奉天、吉林、黑龍江三省所在的東北地區(qū)是滿族的發(fā)祥地。清王朝建立后，即以東三省為行政特區(qū)，其行政體制與內(nèi)陸行省制度迥異。為了防止?jié)h人染指其"龍興之地"，清政府在東北實(shí)行封禁政策，禁止?jié)h人出關(guān)移民墾殖，以關(guān)外為皇家禁地，自成體系。東三省的行政體制是以八旗駐防為主、州縣民政為輔的旗民并治二元結(jié)構(gòu)體制:一方面是八旗駐防系統(tǒng)，以盛京為陪都，設(shè)盛京將軍為最高軍政長(zhǎng)官，置戶、禮、兵、刑、工五部，各設(shè)侍郎主持，并在吉林、黑龍江設(shè)駐防將軍，三省大部分地區(qū)設(shè)置各級(jí)駐防;另一方面是州縣民政系統(tǒng)，設(shè)奉天府尹，管轄八旗駐防以外的州縣民官，這些州縣民官設(shè)置于三省部分移民墾殖地區(qū)。在清初，州縣民政系統(tǒng)從屬于八旗駐防系統(tǒng);到清末，隨著清政府封禁政策的松弛，流民陸續(xù)出關(guān)墾殖，移墾社會(huì)得以發(fā)展擴(kuò)張，清政府不斷地在移墾地區(qū)添設(shè)州縣民官，使東三省原有的旗民并治體制逐漸趨向內(nèi)陸行省官僚行政體制。
社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為東三省改建行省制度奠定了基礎(chǔ)。另一個(gè)重要的動(dòng)因，是險(xiǎn)惡的國(guó)際環(huán)境的壓力。歷經(jīng)甲午戰(zhàn)爭(zhēng)、庚子事變尤其是日俄戰(zhàn)爭(zhēng)，東三省業(yè)已成為列強(qiáng)特別是日本與俄國(guó)爭(zhēng)奪的重地，面臨著被瓜分淪亡的嚴(yán)重危機(jī)，"名為中國(guó)領(lǐng)土，實(shí)則幾無我國(guó)容足之地。"[26]為了挽救危亡，不使東三省淪為日俄的殖民地，清政府不得不力圖加強(qiáng)統(tǒng)治，其重要舉措便是將東三省在行政體制上與內(nèi)陸行省統(tǒng)一，使其成為中國(guó)不可分割的一部分。這樣，新政時(shí)期，在官制改革的過程中，東三省改制便成順理成章之事。[27]
光緒三十二年九月初二日(1906年10月19日)，清廷諭令貝子載振、尚書徐世昌前往奉天查辦事件。[28]歷時(shí)近三個(gè)月，載振、徐世昌對(duì)日俄戰(zhàn)爭(zhēng)以后的東三省情形進(jìn)行了詳細(xì)的考查。十一月二十二日(1907年1月6日)，載振、徐世昌將考查情形密奏清廷，痛切地指出東三省在日俄侵略下漸趨淪亡的危急形勢(shì)及其政治窳敗難以挽救的黑暗現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為其根本癥結(jié)就在于東三省旗漢并治的雙重行政體制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的問題。"現(xiàn)在三省辦法雖有圖新循舊之殊，行政用人亦復(fù)互有得失，而其不足以為起衰之劑與救亡之策則一也。何者?國(guó)家統(tǒng)治領(lǐng)土之法，莫要于行政機(jī)關(guān)有指臂相使之效。而我三省官制則以軍署為之長(zhǎng)官，以州縣為之僚佐，夫以治兵之職而轄理民之官，所務(wù)不同，利害亦異，隔閡既甚，牽制斯多，其終乃無一利之能興，無一弊之不出，所以數(shù)百年來有最良之殖民地，而曾不能一收殖民之效。"因而主張徹底改革舊的官僚行政體制，以為補(bǔ)救之法。"必須大加改革，于用人行政諸大端，破除成例，以全國(guó)之人力財(cái)力注重東陲，乃可望補(bǔ)救挽回于萬一。"[29]隨后，清廷又多次召見載振、徐世昌，征詢東三省改制的具體辦法。載振、徐世昌再次密奏，提出"化散為整，挈領(lǐng)提綱，得人而理"即將東三省統(tǒng)一治理的策略，認(rèn)為:"目下三省情形，鐵路貫注，商埠同開，舉凡內(nèi)政外交，均有利害相因之勢(shì)，若各分疆域，各為風(fēng)氣，無論勢(shì)渙力薄，于控馭之方多所未便，且彼此政策不能一致，尤恐失外交之平衡，卒之散漫支離，同歸于盡。故必聯(lián)合三省屬諸一人，乃可收統(tǒng)一之效。"他們主張?zhí)卦O(shè)東三省總督一員，"予以全權(quán)，舉三省全部應(yīng)辦之事悉以委之，除外交事件關(guān)系重要者，仍令與外務(wù)部咨商辦理外，其財(cái)政兵政及一切內(nèi)治之事，均令通籌總攬，無所牽制。"另在總督之下設(shè)奉天、吉林、黑龍江巡撫各一員，"專理三省民事吏事，仍受督臣節(jié)制，其權(quán)限應(yīng)略視內(nèi)陸各省巡撫為輕，不得與督臣并行，凡有奏件均須由督臣領(lǐng)銜方許入告。所有三省用人行政，悉聽總督主持。"并建議在日俄駐軍尚未盡撤之前，當(dāng)先期切實(shí)預(yù)備，以便"克日施行"。[30]
光緒三十三年三月初八日(1907年4月20日)，清廷以"東三省吏治因循，民生困苦，亟應(yīng)認(rèn)真整頓，以除積弊而專責(zé)成"為由，諭令改盛京將軍為東三省總督，兼管三省將軍事務(wù)，隨時(shí)分駐三省行臺(tái)，增設(shè)奉天、吉林、黑龍江三省巡撫，并以徐世昌補(bǔ)授東三省總督，唐紹儀補(bǔ)授奉天巡撫，朱家寶署理吉林巡撫，段芝貴署理黑龍江巡撫。[31]東三省正式改為行省制度。
東三省改為行省制度后，其實(shí)與內(nèi)陸各省在體制上并不盡相同，最重要的一點(diǎn)就是總督職權(quán)異常專一與龐大。據(jù)新定東三省官制規(guī)定，奉天、吉林、黑龍江三省各設(shè)行省公署，以總督為長(zhǎng)官，巡撫為次官，"凡奏咨批札稿件，廳司皆以次呈督撫核定?？偠皆谒r(shí)，日行公事皆呈撫核，重要事件先呈撫核，電商總督定奪。督撫如京部尚書侍郎，三省公事皆由督撫聯(lián)銜具奏。至例行之事與迫不及待者，如總督出省，仿內(nèi)陸兼轄省份之例，列總督前銜，由該巡撫一面辦奏，一面電商總督，以期迅速而免貽誤。賀謝各折仍循例專奏。三省皆仿京部規(guī)制，鑄行省公署堂印，文曰奉天省印、吉林省印、黑龍江省印?！踩」鹛糜?，應(yīng)由總督佩帶?？偠皆谒r(shí)，則本省印信由巡撫佩帶，回省則仍交之總督。"[32]東三省總督是高于三省巡撫之上的總攬行政、軍事、財(cái)政等各項(xiàng)大權(quán)的最高長(zhǎng)官。正如后人評(píng)價(jià)說:"蓋除封建時(shí)代割據(jù)一方之諸侯，殖民地鎮(zhèn)壓異族之總督外，權(quán)任未有若此者。"[33]
值得注意的是，東三省總督原則上應(yīng)在奉天、吉林、黑龍江三省的行省公署辦公，但事實(shí)上則是常駐奉天，這樣便與奉天巡撫同城，發(fā)生新的督撫同城問題。光緒三十四年十一月十六日(1908年12月9日)，翰林院侍讀榮光奏請(qǐng)核議奉天官制，以督撫不能同城為由，建議裁撤奉天巡撫，認(rèn)為:"向來外省官制，督撫不宜同城。今奉天為三省總督駐節(jié)，足資控馭，又有左右參贊，籌辦一切事宜，已綽有余裕。此巡撫一缺，幾同虛設(shè)，"理應(yīng)裁撤。清廷諭令東三省總督徐世昌體察情形，酌議辦理。徐世昌上奏表示反對(duì)。他認(rèn)為，東三省總督與奉天巡撫的關(guān)系，與內(nèi)陸督撫同城情形不同，因?yàn)閮?nèi)陸督撫屬平行關(guān)系，職權(quán)交叉重疊，難免矛盾沖突，而東三省督撫則是從屬關(guān)系，巡撫是總督的屬官，督撫各有職權(quán)，總督統(tǒng)管三省軍政外交，巡撫專管本省內(nèi)政，總督駐奉天只是暫時(shí)的，并非經(jīng)制，所謂"總督應(yīng)駐三省之中權(quán)，以扼軍政外交之樞紐，而專為籌邊治蒙之計(jì)畫，其省內(nèi)一切政令，皆任之以巡撫，是巡撫不應(yīng)裁，非僅為總督之入覲闕廷、出巡邊塞也。"如果裁撤奉天巡撫，則東三省總督將囿于奉天一隅，僅辦奉天巡撫之事，與吉林、黑龍江兩省隔膜，不能統(tǒng)管三省全局，"三省開創(chuàng)重要之政，必至延擱不辦;又顯然以東清南滿鐵路界限劃境而治，此中機(jī)括，關(guān)系甚大，萬難裁撤。"[34]宣統(tǒng)元年三月初四日(1909年4月23日)，御史齊忠甲又奏請(qǐng)改定東三省官制，認(rèn)為:"現(xiàn)今內(nèi)省督撫同城者，均巡撫裁缺，奉天似宜仿照歸并，以專責(zé)成。"清廷諭令新任東三省總督錫良體察情形，妥籌辦理。錫良上奏表示贊同。他認(rèn)為，東三省總督駐署奉天，同時(shí)在吉林、黑龍江各有行署，本為統(tǒng)管三省外交內(nèi)政要?jiǎng)?wù)，并有移駐長(zhǎng)春以便控馭三省之議，駐扎奉天原非久制;但事實(shí)上，東三省總督巡歷吉林、黑龍江為時(shí)甚少，移駐長(zhǎng)春也不太可能，主要還是駐在奉天。因此，他建議:"遵照外省官制通則，總督所駐省份不另置巡撫，即以總督兼管巡撫事宜，將奉天巡撫一缺裁去，以專責(zé)成。惟該撫臣程德全現(xiàn)甫奉旨補(bǔ)授，應(yīng)否裁撤之處，恭候圣裁。"奉朱批:"奉天巡撫事宜另候諭旨。"[35]宣統(tǒng)二年三月十七日(1910年4月26日)，清廷調(diào)奉天巡撫程德全為江蘇巡撫;三月十九日(4月28日)，即裁撤奉天巡撫，以東三省總督錫良管奉天巡撫事。[36]
[26]徐世昌:《密陳考查東三省情形折》，《退耕堂政書》卷5，第2頁(yè)，1914年刻本。
[27]關(guān)于清末東三省改制及其新政的一般研究，參見趙中孚:《清末東三省改制的背景》，《中央研究院近代史研究所集刊》第5期，臺(tái)北，1976年;張守真:《清季東三省的改制及其建設(shè)》，《中國(guó)近代現(xiàn)代史論集》第16編，臺(tái)灣商務(wù)印書館，臺(tái)北，1986年;趙云田:《清末新政期間東北邊疆的政治改革》，《中國(guó)邊疆史地研究》2002年第3期。
[28]中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第32冊(cè)，第167頁(yè)。
[29]徐世昌:《密陳考查東三省情形折》，《退耕堂政書》卷5，第8-9、10頁(yè)。
[30]徐世昌:《密陳通籌東三省全局折》，《退耕堂政書》卷7，第13-15頁(yè)。
[31]中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第33冊(cè)，第31頁(yè)。
[32]徐世昌:《擬定東三省職司官制及督撫辦事要綱折并單》，《退耕堂政書》卷8，第22、25-26、29頁(yè)。
[33]沈乃正:《清末之督撫集權(quán)、中央集權(quán)與同署辦公》，《社會(huì)科學(xué)》第2卷第2期，國(guó)立清華大學(xué)，北平，1937年1月。
[34]《翰林院侍讀榮光奏請(qǐng)核議奉天官制折》、《東三省總督徐世昌奏酌核奉天官制詳陳辦理情形折》，《政治官報(bào)》第504號(hào)，宣統(tǒng)元年閏二月初五日。
[35]《御史齊忠甲奏東三省冗員太多用款太巨亟宜改定官制折》、《東三省總督錫良奏遵旨考查東三省情形裁并差缺撙節(jié)經(jīng)費(fèi)折》，《政治官報(bào)》第641號(hào)，宣統(tǒng)元年六月二十五日。
[36]金毓黻輯《宣統(tǒng)政紀(jì)》卷21，第15、16頁(yè)，遼海書社，1934年。
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