| ——村民小組的法律地位及對土地確權(quán)登記的影響 |
村民小組作為我國農(nóng)村基層群眾性自治組織，是否也具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)，一段時期以來，在行政管理及司法審判工作中是頗有爭議的問題。各種看法和觀點不同，各地在實踐中的做法也不一樣，很多人對此存在模糊認識。正確認識和解決這些問題，對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證及糾紛調(diào)處具有重要意義。
村民小組來源
說到村民小組，首先要了解我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)生的過程。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，產(chǎn)生于上世紀(jì)50年代初的農(nóng)業(yè)合作化運動。它是為實行社會主義公有制改造，在農(nóng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟組織。
我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在歷史演進中，主要經(jīng)歷了三個時期：一是合作化時期，從初級社到高級社。這個時期，合作社對經(jīng)營管理的自主性比較強，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟比較正常。二是人民公社時期，即三級所有，隊為基礎(chǔ)，生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、公社三級所有，生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)。在這個時期，實行政社合一，強化對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行政化管理。三是經(jīng)濟合作社時期，農(nóng)村改革撤銷人民公社、設(shè)立鄉(xiāng)村建制后，原來的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊相應(yīng)的變更為鄉(xiāng)、村和村民小組。這個時期，普遍實行了以家庭土地承包經(jīng)營為主要形式的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟。這些變化，雖存在這樣那樣的問題，但都尚未改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本屬性。
村民小組的性質(zhì)特征
村民小組同鄉(xiāng)、村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一樣，其性質(zhì)特征有三個方面：
一是既是基層群眾性自治組織，又是社會主義的經(jīng)濟組織。它得到憲法和法律確認，以社會主義的公有制為基礎(chǔ)，以土地為主要生產(chǎn)資料歸農(nóng)民集體所有，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和維護廣大農(nóng)民群眾的根本利益，是國家在廣大農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織保證。
二是民事法律主體的其他組織。它依法律和政策規(guī)定而建立，有自己的名稱和場所，雖然同大多數(shù)村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織比較而言，村民小組沒有明顯的組織機構(gòu)，只有小組長，但就該村民小組農(nóng)民集體而言，擁有獨立的財產(chǎn)（土地）和自主進行生產(chǎn)經(jīng)營的能力，并能在一定的財產(chǎn)范圍內(nèi)（土地所有權(quán)除外）獨立承擔(dān)民事責(zé)任，符合民事主體的資格條件，因此具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。它與法人相似，但在設(shè)立程序和條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營方式和目的、財產(chǎn)（主要是土地）處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體，有別于自然人和法人，只能把它作為其他組織對待。
三是集體土地權(quán)利主體。早在《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二十一條就規(guī)定了“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)土地歸隊所有”，即說明了“村民小組”的前身“生產(chǎn)隊”具有自己獨立的財產(chǎn)，擁有相關(guān)土地的所有權(quán)和使用權(quán)；而依據(jù)《土地管理法》第十條及《農(nóng)村土地承包法》第十二條的規(guī)定可以看出，該兩條法律規(guī)定均體現(xiàn)了村民小組對已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有土地享有經(jīng)營管理的權(quán)利，并可由其向村民發(fā)包該土地，因此可以說明村民小組對相關(guān)土地享有所有權(quán)、使用權(quán)和發(fā)包權(quán)。
村民小組與經(jīng)濟合作社的關(guān)系
現(xiàn)有的村民小組，是由原來人民公社體制中的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)體而來的。農(nóng)村實行以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的雙層經(jīng)營體制后，這一機構(gòu)依然存在。一般而言農(nóng)村一個生產(chǎn)合作社為一個村民小組。有的地方，為適應(yīng)生產(chǎn)隊的經(jīng)濟職能，又更名為經(jīng)濟合作社，村民小組和經(jīng)濟合作社兩個名稱同時存在。
根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組。按照該《村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設(shè)的村民小組，但在當(dāng)前的農(nóng)村基層組織中，大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（經(jīng)濟合作社）與村民小組或村民委員會是同一機構(gòu)，即一套機構(gòu)兩枚印章。
大多數(shù)地方，在村民小組與經(jīng)濟合作社合一的情況下，村民小組的職能既有社會職能也有經(jīng)濟職能。從社會職能看，村民小組是行政村的下級村民自治組織，有辦理本組的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，反映本組農(nóng)民意見和要求的職能；從經(jīng)濟職能看，村民小組還具有管理本村民小組集體所有的土地和其他財產(chǎn)，組織本村民小組農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，辦理涉及的公共事務(wù)和公益事業(yè)等經(jīng)濟職能。二者決策機制相似，實踐中職能相互重疊，特別是對農(nóng)村基層社會的管理與服務(wù)，二者無法分開，具有“政社合一性”。因此，在農(nóng)村中，如果村民小組這個村民自治組織與經(jīng)濟合作社這個集體經(jīng)濟組織之間，在沒有就行政管理和參與經(jīng)營等經(jīng)濟活動進行剝離前，兩者職能是一致的，村民小組就是經(jīng)濟合作社。
村民小組的訴訟主體資格
村民小組是我國農(nóng)村最基層的群眾性自治組織和經(jīng)濟組織，它既不是機關(guān)法人，也不是社會團體。當(dāng)涉及有關(guān)土地權(quán)屬爭議及民事糾紛時，其在訴訟中的主體地位具有特殊性。按照《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定，民事訴訟當(dāng)事人從主體資格有三種類型：即：公民、法人、其他組織。村民小組不是公民，也不是法人，只有符合其他組織的規(guī)定條件，村民小組才可以作民事訴訟的當(dāng)事人。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第四十條的規(guī)定，民事訴訟法第四十九條規(guī)定的其他組織是指合法成立，有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。村民小組既不是公民又不是法人，關(guān)鍵要看其是否符合民事訴訟法中規(guī)定的“其他組織”。
首先，從歷史上看，現(xiàn)有的村民小組，是由原來人民公社體制中的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)體而來的。由于這種歷史原因，公社解體以后，作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料——田、土等仍然是以村民小組為單位所有，這就決定了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)經(jīng)營活動，離不開村民小組。從村民小組的形成過程來看，村民小組具有產(chǎn)權(quán)明晰的財產(chǎn)——土地及其附著物，如林木、房屋等，能夠承擔(dān)民事責(zé)任。
其次，從組織設(shè)立上看，村民小組是依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民委員會依法設(shè)立的群眾性自治組織。
再其次，從法律上看，根據(jù)《土地管理法》第十條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。法律賦予了村民小組對自己財產(chǎn)的經(jīng)營、管理權(quán)，既有一定財產(chǎn)，又有自己的經(jīng)營、管理權(quán)，可視為民訴法第四十九條規(guī)定的“其他組織”。
最后，從司法實踐上看，2006年最高人民法院《關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使的復(fù)函》精神，村民小組可以作為民事訴訟主體，當(dāng)村小組的合法權(quán)益受到他人侵害時，村民小組應(yīng)以自己的名義提起訴訟，以村民小組為當(dāng)事人的訴訟以村民小組長為主要負責(zé)人提起，但村民小組長以村民小組行使訴訟權(quán)利應(yīng)當(dāng)參照《村民委員會組織法》第十七條履行民主議定程序。最高人民法院的司法解釋對其主體資格也給予了認可，因此，村民小組有能力也有資格成為訴訟主體。
村民小組土地確權(quán)登記發(fā)證
依據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體，所以應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。集體土地所有權(quán)屬于村一級農(nóng)民集體所有的，就確權(quán)、登記發(fā)證給村一級農(nóng)民集體；屬于村民小組集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)確權(quán)、登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體的，就應(yīng)當(dāng)確權(quán)、登記發(fā)證給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的農(nóng)民集體，也就是“是誰的土地就確權(quán)給誰”、“是誰的證書就發(fā)放給誰”。
對只有村民小組，沒有經(jīng)濟合作社的，即政社合一的，應(yīng)將土地所有權(quán)確認給該村民小組的農(nóng)民集體所有，土地的所有權(quán)證書發(fā)給代表農(nóng)民集體的村民小組；對同時既有村民小組，又確有經(jīng)濟合作等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，應(yīng)將土地所有權(quán)確認給該經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體所有，土地的所有權(quán)證書發(fā)給代表農(nóng)民集體的經(jīng)濟合作社。
無論村民小組與經(jīng)濟合作社合一的，還是分別設(shè)立的，在確權(quán)、登記發(fā)證時，都是將土地所有權(quán)確認到該村民小組或經(jīng)濟合作社農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體。也就是說，只有該村民小組或經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體才是所有權(quán)主體，而不是村民小組或經(jīng)濟合作社本身，他們只是經(jīng)營、管理權(quán)。
如果村里存在兩個以上村民小組或經(jīng)濟合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的，在測量等技術(shù)上辦得到，能夠達到權(quán)屬明確，界址清楚，面積準(zhǔn)確的前提下，應(yīng)當(dāng)分別確權(quán)、登記發(fā)證到各個村民小組或經(jīng)濟組織；如果暫時有困難，可確定為兩個以上村民小組或經(jīng)濟合作社的農(nóng)民集體共有，在土地證中注明由那幾個集體組織共有，分別給他們頒發(fā)內(nèi)容相同的土地所有權(quán)證書。
對于土地所有權(quán)證書發(fā)給代表農(nóng)民集體的村民小組的，考慮到村民小組組織機構(gòu)不健全，可采取以下方式發(fā)給土地所有權(quán)證書：一是村民小組以村民小組長為主要負責(zé)人，可將土地所有權(quán)證書發(fā)給村民小組長，代表該村民小組保管證書，并公示告之全體小組農(nóng)民。二是在村民小組自愿的前提下，參照《村民委員會組織法》第十七條履行民主議定程序，村民小組在決定村小組重大事項時，召開村民大會形成會議決定，并經(jīng)村民大會通過，經(jīng)授權(quán)可以由村民委員會或有關(guān)機關(guān)代為保管土地權(quán)利所有權(quán)證書。
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