| 推進農地三權分置 充分釋放人地活力 |
| ——廣東湛江中院關于農村土地承包經營權流轉合同糾紛案件審理情況的調研報告 |
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| 圖一：涉案標的額分布情況 |
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| 圖二：被告類型分布情況 |
核心提示：隨著市場經濟的快速發(fā)展，很多農民選擇以進城務工為主業(yè)，使農村原本高度結合的人地關系發(fā)生了松動，出現(xiàn)了大量的農地自由流轉現(xiàn)象。面對這一新狀況，中央為進一步釋放人地活力，確定了農村土地制度改革方向，推進農村土地所有權、承包權和經營權三權分置。但農村土地產權三權分置制度在實踐中仍然面臨著一些問題，急需進行有針對性的探索研究。為此，廣東省湛江市中級人民法院成立課題組，在湛江兩級法院2013年至2017年審理的農村土地承包經營權流轉合同糾紛案件中隨機抽取了84件案件的一審判決書，運用SPSS軟件系統(tǒng)進行了統(tǒng)計分析。
一、基本情況
1.合同類型集中
在抽樣的84件案件中，農地承包經營權轉包、出租合同糾紛占比為77.25％，入股、轉讓、繼承、互換等其他合同糾紛僅占22.75％。這說明湛江法院審理的農地承包經營權流轉合同以土地轉包、出租為主要類型，類型比較集中。
2.涉案標的較大
2013年至2017年農地承包經營權流轉合同案件訴訟標的額總計2365.78萬元，其中2013年124.8萬元，2014年289.73萬元，2015年432.35萬元，2016年641.7萬元，2017年877.2萬元，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢（見圖一），也表明案件處理結果牽涉到經營權人的切身利益和農村土地流轉的健康發(fā)展，處理難度較大。
3.被告類型集中
在抽樣案件中，承包人為被告的案件占58.62％，經營權人為被告的案件僅占32.18％。此外，還包括擔保人、銀行、農村集體經濟組織等被告類型?？梢?，此類案件的被告以經營權人和承包人居多，二者占比在90%以上。（見圖二）
4.糾紛起因多樣
課題組調研發(fā)現(xiàn)，湛江法院受理的農地承包經營權流轉合同糾紛案件的起因類型多達9種。在這些起因類型中，土地補償款、經濟損失、土地侵占最為突出，三者共占所受理案件的95％以上。
5.紛爭不易調解
調研數(shù)據顯示，近五年湛江法院農地承包經營權流轉合同糾紛案件的結案方式以判決為主，占所審結案件的88.72％，其次為調解或撤訴，占所審結案件的11.28％。從年份來看，2013年調解率最低，為3.15%，調解率最高年份也未超過12%?？梢姡祟惏讣灰渍{解，處理難度較大。
二、存在問題
1.經營權與承包權分置后權屬難以在理論層面確定
目前，理論界對劃分經營權和承包權的權屬問題存較大分歧。比如在經營權屬性上，學界有用益物權說與債權說兩種分歧；在承包權方面，也有物權說、成員權說和收益權說三種爭議。這因為若承包權屬于物權，那么承包權就獲得單獨確權頒證且能夠進行自由流轉和設立抵押權，但這卻與承包權僅屬于集體經濟組織成員的性質存在立法上的沖突。若經營權被納入債權范圍，則會使其因失去權利的穩(wěn)定性而衍變成不固定期限的債權行為，從而難以與承包權相抗衡；若經營權為物權，由于在同一土塊上存在著經營權與承包權兩種物權，也會與一物一權原則相違背，且由于權利疊加，容易導致經營權人與承包權人出現(xiàn)利益沖突。
2.經營權與承包權的權能在法律上存在解釋缺位
現(xiàn)行的土地管理法、擔保法、物權法、農村土地承包法等法律針對經營權、承包權的屬性、流轉、抵押及保護措施等方面均缺乏直觀的體現(xiàn)和清晰的解釋。主要原因在于，目前對經營權與承包權的權能和屬性在理論界依然存在分歧，在法律上存在解釋缺失，在司法實踐中尚未成熟，導致在法律層面規(guī)制三權分置屬性還有諸多疑難，而這又直接反映在三權分置的實踐層面上，特別是對實現(xiàn)經營權抵押、流轉等問題上，因法律依據的缺乏面臨于法無據的狀況。
3.經營權人與承包權人的利益在政策取向上出現(xiàn)兩難
當前，中央關涉土地改革的政策文件還難以擺脫農村土地的社會保障和生產要素雙重功能的窠臼。但不容忽視的是，這一雙重功能的農地政策取向在現(xiàn)實中遇到諸多障礙：假若強化農地社保功能，對農地抵押和流轉就會心存顧慮，必然在政策層面作出更為嚴格的約束，如限制農地規(guī)模經營主體的形成或優(yōu)化；假若凸顯農地的要素和財產配置功能，就必須在政策層面積極推動農地經營權進行流轉和抵押，加快培育規(guī)模經營主體，但由于受土地流轉或抵押收益較低、承包經營權人再就業(yè)能力不高等因素影響，要實際操作起來必然會遇到重重困難。因而，協(xié)調處理農地雙重功能的關系，在三權分置改革下已實際轉變?yōu)榈谌浇洜I權人與承包權人利益分配的平衡問題，假若不能有效協(xié)調好這一關系，很可能會造成三權分置改革效果的下降。
4.農地流轉方式在路徑上形成對經營權抵押的制約
以出租、轉包方式流轉農地經營權，流出方系明碼標價出讓其農地經營權，流入方的第三方經營權人系通過簽訂正式合同，并給付對應價款而取得了流出方的農地使用、占有等權能，但由于待合同期滿需將租用農地返還流出方，因而采用這一方式，即便承包權并不因流轉發(fā)生權利關系變更，但卻實際上使農地經營權與承包權發(fā)生了分置狀況，所以在性質上應屬于債權性流轉。不過，因債權性流轉并沒有為經營權人創(chuàng)設新的物權，所以并不因經營權的分置而產生物權的變動，且目前年租制的農地出租及轉包是最頻繁的流轉形式，承包農戶通常會設定嚴格的條件限制承租方以農地經營權向銀行抵押貸款，也拒絕當農地經營權面臨處置時根據照租賃方與銀行貸款協(xié)議轉讓與處置農地經營權，這使得經營權需要抵押功能與農地流轉方式的限制發(fā)生正面沖突。
三、對策建議
1.明確界定經營權與承包權的權能
承包經營權分離出經營權以后，承包權人同農地所在經濟組織的關系并未發(fā)生實質性變化，仍然可通過該組織成員身份獲取承包地，且在流轉承包地經營權時獲得租金等對價收益，并對經營權人利用農地的生產經營行為進行監(jiān)督，在流轉農地期限屆滿后可重新流轉承包地給新的經營權人。在政府征收征用承包地時，承包權人享有獲取對應農地補償?shù)臋嗬?；承包權人去世后，其父母及配偶等繼承人享有承包地的繼承權；在承包權人進城務工并扎根于城市時，其仍有農地的承包經營權，可將農地經營權流轉為土地財產權，也可以放棄農地承包資格，有償自愿地退出承包權?？梢哉f，三權分置制度改革后農地承包權仍應屬于物權，其內涵應涵蓋承包地維持權、土地征收征用補償獲取權、監(jiān)督流轉土地使用權、到期收回承包地權、經營權分離時的對價請求權、再次轉包權、有償退出權、繼承權等，這應予以明確。
2.在立法完善上進行適當探索
可對土地管理法、物權法、農村土地承包法、擔保法等相關法律進行相應的修訂，明確經營權與承包權的法律地位與權屬，規(guī)定農地所有權、承包權、經營權在使用、占有、處置和收益方面的權利界限及權責內容；將經營權和承包權增添為新的權利類別，對經營權和承包權的權利行使條件、權利內容、取得方式、權利保護和喪失等在法律層面進行重新設計?？芍贫▎涡械霓r地經營權法，明確農地經營權的權屬、流轉方式、確權方式和登記要件、價值評估、抵押、處置條件、監(jiān)管和管理方式等內容，農地經營者的條件、范圍和權責事項等。同時，對于外來業(yè)主、工商資本獲得農地經營權的條件、資格、流轉農地的規(guī)模、面積和用途、再次流轉的期限限制等作出細化規(guī)定。
3.對土地征收與農業(yè)補貼等政策進行調整
應明確現(xiàn)行耕地征收征用補償項目的類型，對于關涉征收農地本身且導致承包權人喪失承包地的補償項目，承包權人系唯一的補償對象，對于關涉到征收征用農地上的附著物及對承包地經營權行使形成障礙的補償，農地經營權人系對應的補償對象；應明確國家農業(yè)補貼項目的類型，涉及與農地經營直接關聯(lián)的農業(yè)綜合補貼等項目，補貼對象僅能為實際的經營權人。為鼓勵農地經營權在更大范圍內進行抵押融資與自由流轉，應從城鄉(xiāng)一體化的高度健全農村社保體系，進一步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，以完善的農村社保體系來逐漸擠占并最終全部代替農地的社會保障功能。此外，應及時制定并實施農戶農地承包經營權有償退出制度，鼓勵在城鎮(zhèn)居住、工作及生活的農戶有償有序地退出承包經營權，使享有農地承包權的農民逐漸減少，釋放人地活力。
4.鼓勵以合作社形式實現(xiàn)農地抵押
從契約理論角度看，中間組織的交易引入，可借助其要素契約的間接定價機制來替代并使商品直接定價成本有效降低。因而，引入以承包權人的農地經營權入股而設立的經濟合作社，實質上就是一個比較典型的中間組織，借助這一組織，可以使農地集中經營的交易成本極大的降低，且對農業(yè)的產業(yè)化、規(guī)?；鸬酱龠M作用。此外，合作社的存在形式并未改變農地所在集體與承包權人的關系，也可以讓經營權和承包權實現(xiàn)有效分置，且通過物權性流轉使農地抵押融資和流轉方式實現(xiàn)有機融合。
5.建立流轉農地經營權的風險防范機制
一是針對非農主體參與農地經營可能造成的“非糧化”和“非農化”風險，強化農地承包經營權的登記確權，完善農地經營權流轉程序，加強農地經營權流轉的程序監(jiān)管及流轉期限、價格、用途、規(guī)模監(jiān)管，強化警惕與甄別，防范隱患風險產生。二是健全社會資本參與經營農地分級備案、風險保障金、上限控制、事中事后監(jiān)管、審查審核等制度，堅決制止社會資本流轉土地后擅自改變農地用途、惡意囤積農地、閑置浪費農地等影響農業(yè)生產的行為。三是通過發(fā)展社會資本成立的擔保公司、建立農地經營權抵押風險保障金、建構多元化抵押融資模式、建立成熟的農地產權交易平臺，以提供擔保等途徑，使貸款風險實現(xiàn)分散化。
（課題組成員：廖萬春 洪泉壽）
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