898年8月30日），在百日維新的低潮中，光緒皇帝發(fā)布裁汰京內(nèi)外冗官與閑職衙門的上諭，以湖北、廣東、云南三省督撫同城，與直隸、甘肅、四川等省以總督兼管巡撫事，體制不一，而裁撤湖北、廣東、云南三省巡撫，該三省均著以總督兼管巡撫事宜。[7] 戊戌政變當(dāng)前，朝廷規(guī)復(fù)古制。八月二十六日（10月11日），慈禧太后發(fā)布懿旨，要求軍機大臣會同吏部討論湖北、廣東、云南三省巡撫終究能否可裁的成績。[8] 九月十八日（11月1日），軍機大臣與吏部會奏以為，湖北、廣東、云南三省巡撫不可隨便議裁：其一，督撫為國度重臣，各有職守，總督重在典兵，巡撫重在吏治，督撫制度經(jīng)過臨時演化，漸趨成熟，“實已推敲盡善，無可置議。”其二，湖北、廣東、云南三省“以江海奧區(qū)、巖疆重地，非督撫并立，缺乏鎮(zhèn)攝十分”，裁并巡撫，總督難以統(tǒng)籌，“窒礙頗多，不可不熟思審處。”其三，同城督撫各有專職，可相互牽制，以不至事權(quán)過重而坐大，且危難時期“但使有一人得力，即于大局裨益良多；若督撫俱得其人，其收效當(dāng)更宏遠。…… 是督撫同城不但兩不相妨，并可相助為理。如今時勢日艱，實未可輕議裁并。”據(jù)此，慈禧太后發(fā)布懿旨，恢復(fù)湖北、廣東、云南三省巡撫舊制，以曾鉌補授湖北巡撫，鹿傳霖補授廣東巡撫，丁振鐸補授云南巡撫。[9] 一切回復(fù)如初。
新政時期，變革督撫同城之議再起。光緒三十年九月二十九日（1904年11月6日），云南巡撫林紹年奏請裁撤云南巡撫一缺，以為直隸、四川兩省版圖寬廣，政務(wù)殷繁，尚且可以總督兼管巡撫事，云南當(dāng)無督撫并設(shè)之理，裁撤巡撫一缺，總督完全可以統(tǒng)籌，現(xiàn)實上云貴總督也曾屢次兼署云南巡撫，而并無貽誤，“可見兩缺原無須兩員，若并而為一，以總督兼管巡撫，責(zé)成愈專，事權(quán)歸一，必于一切私事尤為裨益。”清廷將此折交政務(wù)處與吏部議奏。十一月六日（12月12日），政務(wù)處與吏部會奏，痛陳督撫同城弊害，以為：“督撫同城，往往或因意見整齊，私事轉(zhuǎn)多牽掣。如今時艱日亟，督撫尤宜專其責(zé)成，自不如即為裁并，以一事權(quán)而免推諉。”因此建議裁撤云南巡撫與湖北巡撫兩缺，辨別由云貴總督與湖廣總督兼管各該省巡撫事；至廣東巡撫缺，因署理兩廣總督岑春煊尚在廣西督辦軍務(wù)，應(yīng)在其回省后再行請旨操持。清廷依其議。[10] 云南巡撫與湖北巡撫即行裁撤。光緒三十一年六月十七日（1905年7月19日），清廷調(diào)最初一任廣東巡撫張人駿署山西巡撫；二十一日（23日），即裁撤廣東巡撫缺，以兩廣總督兼管巡撫事務(wù)。[11] 至此，清代督撫同城成績根本上得以處理。
（二）江淮巡撫的設(shè)置與裁廢
清代江蘇的中央行政制度頗為特別，境內(nèi)有兩督一撫三個中心：省級行政長官有兩江總督駐江寧，江蘇巡撫駐蘇州，漕運總督駐江北淮安之清江。雖漕督自有專職，但因其兼有巡撫事宜，而與中央吏治親密相關(guān)。在清末，正是由于漕運的衰落，在裁廢漕運總督的進程中而呈現(xiàn)了蘇淮分省成績。
蘇淮分省原因于張謇的徐州建省動議。光緒三十年（1904），張謇擬就《徐州應(yīng)建行省議》，提出徐州建省方案，主張以徐州為中心，從江蘇、山東、河南、安徽四省分出45個州縣，樹立徐州行省。[12] 與此同時，御史周樹模以漕運廢弛而漕督無官可轄為由奏請裁撤漕運總督。[13] 清廷把張謇的條陳與周樹模的奏片一并交給政務(wù)處議奏。政務(wù)處在否認張謇的徐州建省方案的根底上，變通提出了蘇淮分省的新方案：贊同裁撤漕運總督，將其缺改為江淮巡撫，“與江蘇巡撫分治，仍歸兩江總督兼轄”。據(jù)此，原江蘇省一分為二，蘇、淮劃江而治。江北設(shè)立江淮巡撫，將江寧布政使及其所轄之江、淮、揚、徐四府及通、海兩直隸州全歸管理，巡撫駐清江，即為省會，并以淮揚海道兼按察使銜；江南仍歸江蘇巡撫，以蘇州為省會。此議失掉清廷上諭的同意。同年十二月二十三日（1905年1月28日），清廷調(diào)恩壽為江淮巡撫，以陸元鼎為江蘇巡撫。[14] 這便在蘇淮分省的根底上設(shè)置了江淮巡撫。
蘇淮分省音訊一出，言論嘩然。上?！稌r報》以為，從天文、歷史、民風(fēng)等方面來看，建省當(dāng)在“徐州一帶”。所謂“徐州一帶”，不只包括江蘇之江北各府縣，而且包括安徽之鳳陽、泗州，山東之曹州、濟寧，河南之歸德。“故徐州昔日不設(shè)巡撫則已，若設(shè)巡撫，宜合以上各府另組織一行政區(qū)域，不宜合長江下流之揚州、通州同等一區(qū)域，更不宜合江南之江寧府同一區(qū)域。”假如僅以江蘇之江北各屬與江寧一府為江淮省，則不能無效地控馭蘇、魯、豫、皖邊境，“但有新設(shè)撫軍之名，而無新設(shè)撫軍之利也”。[15]
江蘇官紳更是群起支持。張謇頗感絕望，對所謂“江淮省”的建置大為不滿。“聞建立江淮省，此大謬，癡人前難說夢，信也”。“蘇撫端方懵然入奏，部懵然因其說而易名為江淮，以漕督為巡撫，非驢非馬矣”。他立刻致書湖廣總督張之洞和兩江總督周馥，“請爭江淮省事”。[16]
與此同時，江蘇京官相繼聯(lián)名上奏表示支持。工部侍郎陸潤庠領(lǐng)銜會同陸寶忠、顧肇新、陳名侃、吳郁生等人首先上奏，以為：“朝廷本無分省之意，江督亦無廢事之虞，顧以裁漕督而添巡撫，因設(shè)巡撫而議添行省，方法既疑乎倒置，定章必歸于將就。”江蘇跨江立省之定制不宜輕改，江淮分省必需慎重，?？闯⒅I令廷臣與沿江督撫會議覆奏。[17] 隨后，江蘇京官又公推翰林院侍讀學(xué)士惲毓鼎領(lǐng)銜再次上奏，以為蘇、淮獨自立省，則彼此減弱，不但不利于江、海軍事進攻，甚至將惹起本國列強搶奪利權(quán)與中內(nèi)政涉的費事。“多設(shè)一省，各國多生一窺伺之端。…… 設(shè)領(lǐng)事、增商埠、增教堂之舉，勢必紛至而沓來。徐、海民氣悍強，大驚小怪，交涉順手事情將因之而日生。”[18]
清廷將陸潤庠、惲毓鼎等折一并發(fā)交政務(wù)處議奏，并諭令兩江總督周馥會同商部參謀官張謇觀察情形速議電奏。[19] 周馥一面與張謇“酌議”，[20] 一面會商湖廣總督張之洞，希看他“設(shè)法挽回大局”。[21] 隨后，周馥上奏清廷，參軍事、政治、經(jīng)濟三方面提出支持意見，以為“分設(shè)江淮行省非萬年金湯之全策”。他建議將淮揚鎮(zhèn)改為江淮提督，“文武并用，節(jié)制徐州鎮(zhèn)及江北各營”。[22] 張之洞也積極支持周馥，他電奏清廷，“詳陳江淮分省之無害有利，仍以不分省為宜”。
[23] 蘇淮分省雖然已獲上諭同意而成為既成現(xiàn)實，但卻“為眾論所不韙”，使政務(wù)處頗感為難，不得不向清廷奏請“仍請發(fā)出江淮設(shè)省成命，裁撤漕督，于徐州中央添設(shè)提督一缺，以資重鎮(zhèn)”。[24] 光緒三十一年三月十七日（1905年4月21日），清廷發(fā)布上諭，即行裁撤江淮巡撫，將淮揚鎮(zhèn)總兵改為江北提督。[25] 雖漕督廢而不復(fù)，但江淮巡撫設(shè)置不及三月即廢。
（三）東三省改制及其督撫建置
奉天、吉林、黑龍江三省所在的西南地域是滿族的發(fā)源地。清王朝樹立后，即以東三省為行政特區(qū)，其行政體制與邊疆行省制度懸殊。為了避免漢人介入其“龍興之地”，清政府在西南實行封禁政策，制止?jié)h人出關(guān)移民墾殖，以關(guān)外為皇家禁地，自成體系。東三省的行政體制是以八旗駐防為主、州縣民政為輔的旗民并治二元構(gòu)造體制：一方面是八旗駐防零碎，以盛京為陪都，設(shè)盛京將軍為最高軍政長官，置戶、禮、兵、刑、工五部，各設(shè)侍郎掌管，并在吉林、黑龍江設(shè)駐防將軍，三省大局部地域設(shè)置各級駐防；另一方面是州縣民政零碎，設(shè)奉天府尹，管轄八旗駐防以外的州縣民官，這些州縣民官設(shè)置于三省局部移民墾殖地域。在清初，州縣民政零碎附屬于八旗駐防零碎；到清末，隨著清政府封禁政策的松弛，流民陸續(xù)出關(guān)墾殖，移墾社會得以開展擴張，清政府不時地在移墾地域添設(shè)州縣民官，使東三省原有的旗民并治體制逐步趨向邊疆行省官僚行政體制。社會經(jīng)濟的開展，為東三省改建行省制度奠定了根底。另一個重要的動因，是險峻的國際環(huán)境的壓力。歷經(jīng)甲午和平、庚子事故尤其是日俄和平，東三省業(yè)已成為列強特別是日本與俄國搶奪的重地，面臨著被瓜分消亡的嚴(yán)重危機，“名為中國領(lǐng)土，實則幾無我國容足之地。”[26] 為了援救危亡，不使東三省淪為日俄的殖民地，清政府不得不力圖增強統(tǒng)治，其重要舉措便是將東三省外行政體制上與邊疆行省一致，使其成為中國不可聯(lián)系的一局部。這樣，新政時期，在官制變革的進程中，東三省改制便成順理成章之事。[27]
光緒三十二年九月初二日（1906年10月19日），清廷諭令貝子載振、尚書徐世昌前往奉天查辦事情。[28] 歷時近三個月，載振、徐世昌對日俄和平當(dāng)前的東三省情形停止了詳細的考察。十一月二十二日（1907年1月6日），載振、徐世昌將考察情形密奏清廷，痛切地指出東三省在日俄侵略下漸趨消亡的危殆情勢及其政治窳敗難以援救的黑暗理想，以為其基本癥結(jié)就在于東三省旗漢并治的雙重行政體制運轉(zhuǎn)不靈的成績。“如今三省方法雖有圖新循舊之殊，行政用人亦復(fù)互有得失，而其缺乏以為起衰之劑與救亡之策則一也。何者？國度統(tǒng)治領(lǐng)土之法，莫要于行政機關(guān)有指臂相使之效。而我三省官制則以軍署為之長官，以州縣為之僚佐，夫以治兵之職而轄理民之官，所務(wù)不同，利害亦異，隔膜既甚，牽制斯多，其終乃無一利之能興，無一弊之不出，所以數(shù)百年來有最良之殖民地，而曾不能一收殖民之效。”因此主張徹底變革舊的官僚行政體制，以為彌補之法。“必需大加變革，于用人行政諸大端，廢除成例，以全國之人力財力注重東陲，乃可看彌補挽回于萬一。”[29] 隨后，清廷又屢次召見載振、徐世昌，咨詢東三省改制的詳細方法。載振、徐世昌再次密奏，提出“化散為整，挈領(lǐng)提綱，得人而理”行將東三省一致管理的戰(zhàn)略，以為：“目下三省情形，鐵路貫注，商埠同開，舉凡外交內(nèi)政，均有利害相因之勢，若各分疆域，各為習(xí)尚，無論勢渙力薄，于控馭之方多所未便，且彼此政策不能分歧，尤恐失內(nèi)政之均衡，卒之散漫支離，玉石俱焚。故必結(jié)合三省屬諸一人，乃可收一致之效。”他們主張?zhí)卦O(shè)東三省總督一員，“予以全權(quán)，舉三省全部應(yīng)辦之事悉以委之，除內(nèi)政事情關(guān)系重要者，仍令與外務(wù)部咨商操持外，其財政兵政及一切內(nèi)治之事，均令通籌總攬，無所牽制。”另在總督之下設(shè)奉天、吉林、黑龍江巡撫各一員，“專理三省民事吏事，仍受督臣節(jié)制，其權(quán)限應(yīng)略視邊疆各省巡撫為輕，不得與督臣并行，凡有奏件均須由督臣領(lǐng)銜方許入告。一切三省用人行政，悉聽總督掌管。”并建議在日俄駐軍尚未盡撤之前，領(lǐng)先期實在預(yù)備，以便“克日實施”。[30]
光緒三十三年三月初八日（1907年4月20日），清廷以“東三省吏治沿襲，民生困苦，亟應(yīng)仔細整理，以除積弊而專責(zé)成”為由，諭令改盛京將軍為東三省總督，兼管三省將軍事務(wù)，隨時分駐三省行臺，增設(shè)奉天、吉林、黑龍江三省巡撫，并以徐世昌補授東三省總督，唐紹儀補授奉天巡撫，朱家寶署理吉林巡撫，段芝貴署理黑龍江巡撫。[31] 東三省正式改為行省制度。
東三省改為行省制度后，其實與邊疆各省在體制上并不盡相反，最重要的一點就是總督職權(quán)異常專注與龐大。據(jù)新定東三省官制規(guī)則，奉天、吉林、黑龍江三省各設(shè)行省公署，以總督為長官，巡撫為次官，“凡奏咨批札稿件，廳司皆以次呈督撫核定?？偠皆谒r，日行私事皆呈撫核，重要事情先呈撫核，電商總督定奪。督撫如京部尚書侍郎，三省私事皆由督撫聯(lián)銜具奏。至例行之事與刻不容緩者，如總督出省，仿邊疆兼轄省份之例，列總督前銜，由該巡撫一面辦奏，一面電商總督，以期迅速而免貽誤。賀謝各折仍循例專奏。三省皆仿京部規(guī)制，鑄行省公署堂印，文曰奉天省印、吉林省印、黑龍江省印。……凡三省公署堂印，應(yīng)由總督佩帶。總督在他省時，則本省印信由巡撫佩帶，回省則仍交之總督。”[32] 東三省總督是高于三省巡撫之上的總攬行政、軍事、財政等各項大權(quán)的最高長官。正如先人評價說：“蓋除封建時代割據(jù)一方之諸侯，殖民地反抗異族之總督外，權(quán)任未有若此者。”[33]
值得留意的是，東三省總督準(zhǔn)繩上應(yīng)在奉天、吉林、黑龍江三省的行省公署辦公，但現(xiàn)實上則是常駐奉天，這樣便與奉天巡撫同城，發(fā)作新的督撫同城成績。光緒三十四年十一月十六日（1908年12月9日），翰林院侍讀榮光奏請核議奉天官制，以督撫不能同城為由，建議裁撤奉天巡撫，以為：“向來外省官制，督撫不宜同城。今奉天為三省總督駐節(jié)，足資控馭，又有左右參贊，籌辦一切事宜，已綽不足裕。此巡撫一缺，幾同虛設(shè)，”理應(yīng)裁撤。清廷諭令東三省總督徐世昌體察情形，酌議操持。徐世昌上奏表示支持。他以為，東三省總督與奉天巡撫的關(guān)系，與邊疆督撫同城情形不同，由于邊疆督撫屬平行關(guān)系，職權(quán)穿插堆疊，難免矛盾抵觸，而東三省督撫則是附屬關(guān)系，巡撫是總督的屬官，督撫各有職權(quán)，總督統(tǒng)管三省軍政內(nèi)政，巡撫專管本省外交，總督駐奉天只是暫時的，并非經(jīng)制，所謂“總督應(yīng)駐三省之中權(quán)，以扼軍政內(nèi)政之樞紐，而專為籌邊治蒙之計畫，其省內(nèi)一切政令，皆任之以巡撫，是巡撫不應(yīng)裁，非僅為總督之入覲闕廷、出巡邊塞也。”假如裁撤奉天巡撫，則東三省總督將囿于奉天一隅，僅辦奉天巡撫之事，與吉林、黑龍江兩省隔閡，不能統(tǒng)管三省全局，“三省創(chuàng)始重要之政，必至延擱不辦；又顯然以東清南滿鐵路界線劃境而治，此中機括，關(guān)系甚大，萬難裁撤。”[34] 宣統(tǒng)元年三月初四日（1909年4月23日），御史齊忠甲又奏請改定東三省官制，以為：“現(xiàn)今內(nèi)省督撫同城者，均巡撫裁缺，奉天似宜仿照歸并，以專責(zé)成。”清廷諭令新任東三省總督錫良體察情形，妥籌操持。錫良上奏表示贊同。他以為，東三省總督駐署奉天，同時在吉林、黑龍江各有行署，本為統(tǒng)管三省內(nèi)政外交要務(wù)，并有移駐長春以便控馭三省之議，駐扎奉天原非久制；但現(xiàn)實上，東三省總督巡歷吉林、黑龍江為時甚少，移駐長春也不太能夠，次要還是駐在奉天。因而，他建議：“遵照外省官制通則，總督所駐省份不另置巡撫，即以總督兼管巡撫事宜，將奉天巡撫一缺裁去，以專責(zé)成。惟該撫臣程德全現(xiàn)甫奉旨補授，應(yīng)否裁撤之處，恭候圣裁。”奉朱批：“奉天巡撫事宜另候諭旨。”[35] 宣統(tǒng)二年三月十七日（1910年4月26日），清廷調(diào)奉天巡撫程德全為江蘇巡撫；三月十九日（4月28日），即裁撤奉天巡撫，以東三省總督錫良管奉天巡撫事。[36]
另外，在清末新政時期，隨著蒙疆的開發(fā)以及川邊改土歸流的停頓，有人提出了在蒙古與川滇藏邊地步區(qū)樹立察哈爾、暖河、綏遠與西康行省的動議，但都因故未能建成。[37] 總之，清代督撫制度經(jīng)過260多年的演化，至清王朝覆亡前夕，最終構(gòu)成全國二十二行省計有九總督、十四巡撫的新格式 [38]：總督計有直隸總督、兩江總督、閩浙總督、湖廣總督、兩廣總督、云貴總督、陜甘總督、四川總督和東三省總督；巡撫計有江蘇巡撫、浙江巡撫、安徽巡撫、河南巡撫、山東巡撫、江西巡撫、湖南巡撫、廣西巡撫、貴州巡撫、山西巡撫、陜西巡撫、新疆巡撫、吉林巡撫和黑龍江巡撫。
二、中央督撫群體構(gòu)造的統(tǒng)計剖析
本節(jié)經(jīng)過對清末新政時期中央督撫群體構(gòu)成的幾項根本要素停止數(shù)字統(tǒng)計，包括各省督撫的總體人數(shù)及其出身背景、旗漢比例與籍貫散布等方面，以期剖析該時期中央督撫群體構(gòu)造的普通情形。
（一）總體人數(shù)
清末新政時期中央督撫究竟有多少人呢？清代督撫任職方式大致有實授、署理與護理三種情形。實授是指正式的實缺官；署理普通也是實缺官，但名義上只是代理；護理則不是實缺官，普通只是在原任出缺而繼任未到之前的暫時性代理，而本任另外有人。雖然三種情形性質(zhì)不一，但現(xiàn)實上都是實踐主政者，故本文將一并統(tǒng)計。由于有同一人任同省督撫兩次以上及屢次出任不同省份督撫的情形，故很難做分省統(tǒng)計。經(jīng)過去除各種穿插情形，詳細統(tǒng)計如表1：
表1：清末新政時期地方督撫總體人數(shù)統(tǒng)計表
[39]類別
姓 名
人數(shù)
總督
李鴻章、劉坤一、那桐、崔永安、張鎮(zhèn)芳、李有棻、魏光燾、樊增祥、張勛、崧蕃、李廷簫、何福堃、長庚、毛慶蕃、許應(yīng)骙、增祺、崇善、松壽、李岷琛、趙爾巽、趙爾豐、王乃征、王士珍、段祺瑞、陶模、胡湘林、王人文
27
督/撫
張之洞、袁世凱、周馥、吳重熹、楊士驤、端方、陳夔龍、李興銳、張人駿、丁振鐸、瑞澂、德壽、段芝貴、岑春煊、袁樹勛、張鳴岐、升允、奎俊、陳璚、林紹年、楊文鼎、李經(jīng)羲、沈秉堃、錫良、徐世昌
25
巡撫
聶緝椝、恩壽、效曾、陸元鼎、濮子潼、張曾敭、陳啟泰、寶棻、陸鐘琦、程德全、王之春、饒應(yīng)祺、誠勛、聯(lián)魁、恩銘、馮煦、朱家寶、繼昌、沈曾植、張懷芝、齊耀琳、胡廷幹、尚其亨、吳廷斌、袁大化、孫寶琦、胡建樞、張廣建、俞廉三、丁寶銓、陳寶琛、王慶平、吳祿貞、張錫鑾、李盛鐸、于蔭霖、任道镕、瑞良、李紹芬、夏峕、曹鴻勛、余誠格、錢能訓(xùn)、潘效蘇、吳引孫、何彥升、余聯(lián)沅、翁曾桂、瑞興、馮汝骙、信勒、柯逢時、增韞、周浩、沈瑜慶、景星、張紹華、龐鴻書、岑春蓂、朱益濬、黃槐森、丁體常、鄧華熙、唐紹儀、陳昭常、周樹模。
66
合計
118
表1顯示，清末新政時期地方督撫共計118人，其中僅任總督者27人，既任總督又任巡撫者25人，僅任巡撫者66人。
（二）出身背景
清代仕宦論出身。清制規(guī)定：“分出身之途以正仕籍。凡官之出身有八：一曰進士，二曰舉人，三曰貢生，四曰蔭生，五曰監(jiān)生，六曰生員，七曰官學(xué)生，八曰吏。無出身者，滿洲、蒙古、漢軍曰閑散，漢曰俊秀。各辨其正雜以分職。”
[40] 仕宦出身一般又有正途與異途之分。“凡滿、漢入仕，有科甲、貢生、監(jiān)生、蔭生、議敘、雜流、捐納、官學(xué)生、俊秀。定制由科甲及恩、拔、副、歲、優(yōu)貢生、蔭生出身者為正途，余為異途。異途經(jīng)保舉，亦同正途，但不得考選科、道。非科甲正途，不為翰、詹及吏、禮二部官。惟旗員不拘此例。…… 其由異途出身者，漢人非經(jīng)保舉、漢軍非經(jīng)考試，不授京官及正印官，所以別流品、嚴(yán)登進也。”
[41] 正途是通過科舉考試取得進士、舉人、貢生等高級學(xué)銜或由世襲特權(quán)獲得蔭生的功名而入仕的途徑；異途是通過捐納獲得監(jiān)生的功名或因軍功而入仕的途徑，如具有生員等低級學(xué)銜及未能進學(xué)的文童（即俊秀）和行伍出身者，也可以通過捐納或軍功獲得官職，這些當(dāng)然都在異途之列。
[42] 清末新政時期地方督撫出身背景統(tǒng)計如表2：
表2：清末新政時期地方督撫出身背景統(tǒng)計表
類 別
項 目
進士
舉人
貢生
蔭生
監(jiān)生
生員
文童
行伍
新式
學(xué)生
不明
合計
人 數(shù)
54
16
12
7
10
6
3
2
6
2
118
百分比
45.8
13.5
10.2
5.9
8.4
5.1
2.6
1.7
5.1
1.7
100
說明：新式學(xué)生含留美幼童、留日學(xué)生和北洋武備學(xué)堂學(xué)生。
表2顯示，清末新政時期督撫118人中，進士、舉人、貢生、蔭生等正途出身者有89人，占總數(shù)的75.4%。據(jù)有人統(tǒng)計，此前四十年即1860-1900年，總督正途出身者占78.3%，巡撫為77.1%。
[43] 顯然，新政時期督撫出身正途者已有所減少，但這仍然是異途出身者無法比擬的。值得注意的一點是，清末新政時期已有6位新式學(xué)生出身者躋身督撫行列。他們是留美幼童出身的唐紹儀、留日學(xué)生出身的吳祿貞和北洋武備學(xué)堂畢業(yè)的段芝貴、王士珍、段祺瑞、張懷芝。具體情況是：（1）1907年4月20日，清廷任命唐紹儀出任奉天巡撫、段芝貴署理黑龍江巡撫，段未到任便于5月7日被劾解職，唐于1908年7月20日以專使身份赴美，一年后開缺，實任一年零三個月。（2）1911年11月2日，清廷任命王士珍署理湖廣總督，王未到任即于14日因病解職；是日清廷諭令段芝貴暫護湖廣總督；17日又命段祺瑞署理湖廣總督。（3）1911年11月4日，清廷任命吳祿貞署理山西巡撫，7日吳便被袁世凱派人暗殺。（4）1912年1月30日，清廷任命張懷芝出任安徽巡撫，此時離清帝退位僅十余天了。除唐紹儀外，其他幾位都是在武昌起義以后被清政府任命為業(yè)已光復(fù)的省份的督撫，多有名無實，且時間極為短暫，于新政實在已是毫無意義。雖然這些人的任命，尤其是北洋系的王士珍等人，對于清政府來說多少有點不由自主的意味，但這種由新式學(xué)生出身者出任督撫的現(xiàn)象，卻在無形之中透露出新的信息：在新政廢除科舉制度之后，新式學(xué)生開始向傳統(tǒng)科舉正途之士挑戰(zhàn)的端倪初現(xiàn)。這在某種意義上可以說預(yù)示著清政府用人行政的新方向。如果假以時日，也許會有新的氣象，但清政府很快就走向覆亡，顯然已是無法驗證了。
（三）旗漢比例
清代督撫旗漢比例有一個變化過程，大致是清初多用旗人，包括滿洲、蒙古和漢軍各旗，尤其在沖要地區(qū)如山陜總督則專用滿員，至雍正年間始參用漢人；從道光朝開始，督撫中漢人比例開始超過旗人，直至清末。
[44] 新政時期督撫旗漢比例統(tǒng)計如表3：
表3：清末新政時期地方督撫旗漢比例統(tǒng)計表
類別
項目
漢人
旗人
合計
滿洲
蒙古
漢軍
人數(shù)
90
17
5
6
118
28
百分比
76.3
23.7
100
表3顯示，清末新政時期督撫118人中，漢人90人，占總數(shù)的76.3%；旗人有滿洲17人，蒙古5人，漢軍6人，共計28人，占總數(shù)的23.7%。從數(shù)字統(tǒng)計看，顯然是漢人占絕對的優(yōu)勢。
（四）籍貫分布
清代督撫籍貫的地域分布，與文化、政治等因素息息相關(guān)。平常時代，督撫多由科舉正途出身，則文化發(fā)達的江蘇、浙江等省所出督撫為多；非常時期，由軍功等異途躋身督撫者不少，如咸豐、同治以后隨著湘、淮軍興起的湖南、安徽等省督撫漸多。清末新政時期地方督撫籍貫分布統(tǒng)計如表4：
表4：清末新政時期地方督撫籍貫分布統(tǒng)計表
省別
旗籍
安徽
湖南
江蘇
浙江
湖北
直隸
江西
河南
人數(shù)
28
12
10
9
8
8
6
6
5
省別
廣東
山東
福建
四川
云南
廣西
貴州
吉林
山西
人數(shù)
5
4
3
3
3
3
2
2
1
說明：旗籍分滿洲、蒙古、漢軍三種。
表4顯示，清末新政時期中央督撫除旗籍外，散布全國17個省份，尤以安徽、湖南、江蘇、浙江等省為多，偏僻省份如山西、吉林、貴州、廣西、云南等省為多數(shù)，新疆、甘肅、陜西、奉天、黑龍江則全無。
總之，從群體構(gòu)造情形來看，清末新政時期的中央督撫依然是一個在舊制度下次要由儒家傳統(tǒng)孕育出來的新式官僚群體。
三、地方督撫人事變遷的統(tǒng)計分析
本節(jié)通過對清末新政時期各省督撫任職的基本狀況進行數(shù)字統(tǒng)計，包括任職人次、任職背景、在職年齡、任期時間、任職頻率與離職原因等方面，以期分析該時期地方督撫人事變遷的一般情形。
（一）任職人次
清末新政時期各省有多少任督撫呢？因為有同一人任同省督撫兩次以上及多次出任不同省份督撫的情形，故督撫總體人數(shù)與其任職總?cè)舜螖?shù)并不相同，前者應(yīng)該小于后者。通過對各省督撫任職人次的數(shù)字統(tǒng)計，可以反映出全國范圍內(nèi)各省督撫任職的總體情形。詳情見表5：
表5：清末新政時期各省督撫任職人次統(tǒng)計表
總
督
直隸
兩江
陜甘
閩浙
湖廣
兩廣
四川
云貴
東三省
合計
10
11
6
15
13
11
13
7
3
89
巡
撫
江蘇
安徽
山東
山西
河南
陜西
新疆
浙江
江西
廣西
17
12
14
18
13
11
6
11
10
12
湖南
貴州
湖北
云南
廣東
江淮
奉天
吉林
黑龍江
合計
11
8
7
3
4
1
4
2
3
167
說明：本表中各省督撫含實任、署理與護理等各種情形，有同一人在同一省份先署理后實任者一般以一次計算。
表5顯示，清末新政時期各省總督任職共計89人次，巡撫167人次。除了新設(shè)的東三省總督與奉天、吉林、黑龍江巡撫，以及裁撤的云南、湖北、廣東巡撫與設(shè)而又裁的江淮巡撫，其余各省督撫任職大都在10人次以上，最高者如山西巡撫竟達18人次之多。各省督撫平均每年有一次以上的更動，可見新政時期督撫調(diào)動的頻繁（以下還將作進一步的任職頻率統(tǒng)計）。
（二）任職背景
清代任官之法，初因明制，內(nèi)而大學(xué)士至京堂，外而督、撫、藩、臬，由廷臣會推，后停止會推，改為由吏部開列具題請旨。
[1] 一般情況下，督撫出缺，除由特旨補授以外，各省總督，由都察院左都御史開列，各部侍郎、各省巡撫升任；各省巡撫，由內(nèi)閣學(xué)士、都察院左副都御史、順天府府尹、奉天府府尹、各省布政使升任。
[2] 另外，總督多由總督互調(diào)，也有由布政使超擢者；巡撫多由巡撫互調(diào)，也有由按察使超擢者。督撫任職背景指其出任督撫之前的官職，也即銓選督撫的各類官職來源問題。有人研究認為，清代督撫之甄補實以自布政使直接升任最為理想，因為布政使一般由按察使升任，因而最具在地方臨民治事的經(jīng)驗。據(jù)統(tǒng)計，清代督撫自布政使直升者約占總數(shù)的一半左右，同光時期更是高達80%；布政使以外的其他官職則依次為侍郎、學(xué)士、提督、都御史、將軍、按察使、尚書、道員、府尹與寺卿、都統(tǒng)等。
[3] 清末新政時期督撫任職背景統(tǒng)計如表6：
表6：清末新政時期地方督撫任職背景統(tǒng)計表
總督
類
別
總
督
巡撫
布政使
將軍
都統(tǒng)
尚書
軍機大臣
提
督
提法使
其他
合計
人數(shù)
31
18
16
8
3
3
2
2
1
5
89
百分比
34.8
20.2
18.0
9.0
3.4
3.4
2.2
2.2
1.1
5.7
100
巡撫
類
別
布政使
巡撫
漕督河督
總督
侍郎
將軍
按察使提法使
道
員
內(nèi)閣學(xué)士
其他
合計
人數(shù)
72
58
9
6
6
2
4
1
1
8
167
百分比
43.1
34.7
5.4
3.6
3.6
1.2
2.4
0.6
0.6
4.8
100
說明：總督任職背景的其他類包括直隸候補道、督辦川滇邊務(wù)大臣、督辦川粵漢鐵路大臣和北洋軍第二軍總統(tǒng)；巡撫任職背景的其他類包括督辦邊防大臣、督辦統(tǒng)稅大臣、幫辦津浦鐵路大臣、倉場侍郎、郵傳部右丞、奉天民政使、奉天左參贊和陸軍第六鎮(zhèn)統(tǒng)制。
表6顯示，清末新政時期督撫的任職背景與上述一般情形略有不同。除督撫自身的平行互調(diào)以外，布政使確實是升任督撫的重要官職，但侍郎、學(xué)士、提督、都御史等官職則似乎并沒有那么重要。出任總督者巡撫多于布政使，將軍也有一定的數(shù)量；出任巡撫者漕督與河督為數(shù)不少。至于有軍機大臣任總督的情形兩例：1909年那桐署直隸總督，1911年袁世凱以開缺軍機大臣任湖廣總督；還有總督任巡撫的情形六例：1901、1904年湖廣總督張之洞兼署湖北巡撫，1904年暫署兩江總督的端方回任江蘇巡撫，1908、1909年東三省總督徐世昌、錫良兼署奉天巡撫，1911年前陜甘總督升允署陜西巡撫。這些都是特例。另外，這個時期有督辦川粵漢鐵路大臣、幫辦津浦鐵路大臣、陸軍第六鎮(zhèn)統(tǒng)制和北洋軍第二軍總統(tǒng)等新式官員出任督撫的情形，這也是一個不容忽視的新現(xiàn)象。
（三）在職年齡
官員在職年齡往往與其政治作為相關(guān)。通過逐年統(tǒng)計各省督撫在職時的實際年齡，可以從一個側(cè)面觀察各省政治運作的一些情形。清末新政時期地方督撫在職年齡統(tǒng)計如表7：
表7：清末新政時期地方督撫在職年齡統(tǒng)計表
類別
省別
1901
1902
1903
1904
1905
1906
1907
1908
1909
1910
1911
1912
平均
總
督
直隸
78
43
44
45
46
47
48
48
49
55
56
57
51.3
兩江
71
72
66
67
68
69
46
47
48
64
65
66
62.4
陜甘
65
66
67
68
47
48
49
50
51
68
69
58.5
閩浙
72
73
76
77
73
45
65
60
61
62
63
66.1
湖廣
64
65
42
67
68
69
70
53
54
46
47
58.6
兩廣
66
67
42
43
44
45
70
62
63
63
36
54.6
四川
63
64
51
52
53
54
52
64
65
66
66
59.1
云貴
64
65
62
63
64
65
55
56
49
50
51
58.5
東三省
52
53
57
58
67
57.4
巡
撫
江蘇
46
53
54
55
66
51
52
66
67
50
51
55.5
安徽
59
47
55
56
57
60
61
65
49
50
51
52
55.3
山東
42
65
66
67
45
46
47
61
62
43
44
50
53.2
山西
40
41
60
61
62
60
64
52
53
41
42
69
54.1
河南
63
56
48
49
50
60
61
59
71
72
58
58.8
陜西
43
44
45
46
57
58
59
59
60
61
62
54.0
新疆
64
65
64
65
66
58
59
60
61
62
60
62.2
浙江
77
78
48
49
50
63
64
63
48
49
50
58.1
江西
74
75
58
67
64
68
44
46
47
48
49
58.2
湖南
59
60
59
60
44
58
39
40
41
42
55
47.0
廣西
59
60
61
44
45
57
32
33
34
35
48
46.2
貴州
73
74
43
59
56
48
59
60
61
62
53
60.7
湖北
40
41
42
67
47.5
廣東
64
65
57
58
59
60.6
云南
41
53
54
55
50.8
江淮
56
56.0
奉天
47
48
49
50
48.5
吉林
47
48
41
42
43
44.2
黑龍江
47
48
49
50
51
52
49.5
說明：（1）同一省份一年有二人以上任督撫者，按任職時間長者計。（2）各省督撫平均在職年齡為其各年年齡的平均數(shù)。
表7顯示，清末新政時期9個總督中平均在職年齡在55歲以下的有直隸、兩廣2個，55-60歲的有湖廣、四川、云貴、陜甘、東三省5個，60歲以上的有兩江、閩浙2個，其中最高者為閩浙總督66.1歲，最低者為直隸總督51.3歲；19個巡撫中平均在職年齡在50歲以下的有湖南、廣西、湖北、奉天、吉林、黑龍江6個，50-55歲的有山東、山西、陜西、云南4個，55-60歲的有江蘇、安徽、浙江、江西、河南、江淮6個，60歲以上的有新疆、貴州、廣東3個，其中最高者為新疆巡撫62.2歲，最低者為吉林巡撫44.2歲。合計總督加權(quán)平均在職年齡為58.5歲，巡撫為53.7歲。
（四）任期時間
清代官員任期無定制，督撫也不例外。督撫為省級行政長官，其任期時間長短，與各省行政運作密切相關(guān)。通過對各省督撫任期時間的統(tǒng)計，可以從一個側(cè)面反映各省行政運作的一些情形。清末新政時期地方督撫任期時間統(tǒng)計如表8：
表8：清末新政時期地方督撫任期時間統(tǒng)計表
類別
省別
5年以上
4-5年
3-4年
2-3年
1-2年
0.5-1年
0.5年以下
未到任
合計
總
督
直隸
1
2
1
6
10
兩江
2
3
6
11
陜甘
2
1
3
6
閩浙
1
1
1
1
7
4
15
湖廣
1
3
1
5
3
13
兩廣
1
4
2
3
1
11
四川
2
1
3
3
4
13
云貴
1
1
2
3
7
東三省
1
1
1
3
合計
2
3
4
6
17
8
37
12
89
百分比
2.2
3.4
4.5
6.7
19.1
9.0
41.6
13.5
100
巡
撫
江蘇
1
4
1
9
2
17
安徽
2
2
2
5
1
12
山東
3
1
3
7
14
山西
2
3
1
8
4
18
河南
1
4
3
5
13
陜西
2
1
6
2
11
新疆
1
1
1
1
1
1
6
浙江
2
2
1
5
1
11
江西
1
4
2
2
1
10
湖南
1
5
1
4
11
廣西
1
5
1
2
3
12
貴州
1
1
1
3
2
8
湖北
1
5
1
7
廣東
1
1
1
1
4
云南
1
1
1
3
江淮
1
1
奉天
1
2
1
4
吉林
1
1
2
黑龍江
1
1
1
3
合計
0
2
12
13
34
24
65
17
167
百分比
0
1.2
7.2
7.8
20.4
14.4
38.9
10.1
100
說明：（1）本表為各省督撫每次任職時間統(tǒng)計，同一督撫任職多次者按其任職次數(shù)分別統(tǒng)計。（2）新政前已任督撫者，其任職時間一律從新政開始的1901年1月29日起開始計算。
表8顯示，清末新政時期89任總督中，任期半年以下者37人次，占總數(shù)的41.6%，任職1-2年者17人次，占19.1%，未到任者12人次，占13.5%，任職半年至1年者8人次，占9.0%，合計任期2年以下者74人次，占總數(shù)的83.2%，任期最長達5年以上者僅2人，即直隸總督袁世凱與湖廣總督張之洞；167任巡撫中沒有任職5年以上者，其中任職半年以下者65人次，占總數(shù)的38.9%，任職1-2年者34人次，占20.4%，任職半年至1年者24人次，占14.4%，未到任者17人次，占10.1%，合計任期2年以下者140人次，占總數(shù)的83.8%。有人統(tǒng)計此前四十年（1860-1900）的各省督撫任職時間，發(fā)現(xiàn)總督任職1-3年者占51.1%，任職3年以上者占48.9%，最長任期有達12年以上者2人，其中1人長達25年；巡撫任職1-3年者占72.2%，任職3年以上者占27.8%，最長任期有達9-12年者4人。
[4] 另據(jù)有人統(tǒng)計從嘉慶朝到光緒朝（1796-1908年）的各省督撫任職時間，認為總督平均任職為2-3年，巡撫為1-2年。
[5] 顯然，清末新政時期均有明顯降低的趨勢。
（五）任職頻率
任職頻率指各省督撫每年平均任職人次數(shù)。通過任職頻率的統(tǒng)計，可以觀察各省督撫更動次數(shù)多少的情形。清末新政時期地方督撫任職頻率統(tǒng)計如表9：
表9：清末新政時期地方督撫任職頻率統(tǒng)計表
總
督
省別
直隸
兩江
陜甘
閩浙
湖廣
兩廣
四川
云貴
東三省
人次
10
11
6
15
13
11
13
7
3
頻率
0.9
1.0
0.5
1.4
1.2
1.0
1.2
0.6
0.6
巡
撫
省別
江蘇
安徽
山東
山西
河南
陜西
新疆
浙江
江西
廣西
人次
17
12
14
18
13
11
6
11
10
12
頻率
1.5
1.1
1.3
1.6
1.2
1.0
0.5
1.0
0.9
1.1
省別
湖南
貴州
湖北
云南
廣東
江淮
奉天
吉林
黑龍江
人次
11
8
7
3
4
1
4
2
3
頻率
1.0
0.7
1.8
0.8
1.0
4.0
1.3
0.4
0.6
說明：清末新政時期一律按11年整計算，不足11年的按實際年數(shù)計算：東三省總督、吉林與黑龍江巡撫各5年，湖北、云南、廣東巡撫各4年，奉天巡撫3年，江淮巡撫3個月。
表9顯示，清末新政時期9個總督中，每年更動1次以上者有兩江、閩浙、湖廣、兩廣、四川5個，其中最高者閩浙達1.4次；19省巡撫中每年更動1次以上者有江蘇、安徽、山東、山西、河南、陜西、浙江、廣西、湖南、湖北、廣東、江淮、奉天13省，除江淮巡撫因僅設(shè)3個月即裁廢外，江蘇、山西、湖北3省均高達1.5次以上。由此可見清末新政時期地方督撫更動的頻率之快。
（六）離職原因
督撫任職情形大致有章可循，但離職原因則頗為復(fù)雜。茲將清末新政時期地方督撫離職原因分為升、調(diào)、革、病、卒、開缺、回任、裁缺與其他九類。（1）升：總督可升任內(nèi)閣大學(xué)士、軍機大臣；巡撫可升任總督、河督與漕督、尚書、將軍。（2）調(diào)：總督可互調(diào)，或調(diào)尚書、將軍、河督與漕督；巡撫可互調(diào)，或調(diào)侍郎、都統(tǒng)。（3）革：為緣事革職或解職。（4）?。阂虿￠_缺或解職。（5）卒：因去世出缺。（6）開缺：緣事開缺或開缺另候簡用。（7）回任：暫署或暫護者回本任。（8）裁缺：裁廢職缺。（9）其他：死于就任途中，武昌起義后自動去職，或被捕、被殺、自殺，光復(fù)后任都督，清帝退位后自動解職。詳情如表10：
表10：清末新政時期地方督撫離職原因統(tǒng)計表
類別
項目
升
調(diào)
革
病
卒
開缺
回任
裁缺
其他
合計
總督
人數(shù)
3
26
3
7
6
6
26
0
12
89
百分比
3.4
29.2
3.4
7.9
6.7
6.7
29.2
0
13.5
100
巡撫
人數(shù)
19
53
10
14
3
16
29
2
21
167
百分比
11.4
31.7
6.0
8.4
1.8
9.6
17.3
1.2
12.6
100
清末新政時期督撫離職原因有一種特殊情況，就是因辛亥革命打亂了原有的正常政治秩序，革命前后各省督撫情態(tài)各異，清政府基本上處于失控狀態(tài)。除此而外，表10顯示，該時期督撫離職原因仍以調(diào)任為最多，總督占29.2%，巡撫占31.7%，其中尤以各自互調(diào)為多；其次便是暫署或暫護者的回任，總督占29.2%，巡撫占17.3%。這兩種情況正是該時期內(nèi)督撫調(diào)動頻繁的又一佐證。另外便是因病去職與卒于任兩種原因，合計總督占14.6%，巡撫占10.2%，也是不小的比例，這與督撫在職年齡偏高密切相關(guān)。
總之，從人事變遷情形來看，清末新政時期的地方督撫群體有三個顯著的特性：一是任職人次數(shù)較多，任期時間過短；二是在職年齡偏高，健康狀況堪憂；三是任職頻率太高，更動過于頻繁。這些都對新政有著直接的影響。
四、地方督撫的群體特性及其對新政的影響
在清王朝的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，督撫是處于上承朝廷旨意而下負臨民治事之責(zé)的中間環(huán)節(jié)。清政府在庚子事變后開始推行新政，自然以督撫為其中堅力量。“立國之道，兵食為先，而財政兵政皆散在各省，如何籌措，如何練兵，如何開制度局，如何開軍械局，如何開銀行，如何鑄錢幣，一皆聽各省督撫之各自為謀。”
[6] 可見，地方督撫的所作所為對于新政的進程乃至成敗得失有著至關(guān)重要的影響。
通過上述對于地方督撫群體結(jié)構(gòu)與人事變遷多方面的統(tǒng)計分析，可知其群體特性的負面因素較多，這些大都不利于清末新政的順利推行。
其一，清末新政時期的地方督撫仍然是一個在舊制度下主要由儒家傳統(tǒng)孕育出來的舊式官僚群體。這個群體從整體上是較少革新精神，而易于安于現(xiàn)狀的，顯然不利于新政的推行。正如康有為所批評說：“中國雖有百司千官，實不過軍機數(shù)人、督撫二十余人而已。…… 而其為軍機、督撫二十余人，久歷大位，而不暇問學(xué)，不知中國之舊學(xué)，更不識歐、美之新法，加以累資乃至，耄老而荒，而以叢雜之大政，乘疲弊之精神，故望案牘而心驚，見陳書而生畏，望才士而先謝，聞立事而先疑，安于叢脞，而畏于率作，實不得已也。而國家又以兼差任之，以一七八十老人而柄國家大政之?dāng)?shù)職，內(nèi)政外交，理財整兵，皆歸其手，日不暇給，神不及經(jīng)，即使忠賢，亦惟有糊涂誤敗覆餗而已。”
[7] 康氏的批評或有夸張之處，然大致針砭了督撫群體保守有余而創(chuàng)新不足的病癥。
其二，任職人次數(shù)較多，任期時間過短。清末新政時期11年中，總計有118個督撫，總督任職89人次，巡撫任職167人次，80%以上任職在2年以下，其中總督任職在半年以下或未到任者占55.1% ，巡撫占49%。顯然，這些督撫實在是難以有所作為的。所有督撫中任期最長達5年以上者僅2人，即直隸總督袁世凱與湖廣總督張之洞，
[8] 他們的事跡恰恰從反面印證了督撫任期過短不利于新政的論斷。袁世凱在直隸的新政舉措，成為各省效仿的典范，所謂“中國各省新政之布，必資模范于北洋”。
[9] 張之洞在湖北的情形也是如此，“各省推行新政，皆取法于湖北。” 他長期任職湖北，“一生精力，幾盡用之于鄂，而事業(yè)之展布，亦于鄂為最著。不能不謂為久任之效。”
[10] 然而，像張之洞這樣的久任者實在是鳳毛麟角。
其三，在職年齡偏高，健康狀況堪憂。清末新政時期總督加權(quán)平均在職年齡為58.5歲，巡撫為53.7歲。據(jù)人口史研究成果表明，自漢至清兩千多年中，中國一般以60歲以上為老年；
[11] 中國近代（1949年以前）人口的平均預(yù)期壽命約為35歲。
[12] 可見，新政時期督撫的在職年齡顯然偏高。不僅有10%以上的督撫或因病去職，或死于任上，而且有不少督撫老年在任，也不利于新政進行。例如張曾敭，1903年60歲時才就任山西巡撫。1905年調(diào)任浙江巡撫后便因年邁而體弱多病，一年之內(nèi)兩次奏請開缺。1907年因秋瑾案而黯然隱退，此前他致書友人吐露出無奈的心聲：“兄本非疆寄之材，待罪五年，時刻思退，吾弟之所知也。今秋病作，到此始服藥廿余劑，怔忡、喘汗、頭眩、腿軟等癥，均未稍減。醫(yī)云‘須防暴仆’（西醫(yī)亦曾言之）。十步之外需人扶助，衰病若此，更何能為國效力？”
[13] 張氏雖以稱病為下臺之藉口，然如此老邁病態(tài)，確實是難堪其任的。
其四，任職頻率太高，更動過于頻繁。清末新政時期督撫任職更動大都在一年一次以上，可見其更動頻率之快。頻繁調(diào)動，使督撫疲于奔命。1903年4月，任職河南巡撫尚不到一年的張人駿奉旨調(diào)補廣東巡撫，禁不住感慨萬端，甚至萌生退意。他在日記中寫道：“兩年之內(nèi)遷移四省，犬馬齒衰，其力已竭，實不宜久妨賢路，辜負國恩，進退當(dāng)自為權(quán)度也。”
[14] 這不但不利于政策的穩(wěn)定性，而且勞民傷財，使本已困難重重的清末財政更形拮據(jù)。時人批評說：“中國官制不善，其弊雖不止一端，而明于治理者咸以任官不專、數(shù)數(shù)更調(diào)為一大原因，然此猶以前事也。至今新政行而更調(diào)更速，前以五年十年為一任兩任者，今且數(shù)月數(shù)十日矣。試觀江蘇于此三年中，督已四易，撫已三易；而十一月初七日，又有江蘇、湖南兩撫對調(diào)之上諭。…… 方今當(dāng)此各省舉行新政之時，而為此忽三忽四之政令，致使各大吏所定之政策無一不有始而無終，以空費此可寶之時日、可貴之金銀，其可憂一也。方今各省庫款支絀，各官責(zé)任繁多，而又以此無謂之舉動，敝民而傷財，其可憂二也。”
[15] 當(dāng)時，地方督撫大臣中最有影響的有湖廣總督張之洞、直隸總督袁世凱、兩廣總督岑春煊和兩江總督端方。所謂“京外總督三個半，宮保（張）與袁、岑居三數(shù)，端得半數(shù)”。
[16] 張與袁任職較長，收效較著；岑與端則恰恰相反。清末新政時期，岑春煊任督撫9次，端方11次。
[17] 盡管岑與端當(dāng)時也可謂難得的干才，但因過于頻繁調(diào)動而難有作為，其他平庸之輩更可想而知。
當(dāng)然，對于督撫群體特性的負面影響不能作絕對化的理解。事實上，其群體內(nèi)部的個體差異性是非常明顯的。同是舊官僚群體中，由于趨新與守舊程度的差別，相對而言便可能對新政有不同程度的影響；而任職時間的長短、在職年齡的高低、任職頻率變動的大小，情形不一，其對于新政的影響也自然有所不同?？梢哉f，正是這些內(nèi)在差異導(dǎo)致了各省新政發(fā)展的不平衡性。
總之，庚子事變后，清政府雖然被迫開始在全國范圍內(nèi)實施新政，但各省進展不一，成效并不理想，其中原因固然頗為復(fù)雜，而作為新政中堅力量的地方督撫的群體性格特征的內(nèi)在限制不能不說是一個不容忽視的重要因素。
