《中華人民共和國監(jiān)察法》第十五條 監(jiān)察機關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機會、民主黨派機關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)中從事公務(wù)的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。
根據(jù)《中華人民共和國刑法》第九十三條的規(guī)定，刑法意義上的“國家工作人員”包括：1.國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員；2.國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員；3.國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員；4.其他依照法律從事公務(wù)的人員。
根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》、2003年11月13日最高人民法院《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會紀(jì)要》等立法解釋和司法解釋的規(guī)定，“國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”包括在各級國家權(quán)力機關(guān)（人民代表大會及其常務(wù)委員會）、行政機關(guān)（人民政府）、司法機關(guān)（人民法院、人民檢察院）、軍事機關(guān)中從事公務(wù)的人員。另外，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民政協(xié)機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，視為國家機關(guān)工作人員。刑法第九十三條規(guī)定的“國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”與監(jiān)察法第十五條第（一）項、第（二）項規(guī)定的范圍基本對應(yīng)，但也存在明顯差別，主要有以下幾點：
1.刑法第九十三條規(guī)定的國家機關(guān)工作人員不包括民主黨派和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)從事公務(wù)的人員。但在司法實踐中，實際上也是把民主黨派和工商業(yè)聯(lián)合會中從事公務(wù)的人員視為國家機關(guān)工作人員，這是由我國統(tǒng)一戰(zhàn)線的特點以及民主黨派和工商業(yè)聯(lián)合會中從事公務(wù)的人員本身即是公務(wù)員的性質(zhì)所決定的；2.刑法第九十三條規(guī)定的國家機關(guān)工作人員雖未列明參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員。但參公管理人員一般都是在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，因此在司法實踐中，這類人員也視為國家機關(guān)工作人員；3.監(jiān)察法第十五條第（一）項增加了“監(jiān)察委員會”。這是考慮到國家監(jiān)察體制改革后監(jiān)察機關(guān)的屬性發(fā)生了質(zhì)的變化，監(jiān)察機關(guān)不再是行政機關(guān)，而是由人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)、行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，需要單列；4.監(jiān)察法第十五條第（一）項用“公務(wù)員”取代了“從事公務(wù)的人員”的表述。根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，列入公務(wù)員范圍的工作人員必須同時符合三個條件：依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利。由此可見，“公務(wù)員”與“從事公務(wù)的人員”兩者是從屬關(guān)系而非同一概念，即從事公務(wù)的人員比公務(wù)員的概念外延要廣，比如現(xiàn)實中，各級各類機關(guān)中存在很多雖未納入國家行政編制，也不由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利，但實際履行公職、從事公務(wù)的人員，這類人員屬于刑法意義上的國家工作人員，但不屬于監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對象，這就導(dǎo)致對這類人員職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的監(jiān)督、調(diào)查和處置成為了真空地帶，有待有權(quán)機關(guān)進(jìn)一步解釋和明確。
刑法第九十三條規(guī)定的“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員”、“國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員”與監(jiān)察法第十五條第（三）項、第（四）項規(guī)定的范圍基本對應(yīng)，但也存在差別，最主要的差別體現(xiàn)在兩個方面：
1.國有企業(yè)概念的內(nèi)涵和外延不同。國有企業(yè)，根據(jù)國家投資比例的不同，存在“獨資說”、“控股說”、“參股說”三種形式，刑法意義上的“國有企業(yè)”，無論是學(xué)術(shù)通說還是司法實踐，均僅指國有獨資企業(yè)、公司，不包括國有控股和參股公司。而根據(jù)中紀(jì)委、國家監(jiān)察委對“國有企業(yè)管理人員”的解釋，國有企業(yè)不僅包括國有獨資企業(yè)，也包括國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)。但國有企業(yè)的內(nèi)涵和外延的不一致并不導(dǎo)致對象范圍的不一致，因為刑法同時規(guī)定了“國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員”以國家工作人員論，完全涵攝了中紀(jì)委、國家監(jiān)察委解釋的“國有企業(yè)管理人員”的范圍。
2.監(jiān)察法用“管理人員”、“從事管理的人員”取代了“從事公務(wù)的人員”的表述。中紀(jì)委、國家監(jiān)察委對“國有企業(yè)管理人員”、“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”的解釋采取了概括加列舉的解釋方式，這種解釋方式有利于實踐中準(zhǔn)確把握立法意圖，也具有一定的可操作性，但該解釋仍存在一些具體問題，比如，在對“國有企業(yè)管理人員”解釋時指出，作為監(jiān)察對象的國有企業(yè)管理人員，主要是國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)及其分支結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括設(shè)董事會的企業(yè)中由國有股權(quán)代表出任的董事長、副董事長、董事、總經(jīng)理、副總經(jīng)理，黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會主席等；未設(shè)董事會的企業(yè)的總經(jīng)理（總裁）、副總經(jīng)理（副總裁），黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會主席等。那么，國有企業(yè)的監(jiān)事是否屬于領(lǐng)導(dǎo)班子成員？是否在這一范圍之內(nèi)？再比如，在對“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”解釋時指出，作為監(jiān)察對象的公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，主要是該單位及其分支機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以及該單位及其分支機構(gòu)中的國家工作人員，比如，公辦學(xué)校的校長、副校長，科研院所的院長、所長，公立醫(yī)院的院長、副院長等。在這一解釋中出現(xiàn)了“國家工作人員”的概念，那么如何理解這里的“國家工作人員”的概念？是否適用刑法第九十三條的規(guī)定？這就陷入了循環(huán)解釋的尷尬境地。
個人認(rèn)為，“從事公務(wù)”比“從事管理”的表述更為精確，更符合立法意圖和實踐需要，理由是：第一，“從事公務(wù)”比“從事管理”的內(nèi)涵和外延要廣。根據(jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定，從事公務(wù)，是指代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)，主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的職務(wù)活動?？梢?，無論是從字面意義上理解，還是根據(jù)司法解釋的規(guī)定，“從事管理”與“從事公務(wù)”都是兩個具有從屬關(guān)系的概念，中紀(jì)委、國家監(jiān)察委對“管理人員”、“從事管理的人員”的解釋有擴張解釋之嫌，比如將招標(biāo)、采購活動解釋為從事管理工作不太容易被理解和接受。第二，“從事公務(wù)”的表述能夠較為清晰的與從事技術(shù)性、業(yè)務(wù)性和勞務(wù)性工作相區(qū)分，實踐中更容易準(zhǔn)確把握。
結(jié)合有關(guān)立法和司法解釋的規(guī)定以及中紀(jì)委、國家監(jiān)察委對監(jiān)察法第十五條的釋義，刑法第九十三條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”與監(jiān)察法第十五條第（五）項、第（六）項規(guī)定的范圍基本對應(yīng)。
這里需要注意兩個問題，一是作為監(jiān)察對象的基層群眾性自治組織中從事管理的人員必須是在特定條件下協(xié)助人民政府等國家機關(guān)行使管理職能、從事管理工作的人員，從事村民、居民自治范圍內(nèi)的經(jīng)營、管理活動則不在監(jiān)察范圍之列；二是無論是刑法第九十三條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”還是監(jiān)察法十五條第（六）項規(guī)定的“其他依法履行公職的人員”雖然是兜底性條款，但都不能無限制地擴大解釋，而必須在法律條文文義的“射程”之內(nèi)進(jìn)行解釋，個人認(rèn)為要把握兩個要件即“依照法律規(guī)定”和履行公職”。
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