（作者簡介：何寶玉，全國人大農業(yè)與農村委員會辦公室主任。）
一、農村集體經(jīng)濟組織的歷史沿革
我國農村集體經(jīng)濟組織是在20世紀50年代實行農業(yè)社會主義改造時期產生的，隨后不斷發(fā)展演變，成為一種獨具特色的經(jīng)濟組織。
（一）農村集體經(jīng)濟組織的產生
中華人民共和國成立前實行土地私有制，大量土地集中到少數(shù)地主手中，貧苦農民沒有土地。1947年7月中共中央在西柏坡召開全國土地會議，決定在解放區(qū)進行土地改革，實行耕者有其田的土地制度；廢除一切地主的土地所有權，沒收地主的土地，按農村人口平均分配土地。這一政策極大地激發(fā)了廣大貧苦農民的革命和生產積極性，為保衛(wèi)勝利果實，翻身農民踴躍參軍，積極支援前線，解放戰(zhàn)爭迅速取得勝利。
中華人民共和國成立后，中央人民政府于1950年6月頒布《土地改革法》，第1條就明確規(guī)定：廢除地主階級封建剝削的土地所有制度，實行農民的土地所有制，籍以解放農村生產力，發(fā)展農業(yè)生產，為新中國的工業(yè)化開辟道路。各地據(jù)此推行土地改革，實行農民土地所有制，實現(xiàn)耕者有其田，到1953年基本完成土地改革，沒收和征收地主的土地分配給窮苦農民，徹底廢除了封建剝削的土地制度，從根本上改變了封建土地占有關系。土地改革徹底改變了農村生產關系，大大解放了農村生產力，農業(yè)生產活動迅速恢復和發(fā)展，為國家的工業(yè)化建設準備了條件。
隨著土地改革推進，農村社會趨于穩(wěn)定，農業(yè)生產迅速恢復，但很快出現(xiàn)農戶兩極分化趨勢，小部分經(jīng)濟上升較快的農戶開始買地、雇工、擴大經(jīng)營，同時有部分農戶因種種原因生活困難，開始賣地、借債和受雇于他人。這種兩極分化現(xiàn)象表明，防止歷史上反復發(fā)生的土地所有權從平均化到兼并、形成大地主的輪回，是新生的人民政權必須面臨的一個現(xiàn)實問題。
為防止農戶兩級分化造成社會問題，國家在農村推行互助組和初級農業(yè)生產合作社，并實行農業(yè)社會主義改造。1953年2月，中共中央通過《關于農業(yè)生產互助合作的決議》，要求發(fā)展臨時互助組、常年互助組、以土地入股為特點的農業(yè)生產合作社等三種形式的互助合作。當年出現(xiàn)了糧食緊缺，為便于實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，加速推進農業(yè)社會主義改造，農業(yè)合作組織發(fā)展的重點轉到了初級社，期望通過農民集體勞動、統(tǒng)一經(jīng)營、分工協(xié)作，推動農業(yè)生產的更大發(fā)展，以便為工業(yè)化提供更大的原始積累資金。同年12月，中共中央通過《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》，肯定《關于農業(yè)生產互助合作的決議》及其實施成效，提出了辦好農業(yè)生產合作社必須注意做好的主要工作，即努力增加生產，逐步改善管理，實行合理分配，并增加保障社員權益的規(guī)定，包括增加社員收入、實行靈活多樣的分配制度，以及公共財產和公積金、公益金的積累必須堅持社員自愿等。
1955年11月，在總結實踐經(jīng)驗基礎上，全國人大常委會通過《農業(yè)生產合作社示范章程草案》，第1條就明確，農業(yè)生產合作社是勞動農民的集體經(jīng)濟組織，它統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農具等主要生產資料，并且逐步地把這些生產資料公有化；它組織社員進行共同勞動，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動成果。第3條進一步指出，農業(yè)生產合作社的發(fā)展分為初級和高級兩個階段，初級階段的合作社屬于半社會主義性質，在這個階段，合作社已經(jīng)有一部分公有的生產資料；對于社員交來統(tǒng)一使用的土地和別的生產資料，在一定的期間還保留社員的所有權，并且給社員適當?shù)膱蟪辍?/p>
初級農業(yè)生產合作社可以說是農村集體經(jīng)濟組織的最初形態(tài)，其主要特征是：1.農民以自有土地入社，交合作社統(tǒng)一使用，即土地所有權仍歸社員，但土地使用權和經(jīng)營權由合作社統(tǒng)一行使；2.社員私有的生產資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需工具，仍屬于社員所有，都不入社；3.合作社按照社員入社土地的數(shù)量和質量，從每年的收入中付給社員適當?shù)膱蟪辏ǔ數(shù)陀趧趧訄蟪辏?.社員有退社自由，社員退社時可以帶走他入社的土地。有學者主張初級社是集體經(jīng)濟組織，因為合作社擁有部分生產資料(如屬于合作社公有的耕畜、農具、入社的股份基金等)；初級社的性質是半社會主義的，因為農民仍然是土地的所有權人。學者普遍認為，初級農業(yè)生產合作社的政策適應了當時生產力的發(fā)展，農民的生產積極性提高，農業(yè)生產效率也得到較大提高。
1953年6月，中共中央提出了過渡時期總路線，要在十年至十五年或者更多一些時間內，基本上完成國家的工業(yè)化和對農業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造。同年12月，中共中央進一步明確提出，將農民在生產上逐步聯(lián)合起來的具體道路是，經(jīng)過簡單的共同勞動的臨時互助組織和在共同勞動的基礎上實行某種分工分業(yè)而有某些少量公共財產的常年互助組，到實行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財產的農業(yè)生產合作社，到實行完全的社會主義的集體農民公有制的更高級的農業(yè)生產合作社。
隨后進入高級農業(yè)生產合作社發(fā)展階段。1956年1月，毛澤東親自主持編寫并加批按語的《中國農村的社會主義新高潮》出版后，全國掀起大辦高級社的高潮。當年6月第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》第1條規(guī)定：高級農業(yè)生產合作社是勞動農民在共產黨和人民政府的領導和幫助下，在自愿和互利的基礎上組織起來的社會主義的集體經(jīng)濟組織。第2條進一步規(guī)定：高級農業(yè)生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有，組織集體勞動，實行“各盡所能，按勞分配”，不分男女老少，同工同酬。當年末全國已有96.3%的農戶加入高級社，以集體土地所有制為基礎的高級農業(yè)生產合作社在全國范圍內普遍建立起來。有的地方出現(xiàn)了初級社匆忙轉為高級社、小社并大社等現(xiàn)象，但當時農業(yè)合作化高潮確實受到絕大多數(shù)農民擁護。
根據(jù)示范章程和實踐，高級農業(yè)生產合作社的主要特征有：1.土地集體所有，社員入社的土地和耕畜、大型農具都轉歸合作社集體所有；土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，對社員入社的土地不支付報酬，合作社實行各盡所能，按勞取酬；2.社員私有的生產資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需工具，仍屬于社員所有，都不入社；3.按照示范章程的規(guī)定，社員享有退社自由，退社時可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質量的土地，但章程并未規(guī)定退社的具體程序，現(xiàn)實中社員退社往往遭到拒絕。
學者普遍認為，初級社是以生產資料私有制為基礎的合作經(jīng)濟組織，高級社是以生產資料公有制為基礎的集體經(jīng)濟組織。高級農業(yè)生產合作社確立了土地集體所有，具有了完全社會主義性質，是農業(yè)社會主義改造完成的標志。高級農業(yè)生產合作社的建立，是我國農村合作社經(jīng)濟與集體經(jīng)濟相區(qū)別的重要分界線?？梢哉f，高級農業(yè)生產合作社正式形成了具有社會主義性質的農村集體經(jīng)濟組織。
（二）農村集體經(jīng)濟組織的演變
1958年8月，中共中央通過的《關于在農村建立人民公社問題的決議》指出，人民公社是形勢發(fā)展的必然趨勢，在目前形勢下，建立農林牧副漁全面發(fā)展、工農商學兵互相結合的人民公社，是指導農民加速社會主義建設，提前達成社會主義并逐步過渡到共產主義所必須采取的基本方針。隨后，全國普遍推行“一大二公”的人民公社，刮起共產風，基本形式是“一平二調三收款”，即在公社范圍內實行貧富拉平平均分配；縣、社兩級無償調走生產隊（包括社員個人）的某些財物；銀行收回過去發(fā)放的貸款。
人民公社是在高級農業(yè)生產合作社的基礎上發(fā)展起來的新社會組織。人民公社不僅要求生產資料公有化，而且生活資料也公有化。特別是，人民公社實行國家在農村的基層政權機構與公社的管理機構合一，即“政社合一”。1961年6月發(fā)布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》第1條明確指出，農村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。人民公社是由工商農學兵構成的基層政權組織，又是一種經(jīng)濟生產形式，從事農林牧副漁業(yè)生產活動。這種政社合一體制導致社員完全失去退社自由，因為人民公社不僅是一個純粹的合作經(jīng)濟組織，社員入社的土地變成公社集體所有，而且農民的土地入社后，不僅不能在公社集體所有的土地中享有明確的份額，也不能取得報酬。既然社員不能自由退社，也不存在退社時帶走自己土地的可能。
人民公社的集體土地實行以隊為基礎的“三級所有”。1958年12月黨的八屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》明確規(guī)定：人民公社應當實行統(tǒng)一領導、分級管理制度，一般可以分為公社管理委員會、生產大隊（即基本核算單位）、生產隊（即組織勞動的基本單位）三級，統(tǒng)一受人民公社領導。1962年2月黨中央進一步明確，在人民公社體制中，生產隊是核算的基本單元。同年9月通過的《農村人民公社工作條例修正案草案》規(guī)定，以生產隊為基本生產組織單位、核算單位和生產資料所有權單位。將生產隊作為基本核算單元的優(yōu)勢是，可以實現(xiàn)生產活動與分配環(huán)節(jié)的一致，杜絕生產大隊范圍內不同生產隊之間無償調撥和平均傾向，能夠切實提高生產者的熱情。
生產隊作為基本核算單位，受公社和生產大隊領導，主要經(jīng)濟職責是按照生產計劃組織農業(yè)生產，統(tǒng)一經(jīng)營管理土地。而且，人民公社的三級組織既是經(jīng)濟組織又是行政組織，社員的身份具有雙重屬性，即私法上是成員與團體的關系，公法上是公民與政權組織的關系，兩種身份又不可分離，所以社員完全沒有退出權。這是人民公社和高級農業(yè)生產合作社的最根本區(qū)別。
按照學者的觀點，人民公社以政社合一體制取代獨立經(jīng)營的農業(yè)生產合作社，混淆了公民與合作社社員的界限，使合作社自愿入社、允許退社的基本原則完全無法貫徹，合作社完全成為政府的附屬物，生產經(jīng)營自主權完全喪失，合作社的基本原則已蕩然無存。但實際上，1962年建立三級所有、隊為基礎的體制后，人民公社體制已有所松動，因為隨著生產組織和核算單位下沉到生產隊，人民公社的職能已經(jīng)主要轉為行政管理，更多地表現(xiàn)為行政單位。
1978年農村改革后，全國大部分農村地區(qū)普遍推行以包產到戶和包干到戶為主要形式的責任制，農戶成為農業(yè)生產經(jīng)營主體，人民公社體制的作用日益弱化。1983年初中共中央發(fā)布《當前農村經(jīng)濟政策的若干問題》，提出從兩個方面對人民公社體制進行改革，即實行生產責任制特別是聯(lián)產承包責任制，實行政社分設。該文件明確要求，保留基本核算單位，作為地區(qū)性合作經(jīng)濟組織，其名稱、規(guī)模和管理機構的設置由群眾民主決定，負責管理集體的土地等基本生產資料和其他財產；原來的公社一級和非基本核算單位的大隊是取消還是作為經(jīng)濟聯(lián)合組織保留下來，應根據(jù)具體情況，與群眾商定。
同年10月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求以原公社的管轄范圍為基礎設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織；根據(jù)村民居住情況設立村民委員會，辦理本村公共事務，協(xié)助鄉(xiāng)政府搞好本村行政工作和生產建設工作；有些以自然村為單位建立了農業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚€機構一套班子，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行。
1984年中央一號文件要求，政社分設后，農村經(jīng)濟組織應當根據(jù)生產發(fā)展的需要，在群眾自愿基礎上設置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強制推行某一種模式。為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織。這種組織，可以叫農業(yè)合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊或聯(lián)隊）為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。以村為范圍設置的，原生產隊的資產不得平調，債權債務要妥善處理。原公社一級已經(jīng)形成經(jīng)濟實體的，應充分發(fā)揮其經(jīng)濟組織的作用；公社經(jīng)濟力量薄弱的，可以根據(jù)具體情況和群眾意愿，建立不同形式的經(jīng)濟聯(lián)合組織或協(xié)調服務組織；沒有條件的地方也可以不設置。這些組織對地區(qū)性合作經(jīng)濟組織和其他專業(yè)合作經(jīng)濟組織，是平等互利或協(xié)調指導的關系，不再是行政隸屬和逐級過渡的關系。
隨后，人民公社普遍改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），主要作為基層地方政府行使行政管理權，生產大隊普遍改為村，生產隊普遍改為村民小組，但各地設立相應集體經(jīng)濟組織的情況存在很大差別，有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級還設有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合總社或者農工商總公司等集體經(jīng)濟組織，行使經(jīng)濟管理職能；村一級有村民委員會，還設有村經(jīng)濟合作社聯(lián)社等集體經(jīng)濟組織；村民小組設有經(jīng)濟合作社。但是不少地方，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，村一級只設村民委員會，未設村經(jīng)濟合作社聯(lián)社等集體經(jīng)濟組織；村民小組一級也未設立經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織，這些地方除農民集體所有的土地以外，沒有其他集體經(jīng)營性資產需要管理，集體又無力支付干部補貼等費用，因而未成立集體經(jīng)濟組織，但在集體土地發(fā)包過程中，村民小組以集體土地所有權為依據(jù)進行發(fā)包管理，客觀上還在發(fā)揮作用，實際是在運作的。
概而言之，農村改革取消人民公社體制后，全國大部分地方都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立人民政府，村一級設立村民委員會，但只有在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，以“三級所有，隊為基礎”的集體土地所有權為基礎，分別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立經(jīng)濟合作社聯(lián)社總社等、村設立經(jīng)濟合作社聯(lián)社、村民小組設立經(jīng)濟合作社等農村集體經(jīng)濟組織。
要指出，1962年9月《農村人民公社條例修正案草案》將生產隊確定為基本的生產組織單位、核算單位和生產資料所有權單位以后，國家政策文件和法律從未對生產隊作為基本所有權單位作過調整。農村改革后，集體土地所有權主要是從原生產隊所有延續(xù)下來的，并未改變村民小組農民集體的土地所有權。實踐中，不少地方未成立村民小組集體經(jīng)濟組織，村民小組沒有獨立的法律地位，但是土地發(fā)包、集體收益分配等，實際上主要都是以村民小組為單位進行的，并未突破村民小組范圍。未成立村民小組集體經(jīng)濟組織的，可能以村民委員會名義發(fā)包村民小組農民集體所有的土地，形成村民小組農民集體享有土地所有權但難以行使管理權、村民委員會不享有土地所有權卻實際行使管理權的狀況，造成產權與治權的分離。這種情況下，如何更好地發(fā)揮村民小組管理集體土地等財產的作用，是需要深入研究的問題。
二、農村集體經(jīng)濟組織的基本內涵
農村集體經(jīng)濟組織的內涵比較豐富，這里著重從立法和司法實踐的角度，對其概念、基本特征及其與村民委員會的關系進行分析。
（一）農村集體經(jīng)濟組織的概念
制定農村集體經(jīng)濟組織法已經(jīng)列入全國人大常委會立法規(guī)劃，起草工作正抓緊推進。立法首先必須明確需要規(guī)范的對象，近年來，社會各方面特別是理論界，對于農村集體經(jīng)濟組織立法需要規(guī)范哪類、哪些組織存在不同看法。多數(shù)意見認為，立法需要規(guī)范的農村集體經(jīng)濟組織，是指農村改革開放后由人民公社時期“三級所有，隊為基礎”演變而來的、以農民土地集體所有權為基礎的農村社區(qū)性合作經(jīng)濟組織；也有意見認為，除社區(qū)性合作經(jīng)濟組織外，還應包括農民專業(yè)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等合作經(jīng)濟組織；還有意見認為，立法要規(guī)范的主要是農村集體產權制度改革后形成的股份經(jīng)濟合作社等新型農民合作經(jīng)濟組織。
根據(jù)農村集體經(jīng)濟組織的歷史演變，結合農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢，農村集體經(jīng)濟組織立法規(guī)范的對象宜采用上述多數(shù)意見，主要理由是：
其一，從法律規(guī)范的起源看，法律最初規(guī)范的農村集體經(jīng)濟組織，是20世紀50年代農業(yè)社會主義改造形成的農業(yè)生產合作社。1955年11月全國人大常委會通過的《農業(yè)生產合作社示范章程草案》規(guī)定，農業(yè)生產合作社是勞動農民的集體經(jīng)濟組織。這是首次采用“集體經(jīng)濟組織”概念。后來，農業(yè)生產合作社經(jīng)過初級社、高級社,發(fā)展到“三級所有、隊為基礎”的人民公社；農村改革開放后，人民公社解體，相應地形成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組集體經(jīng)濟組織，雖然名稱變了，而且不少地方并未成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民小組集體經(jīng)濟組織，但集體經(jīng)濟組織的地域范圍基本未變，作為農村集體經(jīng)濟組織基礎的農民集體土地所有權基本未變。
其二，農村改革后發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農民專業(yè)合作社等農民合作經(jīng)濟組織，已經(jīng)分別制定專門法律加以規(guī)范，再將其納入農村集體經(jīng)濟組織法，既不合理，也不符合立法實踐經(jīng)驗。依法成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以適用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法，按照其組織形式，還分別適用公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法等相關法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)投資設立企業(yè)或者與其他單位聯(lián)營的，新設企業(yè)和聯(lián)營形成的資產仍歸集體所有，屬于集體經(jīng)營性資產，可以按照集體產權制度改革要求，以股份或份額的形式量化到本集體成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)。而且，根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第2條的定義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是指農村集體經(jīng)濟組織或者農民投資為主在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）舉辦的各類企業(yè)，這顯然表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是農村集體經(jīng)濟組織。
在家庭承包經(jīng)營基礎上，生產、經(jīng)營同類農產品的農戶自愿組成農民專業(yè)合作社，對于提高農民組織化程度，增強農民市場競爭力，促進農業(yè)產業(yè)化現(xiàn)代化，都有十分重要的作用。農民專業(yè)合作社是農民自愿成立的，并非建立在農民集體所有土地的基礎上，而且通常都突破了特定地域的限制，可以跨越不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村?！睹穹ǖ洹返?6條規(guī)定的四種特別法人中的三種（即機關法人、農村集體經(jīng)濟組織法人、基層群眾自治組織法人）都具有地域性、排他性和惟一性等特性，惟有合作經(jīng)濟組織法人不一定具有這些特征。農民專業(yè)合作社作為合作經(jīng)濟組織，顯然不同于農村集體經(jīng)濟組織，完全可以適用《農民專業(yè)合作社法》。
其三，農村集體產權制度改革后形成的股份合作制經(jīng)濟合作社等新型農民合作經(jīng)濟組織，是隨著城鄉(xiāng)一體化進程加快，一些村、組集體經(jīng)濟組織在明晰產權歸屬的基礎上，將集體經(jīng)營性資產以股份或者份額的形式量化到集體成員，發(fā)展股份合作而建立的，實踐中主要是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等經(jīng)濟實力較強的農村集體經(jīng)濟組織進行改制而形成的；有的在集體產權制度改革過程中，以原集體經(jīng)濟組織為基礎，以集體經(jīng)營性資產另行成立股份經(jīng)濟合作社等；還有些村（組）集體經(jīng)濟組織以家庭承包經(jīng)營為基礎成立土地股份合作社。這些都是農村集體經(jīng)濟組織在新形勢下的具體組織形式，仍然具有農村集體經(jīng)濟組織的性質和基本特征，例如成員集體所有、地域性、排他性和惟一性等。這些新型組織并不是憑空新產生的，而是原集體經(jīng)濟組織采用新形式，以原集體經(jīng)濟組織為“母體”。因此，針對社區(qū)性農村集體經(jīng)濟組織的法律規(guī)范，應當適用于農村集體產權制度改革后形成的股份合作制經(jīng)濟合作社等，同時需要針對新型農村集體經(jīng)濟組織作出適應性規(guī)定。還有個別城中村、城郊村的集體經(jīng)濟組織已經(jīng)改制為股份制、股份合作制，這些村大都完成撤村建居，已是村無田、農無地、農戶都是居民戶，明顯具有特殊性，其法律適用有待深入研究。
其四，從立法實踐看，規(guī)范的對象也是以集體土地所有權為基礎而形成的社區(qū)性集體經(jīng)濟組織。在地方立法層面，一些地方制定的有關農村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范性文件都將社區(qū)性農村集體經(jīng)濟組織作為規(guī)范對象。例如，《黑龍江省集體經(jīng)濟組織條例》第3條規(guī)定：農村集體經(jīng)濟組織是指在集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營相結合的雙層經(jīng)營體制下，土地等生產資料歸全體成員集體所有，具有公有制性質的農村社區(qū)性經(jīng)濟組織?！逗笔∞r村集體經(jīng)濟組織管理辦法》第2條規(guī)定：農村集體經(jīng)濟組織是指在一定社區(qū)范圍內，以土地等生產資料勞動群眾集體所有為基礎的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟聯(lián)合總社、村經(jīng)濟聯(lián)合社、組經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織?！稄V東省農村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第3條規(guī)定：農村集體經(jīng)濟組織是指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟組織，包括經(jīng)濟聯(lián)合總社、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟合作社和股份合作經(jīng)濟聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟社等?！督K省農村集體資產管理條例》第2條規(guī)定：農村集體經(jīng)濟組織是指村集體成員以生產資料集體所有制為基礎建立的社區(qū)性合作經(jīng)濟組織。
在國家立法層面，1993年制定的《農業(yè)法》規(guī)定的農村集體經(jīng)濟組織，就是指社區(qū)性農村集體經(jīng)濟組織。依原農業(yè)部政策法規(guī)司《農業(yè)法》起草工作人員解釋，該法中的集體經(jīng)濟組織，就是指在土地等生產資料所有制基礎上形成的，按照農民居住村落劃分的集體經(jīng)濟組織，具體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經(jīng)濟組織、村農業(yè)集體經(jīng)濟組織和以村民小組為單位的村內農村集體經(jīng)濟組織。2002年修訂的《農業(yè)法》第2條規(guī)定，農業(yè)生產經(jīng)營組織是指農村集體經(jīng)濟組織、農民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農業(yè)企業(yè)和其他從事農業(yè)生產經(jīng)營的組織。這顯然把農村集體經(jīng)濟組織與農民專業(yè)合作經(jīng)濟組織（即農民專業(yè)合作社）看成是不同的經(jīng)濟組織。2020年制定的《民法典》第96條同時明確農村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)農村的合作經(jīng)濟組織為特別法人，但在第99條規(guī)定農村集體經(jīng)濟組織，第100條規(guī)定城鎮(zhèn)農村的合作經(jīng)濟組織，也是將兩者分別規(guī)定的。
需要指出，農村改革初期制定的《民法通則》和《土地管理法》及《農業(yè)法》等法律，先后采用過農業(yè)集體經(jīng)濟組織、農民集體經(jīng)濟組織、農村集體經(jīng)濟組織，有的甚至同時采用兩個概念，但這些法律對三個概念都沒有明確定義。實質上，它們都是指以農民土地集體所有權為基礎、在一定農村社區(qū)范圍內形成的農民合作經(jīng)濟組織，可以統(tǒng)一用農村集體經(jīng)濟組織稱之。立法工作中，自2002年制定《農村土地承包法》以后，就統(tǒng)一稱為農村集體經(jīng)濟組織。
（二）農村集體經(jīng)濟組織的基本特征
根據(jù)農村集體經(jīng)濟組織演變過程，結合農村改革以來農村集體經(jīng)濟組織的實踐發(fā)展，與其他相關組織相比，農村集體經(jīng)濟組織具有如下基本特征：
其一，以農民集體土地所有權為基礎。從起源看，農村集體經(jīng)濟組織是以農民集體土地所有權為基礎建立的，每個農村集體經(jīng)濟組織都建立在特定地域范圍內農民集體所有土地的基礎之上。對于特定地域范圍的農村土地，特別是連在一起甚至相互交錯的土地，究竟屬于哪一個農民集體經(jīng)濟組織的農民集體所有，局外人通常難以區(qū)分，但農村集體經(jīng)濟組織的農戶清楚地知道，哪些土地屬于本集體所有。盡管特殊情況下可能有爭議，但每一個農村集體經(jīng)濟組織通常都清楚地知道本集體經(jīng)濟組織農民集體所有土地的具體邊界。這些土地既是建立農村集體經(jīng)濟組織的最重要基礎，也是該地域范圍內的農民生存發(fā)展的物質基礎和最可靠的社會保障。以農民集體土地所有權為基礎，是農村集體經(jīng)濟組織區(qū)別于其他組織的最重要特征。正因為它以農民集體土地所有權為基礎，使其具有其他一些重要特征，例如，以土地為基礎而形成的資產屬于集體資產。農村集體經(jīng)濟組織的基本特征是全部資產屬于本集體農民集體所有。而且，作為農村集體經(jīng)濟組織基礎的土地由本集體經(jīng)濟組織的農民集體所有，集體所有有土地等資源性資產和公益性資產具有不可分割性，不得分割到農戶或者農民個人。這是集體經(jīng)濟組織區(qū)別于其他經(jīng)濟組織的一個重要特征。
其二，具有地域性（社區(qū)性）。農村社區(qū)集體是按照農村一定地域即村組邊界劃分的，村組邊界范圍內的土地是集體的地域基礎。因此，農村集體經(jīng)濟組織具有明顯的地域性（社區(qū)性），因為每一個農村集體經(jīng)濟組織都是在特定地域范圍內建立起來的，這個特定地域一般以農民居住的村莊為核心，以土地改革時分配給該村農戶的土地為邊界。每一個農村集體經(jīng)濟組織都有確定的地域范圍，不同農村集體經(jīng)濟組織之間通常都有明確的地域邊界，互不重疊，該地域范圍內的土地資源是建立集體經(jīng)濟組織的重要基礎，農村集體經(jīng)濟組織也以該地域為限。
其三，具有惟一性與排他性。農村集體經(jīng)濟組織既然以農民集體所有的土地為基礎，而特定地域范圍內的土地只能由該地域范圍內的農民集體所有，基于土地所有權的排他性，特定地域范圍內只有一個農民集體土地所有權，只能成立一個農村集體經(jīng)濟組織，因而，每一個農村集體經(jīng)濟組織在特定地域范圍內都是惟一的、排他的，同一地域范圍內不可能同時并存兩個農村集體經(jīng)濟組織，該地域范圍內可能存在其他經(jīng)濟組織，但不能再成立另一個農村集體經(jīng)濟組織，這體現(xiàn)為農村集體經(jīng)濟組織的排他性和惟一性。
而且，集體經(jīng)濟組織成員對其他外人來說也具有排他性。各集體經(jīng)濟組織的成員都有明確邊界，成員與集體經(jīng)濟組織形成歸屬關系，本集體經(jīng)濟組織成員平等地享有權利，而且任何一個成員都不能排除其他成員的權利。但是，集體經(jīng)濟組織成員對于其他外人具有排他性，集體經(jīng)濟組織成員以外的其他人，未經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意，不能享有集體經(jīng)濟組織的利益，不能參與集體經(jīng)濟組織內部決策，即被排除在集體經(jīng)濟組織之外。
其四，成員具有相對封閉性與變動性。農村集體經(jīng)濟組織的地域性，決定了其成員只能是特定地域范圍內享有集體土地所有權的農民，是一個相對封閉又不斷變化的集體。
一方面，集體經(jīng)濟組織成員對外具有封閉性，只有特定地域范圍內的村民，通常是長期居住、生活并且以該地域農民集體所有的土地為生活保障的村民及其后代，才能成為集體經(jīng)濟組織成員，該地域范圍以外的村民不是集體經(jīng)濟組織成員，從外地進入該地域的人員一般也不能成為集體經(jīng)濟組織成員，只有個別人經(jīng)過相應程序得到集體經(jīng)濟組織認可，才可以成為集體經(jīng)濟組織成員。集體經(jīng)濟組織成員顯然具有封閉性。
另一方面，集體經(jīng)濟組織成員對內又具有開放性。從成立初級合作社開始，農民以戶為單位加入合作社，農戶家庭人口的數(shù)量在不斷變化，合作社社員數(shù)量也隨之變化。按照多年形成的習慣，農戶的家庭成員因婚姻、生育等增加的人口自然就是該集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織成員離開集體經(jīng)濟組織或者死亡的，自然喪失成員身份。因此，集體經(jīng)濟組織成員在特定時點是確定或可以確定的，但隨著成員的婚喪嫁娶、生老病死，集體經(jīng)濟組織的成員又總是處于變化之中，明顯具有變動性。
其五，具有相對穩(wěn)定性。普通企業(yè)在經(jīng)營過程中可能因經(jīng)營不善等破產，這是市場經(jīng)濟下難以避免的正?，F(xiàn)象。但農村集體經(jīng)濟組織建立在農民土地集體所有權的基礎上，堅持農村土地集體所有制又是一條不可逾越的紅線，一旦農村集體經(jīng)濟組織破產，就可能處分農民集體所有的土地，從而影響農村土地集體所有制。為維護農村土地集體所有制，農村集體經(jīng)濟組織就不能像普通公司、企業(yè)那樣隨意破產，即農村集體經(jīng)濟組織具有相對穩(wěn)定性。實踐中，農村集體經(jīng)濟組織可以出資設立企業(yè)，由企業(yè)依法從事生產經(jīng)營活動，并按照市場規(guī)則承擔相應風險，萬一資不抵債，可以依法破產、兼并、重組，但不涉及集體經(jīng)濟組織的破產。而且，隨著城鎮(zhèn)化推進，有些農村集體經(jīng)濟組織的農民集體所有的全部土地可能被依法征收征用，集體經(jīng)濟組織可依法轉為城鎮(zhèn)社區(qū)；還有一些農村集體經(jīng)濟組織可能與其他農村集體經(jīng)濟組織合并，成立新的農村集體經(jīng)濟組織，但是，農村集體經(jīng)濟組織不能像普通企業(yè)那樣隨意破產、解散和清算。實踐中，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農村集體經(jīng)濟組織總結以往經(jīng)驗教訓，已經(jīng)把發(fā)展集體經(jīng)濟的重點放在物業(yè)出租、管理等風險較小的經(jīng)營活動。
（三）農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關系
村民委員會是農村改革后出現(xiàn)的村民自治組織。農村實行家庭承包責任制極大地沖擊了人民公社“三級所有，隊為基礎”的農業(yè)生產和社會管理體系，一些生產大隊、生產隊的負責人忙于經(jīng)營自家承包地，少有精力管理集體事務，導致有些農村地區(qū)的學校、道路、水利等公共事務和公益事業(yè)缺乏管理，鄰里糾紛、家庭矛盾無人協(xié)調。在這種情況下，1980年廣西宜山、羅城等地部分村的村民自發(fā)商訂具有契約性質的村規(guī)民約，以群眾自己組織起來進行自治的形式，負責管理公共事務和公益事業(yè)。為此，農民自發(fā)組成一種準政權性質的群眾自治組織即村民委員會，主要功能是協(xié)助當?shù)卣S護社會治安、調解矛盾，后來逐漸發(fā)展為負責本村公共事務和公益事業(yè)。河北、四川等地農村也出現(xiàn)類似的群眾性組織，并且功能逐漸向政治、經(jīng)濟、文化等方面擴展。
1982年憲法確認了村民委員會的法律地位，明確了村民委員會的基本職責。憲法第111條規(guī)定：城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。
1986年4月六屆全國人大四次會議通過的《民法通則》首次同時出現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織和村民委員會。該法第74條第二款規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。這一規(guī)定從規(guī)范集體土地所有權行使主體的角度，明確集體經(jīng)濟組織和村民委員會都可以作為行使集體土地所有權的主體，但是并沒有直接規(guī)定它們之間的關系，也沒有進一步明確各自的其他職責。
1987年11月全國人大常委會通過的《村民委員會組織法（試行）》首次規(guī)定了集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關系。當時，隨著家庭承包責任制普遍推行，農業(yè)生產主要由農戶完成，集體經(jīng)濟組織機構很不健全，功能日益萎縮，又缺乏法律規(guī)范，而村民自治順利推進，村民委員會的功能日益強化，因此，該法第4條分三款對村民委員會的經(jīng)濟職能作了規(guī)定：村民委員會應當支持和組織村民發(fā)展生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，承擔本村生產的服務和協(xié)調工作，促進農村社會主義生產建設和社會主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。村民委員會應當尊重集體經(jīng)濟組織依照法律規(guī)定獨立進行經(jīng)濟活動的自主權，維護集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。該法全面規(guī)范了村民委員會的性質、地位、職責、產生方式、組織機構和工作方式等，隨后，全國各地普遍在人民公社時期生產大隊的基礎上建立村民委員會。
村集體經(jīng)濟組織和村民委員會依照法律都有權管理村農民集體所有的土地，實踐中容易產生疑問：既有集體經(jīng)濟組織又設立村民委員會的，由誰經(jīng)營、管理農民集體所有的土地？1991年9月福建省人大農委向全國人大常委會法制工作委員會提出《關于村民委員會和村經(jīng)濟合作社的權利和關系劃分的請示》，1992年1月全國人大常委會法制工作委員會答復：“按照民法通則第七十四條第二款的規(guī)定，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農民集體所有的，應當由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理；沒有村農業(yè)集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會經(jīng)營、管理?！?/p>
1998年全國人大常委會總結試行的經(jīng)驗，正式制定《村民委員會組織法》，審議過程中對村民委員會管理土地等集體財產的規(guī)定有不同意見，實際上涉及村民委員會與集體經(jīng)濟組織的關系。當時主要有三種意見：一種意見認為，根據(jù)憲法第111條的規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，負責辦理本地區(qū)公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維持社會治安等，而管理農民集體所有的土地和其他財產屬于經(jīng)濟事務，不應作為村民委員會職責；一種意見認為，村民委員會不管經(jīng)濟事務在實踐中行不通，村民委員會舉辦公共事務和公益事業(yè)都需要有一定經(jīng)濟實力，村民委員會不關心集體經(jīng)濟發(fā)展也會脫離群眾，而且，有些地方集體經(jīng)濟組織管理機構不健全，只能由村民委員會管理；第三種意見認為，各地情況不同，差別很大，有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，村集體經(jīng)濟組織與村民委員會并存，分別行使不同職能：村民委員會負責公共事務和公益事業(yè)，村經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織負責經(jīng)濟工作。隨著經(jīng)濟發(fā)展，兩種職能分開是有益的，兩個組織也可以分別設立，應當根據(jù)不同情況作出相應規(guī)定，有村集體經(jīng)濟組織的，由村集體經(jīng)濟組織管理；沒有村集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會管理。由于意見不一，《村民委員會組織法》對這一條款未作大的修改，只在村民委員會應當尊重集體經(jīng)濟組織的自主權后面，增加了“維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。
2010年全國人大常委會審議《村民委員會組織法（修訂草案）》的過程中再次提出這個問題，有委員建議明確，農民集體所有的土地和其他財產應當由村集體經(jīng)濟組織管理，村集體經(jīng)濟組織不健全的，可由村民委員會代管；同時，農業(yè)法、物權法、農村土地承包法對村集體經(jīng)濟組織及其成員的權利也有規(guī)定，應當銜接、協(xié)調，并為今后發(fā)展留下空間。農業(yè)部提出，村民委員會、村集體經(jīng)濟組織是兩個不同性質的組織，土地承包方案、宅基地使用方案等應當由村集體經(jīng)濟組織成員討論決定。鑒于物權法、農村土地承包法等已對農民集體所有的土地和其他財產的管理作了規(guī)定，現(xiàn)實情況又比較復雜，為解決村農民集體所有的土地及其他財產由誰管理的問題，修訂后的《村民委員會組織法》在第24條第三款增加規(guī)定：法律對討論決定集體經(jīng)濟組織財產和成員權益的事項另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。具體來說，屬于村農民集體所有的土地，建立有區(qū)域性集體經(jīng)濟組織的，由集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，沒有區(qū)域性集體經(jīng)濟組織的，由村民委員會作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營；屬于村民小組農民集體所有的土地，由村民小組作為發(fā)包方，將土地承包給村民經(jīng)營。
根據(jù)2020年制定的《民法典》第262條的規(guī)定，村農民集體所有的土地等，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權。根據(jù)第101條的規(guī)定，未設立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能。這就厘清了兩者管理集體土地等財產的主次關系。
按照《民法典》第96條的規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織和村民委員會都是特別法人。農村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟組織，是農民合作經(jīng)濟的載體，作為獨立民事主體享有權利、承擔義務；村民委員會是基層群眾性自治組織，可以從事為履行職能所需要的民事活動。根據(jù)相關法律規(guī)定和實踐經(jīng)驗，兩者之間的主要區(qū)別有：
其一，產生的時間與涵蓋的地域范圍不同。就產生時間而言，農村集體經(jīng)濟組織可以追溯到中華人民共和國成立后實行農村社會主義改造時成立的初級合作社和高級合作社，經(jīng)過人民公社體制，在農村改革后重新建立鄉(xiāng)、村、組的農民經(jīng)濟合作社、合作社聯(lián)社等農村集體經(jīng)濟組織；村民委員會是農村改革后在原生產大隊基礎上改制成立的。顯然，集體經(jīng)濟組織在先，村民委員會在后。
就地域范圍而言，村民委員會只設在村一級，農村集體經(jīng)濟組織既可以是村級的，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、村民小組級的，更多地與人民公社的“三級所有，隊為基礎”相對應。
其二，成員的構成和權利不同。村集體經(jīng)濟組織的成員主要是長期生活、居住在當?shù)氐脑∶窦捌浜蟠?，而村民既包括原住民及其后代，也包括在本村居住一年以上的外來人員。因此，集體經(jīng)濟組織成員通常都是村民，而村民有些不是集體經(jīng)濟組織成員，特別是外來人口較多的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，不少村民都不是集體經(jīng)濟組織成員。
集體經(jīng)濟組織成員依據(jù)物權法、農村土地承包法、土地管理法等對農民集體所有的土地等財產享有權利（例如承包集體土地、依法取得宅基地、參與分配集體收益的權利，是成員權的組成部分），同時還享有村民的自治權利，而村民主要依據(jù)村民委員會組織法享有村民自治的有關權利，不是集體經(jīng)濟組織成員的村民對集體所有的土地和其他財產不享有權利，也不參與集體收益的分配。
其三，基本職能和指導機關不同。農村集體經(jīng)濟組織代表農民集體從事各種經(jīng)營活動，負責經(jīng)營、管理農民集體所有的土地和其他財產（資金、資產、資源），發(fā)展集體經(jīng)濟，促進集體資產保值增值，為成員提供生產、技術、信息等服務，主要承擔經(jīng)濟職能，客觀上可能涉及但不負責管理農民公共事務。按照《村民委員會組織法》第2條的規(guī)定，村民委員會主要負責辦理本村公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，即村民委員會主要承擔社會職能，負責公益性事務，也可以接 受政府委托從事管理性事務。
按照當前的實踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上人民政府民政部門依職責對村民委員會予以指導和監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上人民政府農業(yè)農村部門依職責對農村集體經(jīng)濟組織予以指導和監(jiān)督。
其四，經(jīng)費來源不同。村民委員會辦理公益事業(yè)所需經(jīng)費，由村民會議通過籌資籌勞解決；確有困難的，由地方人民政府給予適當支持。村民委員會本身所需經(jīng)費的來源既有公共財政資金，也有集體經(jīng)濟的收益；而農村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)費來源只能是集體經(jīng)濟的收益，不包括公共財政。
三、農村集體經(jīng)濟組織成員的確認
農村集體經(jīng)濟組織成員身份與農民的切身利益密切相關，是農村集體經(jīng)濟組織成員，就有權承包本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的土地，有權參與集體收益、集體土地征收征用補償款的分配等，有權參與或者監(jiān)督集體經(jīng)濟組織的管理、決策。確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份，從理論上說是農村集體經(jīng)濟組織立法必須明確的基本規(guī)范，從實踐來看也是保護農民權益迫切需要解決的現(xiàn)實問題。
（一）對成員身份的確認是實踐的迫切需要
立法是否針對農村集體經(jīng)濟組織成員的資格條件作出規(guī)定，在1999年九屆全國人大農委牽頭起草農村土地承包法時就面臨這個問題。當時提出的農村土地承包法草案第5條第一款規(guī)定：農村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農村土地。征求意見過程中有些地方提出，法律應當規(guī)定農村集體經(jīng)濟組織成員的資格條件，明確符合哪些條件的村民屬于集體經(jīng)濟組織成員，為實施法律提供明確的依據(jù)和遵循。起草組專門就此到一些地方調研后，經(jīng)過認真研究，沒有增加關于集體經(jīng)濟組織成員資格條件的規(guī)定，主要是考慮到，當時全國各地已按中央文件要求基本完成二輪土地延包工作，總體看進展平穩(wěn)；調研情況表明，地方已按照中央文件精神，結合當?shù)貙嶋H，制定了確認集體經(jīng)濟組織成員的具體辦法，比較妥善地解決了二輪延包中集體經(jīng)濟組織成員確認問題，雖然也有些爭議，實踐中大都解決了，總體來看農民對確認集體經(jīng)濟組織成員是認可的。為穩(wěn)定二輪延包形成的土地承包關系，避免立法給實際工作帶來困難甚至造成混亂，影響土地承包關系穩(wěn)定，2002年通過的《農村土地承包法》沒有規(guī)定農村集體經(jīng)濟組織成員的資格條件。
農村土地承包法頒布實施后，為指導人民法院正確審理農村土地承包糾紛案件，最高人民法院及時研究制定關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的司法解釋，其征求意見稿曾提出若干條文，就確認農村集體經(jīng)濟組織成員資格作出具體規(guī)定，但有意見認為，在法律沒有規(guī)定的情況下，司法解釋不宜對農村集體經(jīng)濟組織成員資格作出規(guī)定。最高人民法院審判委員會討論后認為，農村集體經(jīng)濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，按照《立法法》有關規(guī)定，其法律解釋權在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項作出規(guī)定。因此，2005年7月頒布的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，沒有規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員資格的條文。為滿足司法裁判的現(xiàn)實需要，一些地方人民法院針對確認集體經(jīng)濟組織成員作出了具體的操作性規(guī)定。
近年來，隨著城鎮(zhèn)化推進和農村經(jīng)濟社會發(fā)展，農村出現(xiàn)一些新情況新變化，使得確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份成為一個迫切需要解決的問題。一是越來越多的農民進城務工，有些農戶甚至全家離開農村進入城鎮(zhèn)生活，其中有些戶口仍留在農村，有些農戶全家遷入城鎮(zhèn)，許多農戶仍然保留在家鄉(xiāng)的承包地和宅基地（住房），如何確認這部分農民的集體經(jīng)濟組織成員身份很容易引發(fā)爭議；二是城鎮(zhèn)化和新農村建設大量征收征用農民集體土地，而且補償標準越來越高、補償款越來越多，分配補償款時經(jīng)常需要確認特定農民（特別是婦女兒童）是不是集體經(jīng)濟組織成員，從而確定其是否有權分得補償款，在城市郊區(qū)和經(jīng)濟比較發(fā)達的農村地區(qū)，很容易由此引發(fā)糾紛；三是隨著農民流動性增強，農民婚姻對象的范圍擴大，加上青年農民的思想觀念和農村社會環(huán)境的變化，新一代農民的婚姻穩(wěn)定性明顯下降，離婚、喪偶等現(xiàn)象增多，更容易因為是否享有土地承包經(jīng)營權、集體收益分配權等引發(fā)矛盾和糾紛，解決糾紛的關鍵往往就在于確認當事人是不是集體經(jīng)濟組織成員。
黨的十九大明確提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年。新修改的《農村土地承包法》第21條對此作了明確規(guī)定，即耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應延長。根據(jù)各地承包實踐，從2023年起各地二輪承包期先后屆滿，延包工作中難以避免地面臨確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份問題，當前迫切需要對此作出規(guī)定，以促進延包工作順利推進，避免或減少因確認集體經(jīng)濟組織成員而引發(fā)的糾紛。
（二）確認集體經(jīng)濟組織成員的主體
從實踐看，需要確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份的情形大體包括三類：1.在集體經(jīng)濟組織發(fā)包土地、分配集體收益或者土地補償款等之前，需要確認本集體經(jīng)濟組織成員，以明確權益分配的對象，實現(xiàn)成員權益；2.有些地方開展農村集體產權制度改革，在清查集體經(jīng)營性資產的基礎上，需要確認集體經(jīng)濟組織成員，以便將集體經(jīng)營性資產以股份或者份額形式量化到本集體經(jīng)濟組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據(jù)；3.有些農民認為自身權益受到侵害，請求人民法院維護其權益，人民法院審理過程中可能需要確認當事人是不是集體經(jīng)濟組織成員。
現(xiàn)實中，在統(tǒng)一發(fā)包集體土地之前，通常由集體經(jīng)濟組織按照中央有關文件精神和地方政府的具體規(guī)定，統(tǒng)一按照規(guī)定的程序確認本集體經(jīng)濟組織成員；在開展集體產權制度改革、量化集體經(jīng)營性資產之前，以及統(tǒng)一分配集體收益、土地補償款之前，通常由集體經(jīng)濟組織按照地方政府的相關規(guī)定，結合村規(guī)民約，確認本集體經(jīng)濟組織成員，并進行量化、分配。有些地方農村集體經(jīng)濟組織不健全，實際由村民委員會代為確認集體經(jīng)濟組織成員身份。
這些情況下，由集體經(jīng)濟組織作為確認集體經(jīng)濟組織成員的主體較為適宜，因為確認集體經(jīng)濟組織的成員本系集體經(jīng)濟組織內部事務，其結果主要影響集體經(jīng)濟組織及其成員的權益，對他人權益影響不大。而且，農村集體經(jīng)濟組織是中華人民共和國成立后形成并不斷演變而來的，客觀上限定在一個相對封閉的農村社區(qū)范圍內，具有熟人社會的鄉(xiāng)土特色，一方面，只有集體經(jīng)濟組織成員最了解本集體經(jīng)濟組織的演變過程特別是人員變動情況，局外人很難準確地搞清楚這些復雜的情況；另一方面，農村集體經(jīng)濟組織成員大多是世代居住、生活在當?shù)氐霓r民，長期共同生活使他們在生活方式、風俗習慣、倫理道德規(guī)范、人際關系準則等方面形成一定特色，有些還制定了村規(guī)民約，確認集體經(jīng)濟組織成員可能涉及復雜的社會因素和歷史背景，既要維護成員的合法權益，也要考慮社會效果和集體經(jīng)濟組織內部和諧，通常情況下，由集體經(jīng)濟組織確認其成員，可能比較全面、貼切地考慮相關的經(jīng)濟社會因素和歷史背景，是適宜的；但是，在特殊情況下，有的農民對確認集體經(jīng)濟組織成員有爭議，也應當給予必要的救濟，包括由人民法院作出司法裁決。
實踐中，有些地方農村集體經(jīng)濟組織不健全，實際由村民委員會負責確認集體經(jīng)濟組織成員，這是現(xiàn)實情況約束下的次優(yōu)選擇，不能由此認為應當由村民委員會確認農村集體經(jīng)濟組織成員，因為村民委員會與農村集體經(jīng)濟組織的人員構成、性質、職責都不同，特別是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，外地人涌入導致相當一部分村民（甚至村民委員會成員）本身就不是集體經(jīng)濟組織成員，對集體所有的土地等財產不享有權利，由村民委員會確認集體經(jīng)濟組織成員既不合理，又可能損害集體經(jīng)濟組織成員的權益，很容易引發(fā)糾紛。
從二輪土地延包和一些地方開展集體產權制度改革的情況看，絕大多數(shù)農村集體經(jīng)濟組織都能夠依據(jù)有關文件，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，比較妥善地確認本集體經(jīng)濟組織成員。
（三）確認集體經(jīng)濟組織成員應當考慮的因素
確認集體經(jīng)濟組織成員必須有一定的依據(jù)或者標準。按照學者的觀點，土地的集體所有制決定了生活在村組地域范圍內依靠村組農民集體所有土地作為基本生存保障的居民，都是所在村組集體的成員。農村改革前，農民的流動性低，絕大部分農民長期居住、生活在特定農村社區(qū)，自然成為農村集體經(jīng)濟組織成員。隨著城鎮(zhèn)化快速推進，農民流動性增加，特別是因婚喪嫁娶、進城居住生活等發(fā)生人員流動，遇到分配集體收益、土地補償款或者調整承包地等，經(jīng)常引起糾紛，解決這類爭議的關鍵，往往就在于確定當事人是不是集體經(jīng)濟組織成員。
涉及農村集體經(jīng)濟組織成員的爭議，有些由集體經(jīng)濟組織自行解決，有些由行政機關解決，有些最終起訴至人民法院。確認集體經(jīng)濟組織成員主要都是從戶籍、居住生活、社會保障等方面考慮，即是否具有農村集體經(jīng)濟組織所在地農業(yè)戶口，是否在該地長期居住生活，是否以集體土地為基本生活保障，是否履行成員相關義務、對集體積累有貢獻等。
戶籍是確認集體經(jīng)濟組織成員的基本因素，前些年不少地方主要以戶籍為標準，有些甚至把戶籍作為惟一依據(jù)，戶籍在集體經(jīng)濟組織的是集體經(jīng)濟組織成員，否則就不是。這樣做的好處是標準明確，簡便易行，可操作性強，因為戶籍是證明公民自然狀況最基本、最直接也最可靠的依據(jù)，特別是農村改革前，城鄉(xiāng)分割明顯，農村相對封閉，人口流動不大，具有農村集體經(jīng)濟組織所有地農業(yè)戶口的農民大都長期甚至世代在此居住，以戶籍為基本標準確認農村集體經(jīng)濟組織成員是切實可行的。
隨著農村人員流動增多，特別是不少農民因務工經(jīng)商、子女入托上學等將戶口遷出，有些比較富裕的村出現(xiàn)空掛戶，還有些農民因為上學、參軍、接受改造等暫時將戶口遷走，今后還可能回來，并且要依靠集體土地作為生活保障。這些新情況的出現(xiàn)，導致戶籍作為確認集體經(jīng)濟組織成員的主要依據(jù)越來越不符合實際。因此，近年來，大部分地方都是以戶籍為基礎，結合是不是在集體經(jīng)濟組織生產生活、是不是以集體土地作為社會保障、是否履行成員相關義務等因素綜合考慮，來確認特定農民是不是集體經(jīng)濟組織成員?？傊罁?jù)單一因素確認集體經(jīng)濟組織成員已經(jīng)難以適應新形勢下不斷變化的現(xiàn)實，實踐中，各地普遍在戶籍的基礎上依據(jù)多方面因素，結合當?shù)亓晳T和村規(guī)民約等加以確認。
近年的實踐表明，不論是發(fā)包集體土地、開展集體產權制度改革，還是因土地承包經(jīng)營權或者分配土地補償款等引發(fā)糾紛，總體來看，各地確認集體經(jīng)濟組織成員得到農民普遍認可，出現(xiàn)的一些糾紛往往都有特殊情況和復雜背景，很難通過立法確立有針對性地解決這些特殊爭議的制度規(guī)范。制定《民法典》的過程中，有意見提出對如何認定農村集體經(jīng)濟組織成員資格作出具體規(guī)定，以解決實踐中各地在認定農村集體經(jīng)濟組織成員資格方面做法不一的問題，但最終并未就此作出規(guī)定。制定農村集體經(jīng)濟組織法，可以在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，對確認農村集體經(jīng)濟組織成員作出原則規(guī)定，同時授權地方制定更有操作性的具體規(guī)范。對于特殊情況下的爭議，為避免集體經(jīng)濟組織成員多數(shù)決規(guī)則損害當事人權益，可以授權人民法院解決爭議，確必要時可對當事人是不是集體經(jīng)濟組織成員作出裁決，依法維護其合法權益。
結語
農村集體經(jīng)濟組織具有鮮明的中國特色。依照有關法律規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織依法代表農民集體行使農村集體資產所有權，是農村集體資產經(jīng)營管理的主體，負有管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等職責。通過立法維護農村集體經(jīng)濟組織及其成員的權益，規(guī)范和促進農村集體經(jīng)濟組織健康發(fā)展，有利于完善農村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式和運行機制，增強農村集體經(jīng)濟發(fā)展活力，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，鞏固農村集體所有制。
農村集體經(jīng)濟組織作為一個獨特的經(jīng)濟組織，既有濃厚的歷史印跡，也有復雜的現(xiàn)實情況。制定農村集體經(jīng)濟組織法既要遵循、符合經(jīng)濟組織立法的基本規(guī)范，更要尊重、體現(xiàn)農村集體經(jīng)濟組織的獨有特征，特別是要深入研究農村集體經(jīng)濟組織作為特別法人的特別之處，農村集體經(jīng)濟組織的形式和登記，農村集體經(jīng)濟組織與農民集體、農民集體所有的土地等財產的關系，農村集體經(jīng)濟組織成員與農戶的權利區(qū)分及相互關系，農村集體經(jīng)濟組織的決策程序、監(jiān)督機制以及維護農村集體經(jīng)濟組織及其成員合法權益的救濟制度等，總結農村集體產權制度改革的實踐經(jīng)驗，有針對性地提出相應的立法建議，積極推進立法，促進農村集體經(jīng)濟組織法及早出臺。
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