一、要點
土地掛牌出讓應(yīng)當(dāng)以凈地交付為前提，何為凈地，尚有爭議。兩級法院認(rèn)為，青島市國土資源和房屋管理局隱瞞土地上空存有高壓線的事實，違反了應(yīng)盡義務(wù)，將土地掛牌出讓，已經(jīng)構(gòu)成違約，兩級法院確認(rèn)掛牌行為無效并無不當(dāng)。
二、案情
上訴人（原審被告）青島市國土資源和房屋管理局
被上訴人（原審原告）青島百慧智業(yè)生物科技有限公司
原審被告青島市國土資源和房屋管理局城陽國土資源分局
原審第三人青島市城陽區(qū)上馬街道辦事處
一、二審法院經(jīng)審理查明：2014年5月22日，原告與第三人簽訂《城陽區(qū)投資項目協(xié)議書》，約定第三人提供給原告位于第三人轄區(qū)內(nèi)向陽二號路以北、龍翔路以西，海東屯社區(qū)進(jìn)村路以東約30畝土地（以下簡稱涉案土地），用于原告新型抗生素替代產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)及銷售項目。該項目用地使用權(quán)以掛牌方式進(jìn)行出讓，第三人在原告開工建設(shè)前，保證交付的土地具備以下條件：1、保證地上附著物等已清理，不存在與他方（人）財產(chǎn)權(quán)益糾紛，且土地平整；2、道路修至用地周邊。自來水、雨水、污水、電、通訊管線配套至項目用地紅線；3、第三人協(xié)助原告辦理項目的審批和有關(guān)手續(xù)。
2014年12月31日被告青島市國土局在青島日報發(fā)布《青島市儲備國有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》，就涉案土地（編號為QDCYG-2014-22-2）的基本情況和規(guī)劃指標(biāo)、競買資格、現(xiàn)場踏勘及掛牌時間等內(nèi)容予以公告。2015年2月3日原告（競得人）競得涉案地塊，并與被告青島市國土局（出讓人）簽訂了青土城交字（2015）13號《成交確認(rèn)書》，確認(rèn)原告以總價人民幣5397840元的價格競得涉案土地。原告應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)（國家級審批12月內(nèi)、省級審批9個月內(nèi)、市縣級審批6個月內(nèi)）辦理完工業(yè)建設(shè)項目立項、規(guī)劃、環(huán)境評價等有關(guān)報批手續(xù)，并持本《成交確認(rèn)書》與被告青島市國土局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。不按期簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的，出讓人（被告青島市國土局）有權(quán)取消競得人（原告）的競得資格，競買保證金不予退還，競得人(原告)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同日，原告與被告城陽國土分局簽訂《土地交付確認(rèn)書》，約定：被告城陽國土分局根據(jù)《青島市儲備國有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓文件》和相關(guān)規(guī)定要求，受青島市國土局的委托將該宗土地交付給原告。第二條第5項：地上、地下及場地情況：符合土地交付條件，地塊內(nèi)所有建筑物、構(gòu)筑物、附著物均已消除干凈，現(xiàn)為“凈地”。2015年9月7日，被告城陽國土分局作出青城國土資發(fā)[2015]163號《關(guān)于取消青島百慧智業(yè)生物科技有限公司國有建設(shè)用地使用權(quán)競得資格的通知》，以原告未按規(guī)定時間到城陽國土分局簽訂土地出讓合同為由，按照《成交確認(rèn)書》的約定，取消原告涉案土地的競得資格，競買保證金不予退還。被告城陽國土分局將此情況函告了第三人。
另查明，經(jīng)原告申請，2016年8月1日，原審法院組織各方當(dāng)事人到涉案土地現(xiàn)場勘察時發(fā)現(xiàn)，涉案土地上空仍有六根高壓線通過。
原告一審訴請： 2014年5月22日，原告與第三人簽訂《城陽區(qū)投資項目協(xié)議書》，合同約定，第三人保證地上附著物已清理，不存在與他方財產(chǎn)權(quán)益糾紛，且土地平整，道路修至周邊，自來水等配套至項目紅線，第三人協(xié)助辦理項目審批及有關(guān)手續(xù)。之后，第三人將該宗土地提交被告處掛配出讓，掛牌時間為2015年1月20日至2月3日。原告于2015年2月3日提交報價并摘牌，原告與被告城陽國土局于同日簽訂土地交付確認(rèn)書，該確認(rèn)書上明確注明：地上、地下場地符合交付條件，地塊內(nèi)所有建筑物、構(gòu)筑物、附著物均已清除干凈，現(xiàn)為凈地。但經(jīng)原告到現(xiàn)場查看，該地塊上至今還有電線桿及多根高壓線橫穿而過，而且還有當(dāng)?shù)鼐用裾加貌蛔屧娣竭M(jìn)場，被告和第三人承諾的凈地出讓條件根本不具備，導(dǎo)致原告無法正常使用，經(jīng)多次催告，被告及第三人均無法拆除該地上構(gòu)筑物，原告無法簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，后被告城陽國土局取消了原告的競得資格。原告認(rèn)為，被告和第三人的出讓行為嚴(yán)重違背了合同約定及法律規(guī)定，被告沒有嚴(yán)格按照國家法律規(guī)定出讓土地，土地掛牌出讓行為無效。請求依法確認(rèn)兩被告土地掛牌行為無效。由被告承擔(dān)本案訴訟費。
被告青島市國土資源和房屋管理局城陽國土資源分局一審辯稱，1、被告掛牌出讓涉案土地使用權(quán)的行為事實清楚，證據(jù)充分，程序合法。該宗土地確系凈地，該事實已經(jīng)原告書面確認(rèn)。原告在《土地交付確認(rèn)書》中確認(rèn)的第二條第5項“地上、地下及場地情況：符合土地交付條件，地塊內(nèi)所有建筑物、構(gòu)筑物、附著物均已清理干凈，現(xiàn)為‘凈地’”。因此，原告稱競得土地并非凈地與事實不符，原告以此為由要求確認(rèn)掛牌出讓行為無效不能成立。2、原告未按照法律規(guī)定和成交約定及時履行義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利法律后果。原告所述因出讓土地并非“凈地”導(dǎo)致未能簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，違背客觀事實。《成交確認(rèn)書》簽訂后，雖經(jīng)被告多次催告，原告以調(diào)整投資總額等理由不斷拖延，遲遲不履行法定義務(wù)，未按《成交確認(rèn)書》中約定的時間簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，構(gòu)成違約。請求駁回訴請。
一審法院認(rèn)為：關(guān)于被告在掛牌行為的效力問題。在國有土地使用權(quán)出讓問題上，國務(wù)院相關(guān)部門多次明確發(fā)文要求，土地掛牌出讓前必須做到凈地出讓。根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第十七條第一項：“在掛牌公告規(guī)定的掛牌起始日，出讓人將掛牌宗地的面積、界址、空間范圍、現(xiàn)狀、用途、使用年期、規(guī)劃指標(biāo)要求、開工時間和竣工時間、起始價、增價規(guī)則及增價幅度等，在掛牌公告規(guī)定的土地交易場所掛牌公布”規(guī)定，被告青島市國土局作為出讓方應(yīng)當(dāng)將土地的空間范圍的現(xiàn)狀予以明確告知競買人，且在《土地交付確認(rèn)書》所規(guī)定的土地交付條件中明確交地標(biāo)準(zhǔn)為符合土地交付條件，地塊內(nèi)所有建筑物、構(gòu)筑物、附著物均已清除干凈，現(xiàn)為“凈地”交付，被告青島市國土局作為當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)土地開發(fā)建設(shè)與管理的政府職能部門，理應(yīng)了解并嚴(yán)格地遵守相關(guān)政策和法律要求，應(yīng)當(dāng)清楚將尚不符合條件的土地進(jìn)行出讓，既違反相關(guān)政策和法律，也將會侵犯競得人的合法權(quán)益。因此，被告青島市國土局的交地標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)為凈地交付。而該院在案件訴訟過程中到涉案土地現(xiàn)場勘查時發(fā)現(xiàn)土地上空仍有六根高壓線通過，致使原告不能建設(shè)生產(chǎn)用廠房設(shè)施，不能實現(xiàn)原告競買涉案土地的用地，導(dǎo)致原告參加招拍掛的目的不能實現(xiàn)，因此涉案土地不能并不符合凈地交付標(biāo)準(zhǔn)。土地是否屬于無權(quán)利瑕疵的凈地，涉及到受讓人合同目的能否順利實現(xiàn)，也是土地使用權(quán)招拍掛過程中的重要內(nèi)容，如實進(jìn)行告知和披露是出讓人的一項主要義務(wù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條之規(guī)定，判決一、確認(rèn)被告青島市國土局招拍掛行為無效；二、駁回原告百慧智業(yè)公司的其他訴訟請求；案件受理費五十元，由被告青島市國土局負(fù)擔(dān)。
宣判后，青島市國土資源和房屋管理局向青島市中級人民法院提起上訴。
上訴人上訴理由為：一、上訴人掛牌出讓涉案土地行為合法有效且無不當(dāng)，被上訴人因為違約行為導(dǎo)致保證金被沒收，原判對該事實認(rèn)定不清。上訴人在法定職權(quán)內(nèi)實施的土地掛牌行為嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定，履行法定程序，合法有效，并無不當(dāng)。被上訴人違反約定，未能履行《成交確認(rèn)書》約定的義務(wù)，經(jīng)多次催告無果，城陽國土局取消其對涉案宗地的競得資格，競買保證金不予退還。被上訴人在競得涉案土地后以調(diào)整規(guī)劃條件等為由一再延遲簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，導(dǎo)致違約，承受不利法律后果的責(zé)任完全是自身不遵守契約造成，被上訴人為了挽回被沒收的保證金，以涉案土地非凈地為由提起本案訴訟。二、原判認(rèn)為該宗土地上空有高壓線通過，因此認(rèn)定該宗土地并不是凈地，無事實和法律依據(jù)。1、該宗土地系凈地的事實已經(jīng)由被上訴人確認(rèn)。被上訴人蓋章的《競買申請書》，是其閱讀并接受了掛牌出讓文件的規(guī)定和要求，對土地系凈地基本情況已經(jīng)了解的證據(jù)。被上訴人蓋章且法定代表人簽字確認(rèn)的《土地交付確認(rèn)書》第二條土地交付基本情況一欄，也再次確認(rèn)了涉案土地系凈地的事實。2、上訴人在該宗土地利用中涉及不屬于自己職權(quán)范圍的情況已經(jīng)明確告知了被上訴人救濟(jì)途徑方法。該宗土地已經(jīng)由城陽區(qū)城市規(guī)劃建設(shè)局出具建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計條件通知書，符合規(guī)劃條件。被上訴人利用該宗土地的具體規(guī)劃涉及的事項，上訴人與被上訴人也在《土地交付確認(rèn)書》中進(jìn)行了確認(rèn)，也約定了消防、凈空、供電等公用設(shè)施以及其他情況，由競得人自行協(xié)調(diào)解決，并自行辦理相關(guān)手續(xù)，所發(fā)生的費用以及有關(guān)責(zé)任由競得人承擔(dān)，可見被上訴人對涉案土地的凈空利用系被上訴人自行協(xié)調(diào)解決的范疇，據(jù)悉被上訴人已經(jīng)就高壓線的遷移與相關(guān)部門達(dá)成了意向。
被上訴人百慧智業(yè)公司辯稱：一、上訴人不存在違約行為。1、被上訴人參與競拍后，城陽當(dāng)?shù)赝恋夭块T和街道辦事處一直承諾拆除橫穿土地上的高壓線，但因未能與高壓線管理人協(xié)調(diào)成功，導(dǎo)致被上訴人無法正常施工建設(shè)。被上訴人多次協(xié)調(diào)街道辦事處和土地局，均沒有結(jié)果，被上訴人也就無法簽訂《國有土地出讓合同》，被上訴人不構(gòu)成違約，系合法行使抗辯權(quán)。2、被上訴人摘牌的目的是準(zhǔn)備投資1.5億元建設(shè)新型抗生素替代產(chǎn)品項目，做了大量前期準(zhǔn)備和后續(xù)工作，沒有故意毀約的必要。相反，因為不能正常施工及使用該宗土地，項目無法完成，給被上訴人帶來了巨大損失。3、被上訴人是否拒簽《國有土地出讓合同》，并不影響法院對掛牌行為是否有效的認(rèn)定。二、《土地交付確認(rèn)書》是上訴人單方制定的格式文本，并不能免除上訴人應(yīng)當(dāng)實行凈地出讓的義務(wù)，也不能證明掛牌土地具備了凈地出讓條件。三、根據(jù)《土地交付確認(rèn)書》第二條第5款，上訴人應(yīng)當(dāng)將地上附著物、建筑物、構(gòu)筑物等清理完畢，才能成為凈地。但經(jīng)了解，涉案土地上高壓線屬于國家鐵路部門及防洪部門，不經(jīng)過兩部門同意，根本不能遷移，不屬于被上訴人自行解決的范圍。
二審法院經(jīng)審理認(rèn)為：關(guān)于如何理解雙方關(guān)于土地現(xiàn)狀交付的問題。國家規(guī)定土地出讓時應(yīng)當(dāng)具備凈地交付條件，以防止土地閑置。國土資源部《閑置土地處置辦法(2012修訂)》，第二十一條規(guī)定：市、縣國土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置：（一）土地權(quán)利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛；（四）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；（五）具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件。本案各方當(dāng)事人對于涉案土地上有高壓線穿過的事實并無異議，該高壓線的存在導(dǎo)致被上訴人在所競得的土地上無法進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。上訴人在涉案土地不具備國土資源部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合的條件情況下，予以掛牌出讓，違反上述規(guī)定，原審判決確認(rèn)無效并無不當(dāng)。另外，本案上訴人系通過掛牌行為進(jìn)行國有土地使用權(quán)出讓，并不存在招標(biāo)或拍賣方式，被上訴人原審訴請也是請求確認(rèn)上訴人掛牌行為無效，而原審判決確認(rèn)上訴人招拍掛行為無效，用詞不嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)為確認(rèn)上訴人掛牌行為無效,本院予以糾正。因原判指向明確，本院予以維持。
綜上，上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
三、評析
一、土地的交付標(biāo)準(zhǔn)是什么?或者說以什么為界點來確定土地的交付完成? 本案兩方當(dāng)事人采用的是形式交付，該形式交付是一種最易操作的方式，只要雙方簽訂交地手續(xù)即《土地成交確認(rèn)書》表明土地已經(jīng)交付。可是由于土地征用、征收等涉及的主體較多，權(quán)利訴求復(fù)雜，關(guān)于土地交付的標(biāo)準(zhǔn)又不統(tǒng)一，導(dǎo)致即使簽署了交付文件，也無法行使土地上的相應(yīng)權(quán)利。本案就涉及一個“凈地”概念。
所謂凈地并不是一個法律術(shù)語，涉案雙方在合同中也沒有明確約定，在庭審中對于凈地也有爭議。對“凈地”最權(quán)威的定義是國土資源部《閑置土地處置辦法》第二十一條的規(guī)定：“市、縣國土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置：（一）土地權(quán)利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛；（四）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；（五）具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件。兩級法院也是參照國土資源部《閑置土地處置辦法》第二十一條的規(guī)定確定凈地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的判斷。另外，國土資源部曾就2012年7月1日正式開始施行的《閑置土地處置辦法》舉行發(fā)布會。國土資源部政策法規(guī)司司長王守智表示，應(yīng)避免因拆遷等原因造成土地閑置。“過去‘毛地’出讓，實際開發(fā)條件不具備，這個是土地閑置的主要原因。像過去有些高壓線沒有拆啊，或者是有些地區(qū)農(nóng)民征遷沒有完畢這些就開始出讓，現(xiàn)在規(guī)定出臺以后是不允許的。”據(jù)此，凈地出讓是土地掛牌出讓的前提。
本案各方當(dāng)事人對于涉案土地上有高壓線穿過的事實并無異議，該高壓線的存在導(dǎo)致被上訴人在所競得的土地上無法進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。按照前述規(guī)定，該高壓線的存在，導(dǎo)致涉案地塊不具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件，不符合《閑置土地處置辦法》第二十一條規(guī)定的凈地條件。上訴人在涉案土地不具備國土資源部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合的條件情況下，予以掛牌出讓，違反上述規(guī)定，兩級法院判決確認(rèn)該掛牌行為所涉土地不為“凈地”，不符合土地交付標(biāo)準(zhǔn)并無不當(dāng)。
二、青島市國土資源和房屋管理局主張簽訂《成交確認(rèn)書》時，合同雙方已經(jīng)明確，涉案土地為凈地。也就是說，國土局主張兩方是現(xiàn)狀交付，本案就屬于“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”。這是指擬出讓的國有土地使用權(quán)，在掛牌、簽訂土地出讓合同時尚為“毛地”，未完成征遷工作或未具備“三通一平”的基本開發(fā)條件。受讓方摘牌，簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后繳納土地款，政府用該款項進(jìn)行土地征遷、一級開發(fā)，待該土地成為“凈地”后交付受讓方。“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”出讓方式看似緩解了政府的資金壓力，提高了“效率”，實際其中蘊含了諸多不確定因素及法律風(fēng)險。特別是在房地產(chǎn)市場出現(xiàn)波動的情況下，該類風(fēng)險亦愈發(fā)不可控。
《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十五條規(guī)定：“出讓方應(yīng)當(dāng)按照合同規(guī)定，提供出讓的土地使用權(quán)。未按合同規(guī)定提供土地使用權(quán)的，土地使用者有權(quán)解除合同，并可請求違約賠償。”本案中，青島國土局雖然履行了書面的、程序上的交地手續(xù)，但是未完成實質(zhì)上的凈地交付義務(wù)，致使百慧智業(yè)公司雖然取得了土地，但因有土地上空有高壓線，阻礙了進(jìn)行整體開發(fā)，客觀上導(dǎo)致不能實現(xiàn)合同目的，青島國土局的違約行為契合法律規(guī)定的合同解除條件。
經(jīng)審查，截止二審?fù)?，涉案土地上還有多根高壓線沒有拆除，遠(yuǎn)超過成交確認(rèn)時的預(yù)期。也就是說，上訴人青島國土局出讓案涉土地時，土地尚不具備凈地出讓條件，屬于依法禁止出讓的情形，就急急掛牌出讓，并標(biāo)稱土地為“凈地”。土地是否屬于無權(quán)利瑕疵的凈地，涉及到受讓人合同目的能否順利實現(xiàn)，是土地使用權(quán)出讓關(guān)系中的重要內(nèi)容，如實進(jìn)行告知和披露是出讓人的一項主要合同義務(wù)。上訴人青島國土局隱瞞該重要事實，規(guī)避了土地不是凈地的現(xiàn)狀，將土地掛牌出讓，已經(jīng)構(gòu)成違約，兩級法院確認(rèn)掛牌行為無效并無不當(dāng)。
編寫人：青島中院行政庭 李國寧
實務(wù)要點
1. 土地尚不具備凈地出讓條件，屬于依法禁止出讓的情形。
2. 土地是否屬于無權(quán)利瑕疵的凈地，涉及到受讓人合同目的能否順利實現(xiàn)，是土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系中的重要內(nèi)容，如實進(jìn)行告知和披露是出讓人的一項主要合同義務(wù)。土地出讓部門隱瞞該重要事實，違反了應(yīng)盡的合同義務(wù)，已經(jīng)構(gòu)成違約。
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