問題提示：行政機關在行政許可中，因撤銷國有土地出讓合同所發(fā)生的爭議，是否屬于行政訴訟受案范圍？ 【要點提示】 根據《行政許可法》第12條第（2）項的規(guī)定，出讓國有建設用地使用權屬于行政許可行為。根據國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）》的規(guī)定，簽訂土地出讓合同是法定必經程序，是行政許可環(huán)節(jié)之一。針對該合同性質而言，是行政合同，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。 【案例索引】 一審：四川省瀘州市江陽區(qū)人民法院（2011）江陽行初字第12號（2011年6月30日） 二審：四川省瀘州市中級人民法院（2011）瀘行終字第23號（2011年9月14日） 【案情】 原告：瀘州立達房地產開發(fā)有限公司 被告：瀘州市國土資源局（以下簡稱市國土局） 瀘州市江陽區(qū)人民法院經審理查明：2008年10月14日，被告市國土局發(fā)出公告，以拍賣的方式公開出讓PM2008103號地塊面積為791.55畝國有建設用地使用權。同年10月15日，被告在其公布的《瀘州市國有建設用地使用權競買須知》（以下簡稱《競買須知》）明確“可以獨立競買，也可以聯合競買”，“聯合競買的，提交聯合競買協(xié)議”。同年10月25日，李萬奎與李金生、王建潮、萬校軍簽訂了《四川省瀘州市第PM2008103號地塊聯合競買協(xié)議書》（以下簡稱《聯合競買協(xié)議》），約定組成聯合體參與該宗地塊的競買活動，共同承擔競買活動中所應承擔的義務。因李萬奎是瀘州人，其他合伙人是浙江人，因此其他合伙人委托李萬奎作為競買活動的代表人辦理相關事宜。同時約定，如聯合競買成功，在廬州市成立一家新公司對該地塊進行開發(fā)。同時還約定，該協(xié)議正本一份遞交宗地出讓人。 同年11月4日，李萬奎沒有以聯合體的名義參加競買，而是以個人名義向被告提交了競買申請書，繳納4000萬元保證金，以個人名義參與競買競得，并與被告簽訂了瀘市國土資（2008）確字第11號《公開出讓國有建設用地使用權成交確認書》（以下簡稱《成交確認書》）。 2009年3月3日，聯合體成員及萬和先在瀘州成立了瀘州萬隆房地產開發(fā)有限公司（以下簡稱萬隆公司），李金生為法定代表人，李萬奎為董事長，投資人為李金生、萬和先、王建潮、萬校軍。李萬奎向被告提交書面申請，要求被告與萬隆公司簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》（以下簡稱《出讓合同》）。因未按照約定繳納土地出讓金，被告未與該公司簽訂土地《出讓合同》。 2009年6月30日，李萬奎與熊昌泉在瀘州成立了瀘州立達房地產開發(fā)有限公司（以下簡稱立達公司），李萬奎為法定代表人，投資人為李萬奎、熊昌泉。同日，李萬奎向被告提交書面申請，以“由于集團公司內部職能調整”為由，要求被告與立達公司簽訂《出讓合同》。同年7月3日，李萬奎和原告共同向被告作出“承諾書”，稱“該宗地已由競得人李萬奎繳納6000萬元，尚欠20121.15萬元，由立達公司負責按《成交確認書》和《出讓合同》約定付款并完善相關債務及所涉義務”；同日，原告向被告申請簽訂《出讓合同》。同年7月6日，原、被告簽訂了編號為0400-2009-0017的《出讓合同》。 萬隆公司得知原告與被告簽訂《出讓合同》后，以王建潮、李萬奎、立達公司和市國土局侵權為由，于2009年9月14日向浙江省紹興市中級人民法院提起民事訴訟，該法院經審理于2010年8月25日作出（2009）浙紹民初字第27號民事判決，判決確認《聯合競買協(xié)議》有效；確認60000萬元土地出讓金中的50000萬元為萬隆公司繳納；確認市國土局與立達公司簽訂的《出讓合同》無效；判決生效之日起三日內市國土局與萬隆公司簽定《出讓合同》。李萬奎、立達公司和市國土局不服，向浙江省高級人民法院提起上訴，該法院于2010年12月19日作出（2010）浙民終字第77號駁回上訴、維持原判的判決。 在一審民事訴訟中，被告發(fā)現聯合競買的事實。認為李萬奎在參加該宗土地競買活動時，隱瞞了《聯合競買協(xié)議》聯合競買的事實，違反了國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）》（以下簡稱《拍賣土地規(guī)范》）10.2和《競買須知》第5條第6項的規(guī)定。被告依據國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》（以下簡稱《拍賣建設用地規(guī)定》）第25條“中標人、競得人有下列行為之一的，中標、競標結果無效；造成損失的，應當依法承擔賠償責任：（一）提供虛假文件隱瞞事實的”規(guī)定，于2010年9月21日（民事一審宣判后上訴期限內）對李萬奎作出瀘市國土資決（2010）01號“你競得的宗地編號為PM2008103號地塊競買結果無效”的行政決定。李萬奎不服，向瀘州市人民政府申請行政復議，該政府經復議于2011年4月12日作出瀘市府復決字（2011）5號維持原行政行為的行政復議決定。李萬奎不服，于2011年4月28日向瀘州市江陽區(qū)人民法院提起行政訴訟，該法院于2011年6月29日作出（2011）江陽行初字第13號維持的行政判決。李萬奎仍然不服，向瀘州市中級人民法院提起上訴，該法院經審理于2011年9月8日作出（2011）瀘行終字第22號駁回上訴、維持原判的判決。 2010年9月21日，被告認為李萬奎2008年11月5日競拍土地時隱瞞了聯合競買的事實，以自然人身份競得，后設立立達公司并為該公司的法定代表人。該公司在2009年7月3日向被告申請行政許可時提供虛假材料，未如實反映真實情況，以欺騙手段取得行政許可。被告依照《行政許可法》第69條第2款“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷”之規(guī)定，作出瀘市國土資決〔2010〕02號行政決定，決定撤銷宗地編號為ΡΜ2008103號地塊的行政許可，解除與原告簽訂的《出讓合同》。原告不服，向瀘州市人民政府申請行政復議。該政府經復議于2011年4月12日作出瀘市府復決字（2011）6號維持原行政行為的行政復議決定。原告不服，認為被告作出的具體行政行為錯誤為由訴至法院，請求予以撤銷。 原告訴稱：（1）被告公開出讓土地，李萬奎競得后，決定通過原告對該建設用地進行開發(fā)，原告向被告申請時提供了完整、真實、合法有效的申請許可文件，沒有任何欺騙或隱瞞事實的行為。被告對違法事實的認定沒有證據證明。（2）被告既允許個人單獨競買也可以聯合競買，被告只要未收到聯合競買的有關文件和手續(xù)，就應當認定李萬奎個人競得了建設用地，而不應當認為李萬奎在競買過程中有隱瞞事實或欺騙的行為。至于李萬奎競得后決定由哪個法人主體對建設用地進行開發(fā)建設，純屬其在行使競得人的權利。李萬奎的申請中所稱的“集團公司內部職能調整”只是在對外行文時用的一種冠冕堂皇的修辭，被告抓住這句話而認定存在虛構事實的行為錯誤。（3）建設用地審批是一種行政管理行為，該行為不應屬于行政許可，不應適用《行政許可法》的規(guī)定。撤銷建設用地審批相當于撤銷合同，撤銷合同其權力在法院或仲裁機構，不是行政機關的權力。被告撤銷許可行為適用法律錯誤。（4）被告撤銷該建設用地的審批無異于一種行政處罰，沒有按《行政處罰法》的規(guī)定告知當事人有關聽證的權利，程序明顯失當。被告對原告作出的行政決定錯誤，請求人民法院依法予以撤銷。 被告辯稱：（1）被告公開出讓土地，李萬奎以個人名義競買并與被告簽訂了《成交確認書》，隱瞞了李萬奎與李金生等人簽訂《聯合競買協(xié)議》聯合競買的事實。（2）萬隆公司與立達公司是兩個獨立公司，沒有隸屬關系。李萬奎《關于由瀘州立達房地產開發(fā)有限公司簽訂出讓合同的申請》中陳述“由于集體公司內部職能調整”屬虛構。原告與李萬奎共同向被告出具的承諾書中稱“該宗地已由競得人繳納6000萬元”與事實不符。李萬奎時任原告法定代表人，其提供虛假材料、隱瞞事實從而與被告簽訂土地使用權出讓合同，依法構成欺騙行為。（3）被告與原告簽訂《出讓合同》后，發(fā)現原告的違法行為。依據《行政許可法》第69條第2款規(guī)定作出的行政決定，是行政機關依法履行職責，適用法律正確。（4）《行政許可法》對撤銷行政許可沒有規(guī)定聽證等程序要求，故被告作出行政決定符合法定程序。被告作出的行政行為認定事實清楚、證據確鑿，適用法律正確，程序合法，請求人民法院予以維持。 【審判】 四川省瀘州市江陽區(qū)人民法院經審理認為：李萬奎競得土地后申請以萬隆公司的名義與被告簽訂《出讓合同》，后又以“集團公司內部職能調整”為由，又申請以立達公司名義與被告簽訂《出讓合同》。而萬隆公司與立達公司之間無從屬關系，也不共同隸屬于某個集團公司。李萬奎和原告共同向被告作出“承諾書”所稱的“該宗地已由競得人李萬奎繳納6000萬元”與事實不符。因此原告申請行政許可時，隱瞞了真實情況，被告以此認定原告以欺騙手段取得行政許可，事實清楚、證據充分?！缎姓S可法》第69條第2款規(guī)定“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的”應當予以撤銷。被告據此撤銷宗地編號為PM2008103號地塊的行政許可，符合法律規(guī)定。被告作出的行政決定屬行政撤銷，原告認為屬行政處罰應當聽證的理由不能成立。簽訂《出讓合同》是行政許可的結果，是行政許可的表現形式。撤銷行政許可的同時，應當宣布解除依據行政許可簽訂的行政合同。被告作出瀘市國土資決〔2010〕02號行政決定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。一審法院據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規(guī)定，于2011年6月30日作出如下判決： 維持被告瀘州市國土資源局于2010年9月21日作出的瀘市國土資決〔2010〕02號行政決定。 案件受理費50元，由瀘州立達房地產開發(fā)有限公司負擔。 上訴人立達公司不服一審判決，上訴的主要理由是：（1）關于“集團公司內部職能調整”的事實認定問題，李萬奎作為土地出讓的競得人，有權決定以哪個法人主體對該項目用地進行開發(fā)建設。在項目用地的開發(fā)權轉移上，李萬奎對萬隆公司和上訴人都具有實際控制力和影響力。也正是基于此，李萬奎才會向被告出具的書面申請中提及“集團公司內部職能調整”，其本意只是表述對項目用地簽約權的主體變換的延續(xù)性。即使萬隆公司和上訴人之間無從屬關系，也不共同隸屬于某個集團公司，被上訴人也如期與上訴人簽訂了《出讓合同》，根本不存在虛構“集團公司內部職能調整”而騙取行政許可。（2）關于6000萬元土地出讓金繳納的事實認定問題，由于李萬奎是通過拍賣方式競得國有建設用地使用權，其與被上訴人的合同在拍定時已經確定，后續(xù)的出讓合同只是一種確認?；诤贤南鄬π栽恚诤贤黧w變更之前，無論該款的資金來源如何，無論其與他人的內部關系如何，都不影響李萬奎在法律上對被上訴人的繳款義務。因此，該宗地已由競得人李萬奎繳納6000萬元不是虛構。（3）被上訴人以撤銷行政許可的方式單方面解除《出讓合同》沒有法律依據。雖然建設用地審批和出讓行政許可后才能簽訂《出讓合同》，但該合同屬于民事合同，按《合同法》的規(guī)定，撤銷權在法院或仲裁機構，因此，被上訴人作為行政機關無權以撤銷建設用地審批的方式變相地撤銷土地出讓合同。（4）被上訴人沒有按《行政處罰法》的規(guī)定給予上訴人陳述申辯等聽證權利，程序上存在重大瑕疵。一審判決認定事實不清，適用法律錯誤，請求二審法院在查明事實的基礎上，撤銷一審判決，撤銷瀘市國土資決〔2010〕02號行政決定。 被上訴人市國土局答辯的主要理由是：（1）上訴人取得PM2008103號地塊國有土地使用權的行政許可，是基于李萬奎的競得結果，而李萬奎的競得結果已被撤銷，上訴人即喪失了獲得行政許可的基礎，該行政許可當然應予撤銷，隨之簽訂的《出讓合同》也應予以解除。（2）上訴人申請行政許可提交的文件中李萬奎的申請和共同承諾，確實存在對上訴人的欺騙，從而直接導致了被上訴人對上訴人給予行政許可。在本案行政許可的第一個環(huán)節(jié)中，李萬奎隱瞞與他人簽訂《聯合競買協(xié)議》聯合競買的事實，系以欺騙手段競得。正因為李萬奎隱瞞真實事實由此引起糾紛，致使涉案地塊至今未能開發(fā)。李萬奎系上訴人的法定代表人，上訴人應明知隱瞞了真實情況而有意為之，應當認定為采取欺騙手段獲得行政許可，依法應予以撤銷。（3）被上訴人作出撤銷行政許可，解除《出讓合同》的行政決定是依法行政?！冻鲎尯贤返暮炗喪菧视栊姓S可的表現形式和結果，是實施行政許可的一個環(huán)節(jié)，撤銷行政許可在結果上必然表現為對已簽訂的《出讓合同》的解除，屬于行政機關行使行政權的范疇。上訴人意圖以民事合同撤銷權來混淆行政權和司法權，實屬錯誤地適用法律。（4）被上訴人作出的行政決定，是依據《行政許可法》作出的，《行政許可法》并未要求予以聽證，上訴人以《行政處罰法》的規(guī)定為據要求應當予以聽證于法無據。被上訴人作出的行政決定事實清楚，適用法律正確，程序合法。一審判決并無不當，上訴人的上訴理由不能成立，請求二審法院依法駁回上訴，維持原判。 四川省瀘州市中級人民法院經審理認為：根據《行政許可法》第12條第（2）項的規(guī)定：“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，可以設定行政許可。行政機關代表國家出讓國有建設用地使用權，屬于行政許可行為。根據國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范（試行）》的規(guī)定，出讓國有建設用地使用權，須經計劃、批準、公告、申請、競標、簽訂成交確認書、簽訂出讓合同、付清全部價款、頒發(fā)國有建設用地使用權證書等法定程序進行。在這一系列環(huán)節(jié)中，每一個環(huán)節(jié)必須是合法的，如果某一個環(huán)節(jié)不合法，將會導致該行政許可行為不具有合法性。前一個環(huán)節(jié)是后一個環(huán)節(jié)的前提或基礎。不經過前一個環(huán)節(jié)或者前一個環(huán)節(jié)因不合法而被撤銷，那么必然導致后一個環(huán)節(jié)失去合法存在的基礎；如果將后一個環(huán)節(jié)仍然作為一個合法的行為，那么法定必經程序的規(guī)定將會失去其應有的價值。 針對本案而言，土地拍賣后所簽訂的成交確認書，確認的是競得人主體，是法定必經程序。該確認行為因不合法而被撤銷，后一個環(huán)節(jié)無論合同當事人在簽訂合同時的行為是否合法，均失去合法存在的基礎。被上訴人市國土局對簽訂出讓合同環(huán)節(jié)單獨作出一個撤銷行政許可決定，進一步予以明確并無不當。另外，當時李萬奎具有競得人、萬隆公司董事長、立達公司法定代表人多種身份，對萬隆公司與上訴人的關系應當是清楚的，尤其是以競得人、上訴人的法定代表人雙重身份向被上訴人申請簽訂合同時，所陳述“由于集團公司內部職能調整”、“該宗地已由競得人李萬奎繳納6000萬元”等情況也是不真實的，不符合《行政許可法》第78條行政許可申請人不得隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請的規(guī)定。 根據《行政許可法》第69條第2款的規(guī)定，“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷?！边@是《行政許可法》賦予行政機關所享有的行政管理職權。國有建設用地使用權的出讓，屬于行政許可行為，簽訂土地出讓合同是行政許可的一個環(huán)節(jié)，理應受到《行政許可法》的調整。當被上訴人事后發(fā)現行政許可不合法時應當依法予以糾正。被上訴人對上訴人作出的具體行政行為，不是行政處罰。《行政許可法》沒有明確規(guī)定行政機關在行使第69條規(guī)定的撤銷權之前要告知相對人聽證的權利，被上訴人未告知并不違法。 綜上，被上訴人瀘州市國土資源局對上訴人瀘州立達房地產開發(fā)有限公司作出的瀘市國土資決（2010）02號行政決定，認定事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，行政程序合法。一審判決予以維持并無不當。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，作出如下判決： 駁回上訴，維持原判。 二審案件受理費50元，由上訴人瀘州立達房地產開發(fā)有限公司負擔。
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