——民政部赴美國代表團(tuán)學(xué)習(xí)考察報告
2010年10月30日至11月19日，民政部民間組織管理局組團(tuán)赴美國參加賓夕法尼亞大學(xué)“中國公民社會發(fā)展項(xiàng)目”等有關(guān)活動。本次培訓(xùn)考察團(tuán)由民政部和地方部分省市從事非營利組織登記管理工作的14位工作人員組成，針對以基金會為重點(diǎn)的非營利組織運(yùn)作與管理情況，進(jìn)行了為期三周的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和實(shí)地考察。
訪美期間，代表團(tuán)聆聽了美國專家學(xué)者的講座，與美國政府官員、非營利組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行了討論交流，實(shí)地考察了部分非營利組織。這次學(xué)習(xí)培訓(xùn)，達(dá)到了預(yù)期目的，取得了明顯效果，對美國非營利組織，尤其是對基金會的運(yùn)作和管理情況有了進(jìn)一步地了解和把握，對做好中國非營利組織的發(fā)展工作有很多啟迪。本報告分為四個部分：美國非營利組織概況、美國基金會基本情況、值得關(guān)注的若干方面、啟示和思考。
一、美國非營利組織概況
20世紀(jì)是美國非營利組織飛速發(fā)展的時代，非營利組織的數(shù)量由1950年的大約5萬個增加到20世紀(jì)末的100多萬個。美國稅務(wù)局（InternalRevenue Service）對非營利組織的稅務(wù)管理代碼為501(c)。2008年在美國國內(nèi)稅務(wù)局（IRS）稅務(wù)登記的符合501(c) 條款的非營利組織已達(dá)151萬多個，總資產(chǎn)4.34萬億美元，年收入1.92萬億美元，年支出1.81萬億美元。其中符合501(c)(3)條款的公共慈善機(jī)構(gòu)（publiccharities）95.8萬多家，總資產(chǎn)2.62萬億美元，年收入1.44萬億美元，年支出1.34萬億美元。2008年度參加志愿活動的美國人提供義工服務(wù)144億小時，折合貨幣價值2600億美元。2009年度志愿服務(wù)進(jìn)一步得到發(fā)展，參加志愿活動的美國人提供義工服務(wù)150億小時，折合貨幣價值2790億美元。
（一）基本定義: 非營利組織（non-profit organization），也稱為“非政府組織”（non-governmentalorganization）、“公民社會組織”（civil society organization）、“慈善組織”(philanthropic organization)、“志愿組織”(voluntaryorganization)、“免稅組織”（tax-exempt organization）、“獨(dú)立部門”(independent sector)、“第三部門”(thethird sector)等。這些概念并不完全相同，外延也不完全重合，但都是涵蓋處于政府與市場之間的制度空間，強(qiáng)調(diào)相對于政府部門、市場部門而存在的第三種社會力量。目前，“公民社會組織”這一概念正逐步流行。需要特別指出的是，非營利組織并非不可營利，只是不以營利為目的，其所有盈余必須保留在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，用于發(fā)展與其宗旨相關(guān)的事業(yè)，其理事、負(fù)責(zé)人和工作人員不可以將盈余用作個人利益的分配。
（二）法人注冊登記：非營利組織在各州注冊為具有法人資格的非營利組織，具體方法各州不盡相同。非營利組織可以自由選擇是否注冊，不注冊的不具有法人資格。非營利組織注冊登記后，獲得法人證書。非營利組織的章程要求載明：（1）所有經(jīng)營服務(wù)收入或接受捐贈的收入應(yīng)全部用于宗旨相關(guān)的事業(yè)；（2）機(jī)構(gòu)終止時將全部剩余財產(chǎn)轉(zhuǎn)交宗旨或業(yè)務(wù)范圍相同或相近的其他同類機(jī)構(gòu)；（3）機(jī)構(gòu)理事長、秘書長的產(chǎn)生方式，舉行會議的時間、地點(diǎn)及方式。申請成立非營利組織，只要宗旨合法，章程符合上述規(guī)定，一般都可以注冊，沒有具體資金和人數(shù)的要求。
（三）免稅資格申請: 經(jīng)注冊登記的非營利組織可以向美國國內(nèi)稅務(wù)局申請成為具有免稅資格的非營利組織。申請表可上網(wǎng)自行下載，需要填寫的主要內(nèi)容包括：（1）名稱、地址；（2）聯(lián)系人；（3）網(wǎng)站地址（如果沒有網(wǎng)站，可不填寫）；（4）法人類型；（5）注冊登記的文件；（6）業(yè)務(wù)范圍；（7）機(jī)構(gòu)內(nèi)部前5名最高收入的員工的姓名，報酬金額；（8）理事成員名單及理事成員是否與該機(jī)構(gòu)有關(guān)聯(lián)的說明；（9）針對利益沖突的內(nèi)部規(guī)定；（10）父母、子女、配偶等親屬等是否與該機(jī)構(gòu)有利害沖突的情況說明；（11）非營利組織的前身；（12）是否參與政治游說活動（如果參與，要說明如何在法律允許范圍內(nèi)參與游說活動）；（13）是否與營利性組織有聯(lián)合活動；（14）是否有海外活動；（15）資金來源；（16）是否是教會組織。此外，申請成立學(xué)校、醫(yī)院等，還需填寫其他特殊事項(xiàng)。
美國政府對非營利組織的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠特別是聯(lián)邦稅法的優(yōu)惠上。美國聯(lián)邦稅法對非營利組織的稅收優(yōu)惠分為兩個部分：一是對非營利組織自身收入的稅收予以免除；二是給予向非營利組織捐贈的機(jī)構(gòu)和個人等捐贈者以稅收優(yōu)惠。即個人捐贈可以享受稅收優(yōu)惠的部分最高可達(dá)當(dāng)年稅前收入的50%，公司法人捐贈可以享受稅收優(yōu)惠的部分最高可達(dá)當(dāng)年稅前收入的10%，對超過當(dāng)年扣除額的捐贈部分可以在以后的會計(jì)年度中順延抵扣，最長可延至5年。
（四）免稅組織類型。符合501（c）條款的免稅組織包括501（c）（1）到501（c）（28）共28種類型：（1）依國會議案組成和獲得免稅權(quán)的法人社團(tuán)；（2）對其他具有免稅資格組織擁有財產(chǎn)權(quán)的法人社團(tuán)；（3）為以下目的而成立和運(yùn)行的組織：慈善、宗教、科學(xué)、公共安全試驗(yàn)、文學(xué)、教育、促進(jìn)業(yè)余體育競技或預(yù)防虐待兒童、動物；（4）社會福利組織(包括進(jìn)行政治游說的組織)和地方雇員協(xié)會；（5）勞工、農(nóng)業(yè)和園藝組織；（6）商業(yè)聯(lián)盟、商會、房地產(chǎn)同業(yè)會、貿(mào)易協(xié)會和職業(yè)足球協(xié)會；（7）社會俱樂部；（8）為其成員提供保險或類似福利的互助團(tuán)體(兄弟會)；（9）志愿雇員受益人協(xié)會;（10）不為成員提供保險的互助團(tuán)體(兄弟會);（11）教師退休基金協(xié)會;（12）地方慈善人壽保險協(xié)會、共有溝渠或灌溉公司以及合作電話公司;（13）墓地公司;（14）信用聯(lián)盟和共同保險基金;（15）某些小型保險公司;（16）提供農(nóng)作物融資的法人社團(tuán);（17）輔助失業(yè)福利信托組織; （18）某些1959年前雇員成立的養(yǎng)老金計(jì)劃; （19）退伍軍人組織; （20）團(tuán)體法律服務(wù)計(jì)劃; （21）矽肺疾病福利信托;（22）某些ERISA（職工退休所得保障）+信托組織; （23）某些為退伍軍人提供保險的組織; （24）某些 ERISA[1]信托組織; （25）代理法人社團(tuán);（26）給投保困難的人提供醫(yī)療保險的會員組織;（27）某些州立工人薪酬組織；（28）國家鐵路退休投資基金。上述免稅組織自身收入可以享受稅收優(yōu)惠，但只有符合501（c）（3）條款的包括公共慈善機(jī)構(gòu)和私人基金會兩小類在內(nèi)的慈善組織還可以享受給予捐贈者以稅前扣除的稅收優(yōu)惠政策。
一個慈善組織要想獲得此項(xiàng)免稅資格，必須滿足以下六個方面的要求：（1）必須以非營利為目的，即具有501(c) (3) 項(xiàng)下列舉的一項(xiàng)或多項(xiàng)目的；（2）其成立完全出于非營利目的；（3）其經(jīng)營主要為達(dá)到規(guī)定的非營利目的；（4）不得為個人謀取利益，即不給控制該慈善組織或能對該組織施加實(shí)質(zhì)性影響的人提供任何不適當(dāng)?shù)睦妫唬?）不得參與競選，即不支持或反對任何公共職位候選人；（6）不得參與實(shí)質(zhì)性政治游說活動，即不對立法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的支持或反對。美國法律嚴(yán)格禁止慈善組織從事政治選舉活動，而且禁止其“主要活動”致力于游說活動或影響立法活動，但允許其參加一些政策倡導(dǎo)活動，如對公共政策的爭論表達(dá)意見，特別是在醫(yī)療、教育和社會福利等領(lǐng)域，政府的政策對推動事業(yè)的發(fā)展有至關(guān)重要的影響，因此501（c）（3）類型的組織是允許參與這方面政策的制定的。
（五）日常監(jiān)督管理?？偟恼f來，美國非營利組織的自律性較強(qiáng)。美國政府對非營利組織的監(jiān)督管理主要體現(xiàn)在對其非營利性的審查及對其財務(wù)活動的監(jiān)督上，主要目的是：第一，防止以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈；第二，監(jiān)督非營利組織是否依據(jù)其宗旨使用善款。政府監(jiān)督和管理的手段主要是要求免稅的非營利組織每年向美國國內(nèi)稅務(wù)局報送990表。990表內(nèi)容涉及機(jī)構(gòu)成員、理事、項(xiàng)目活動、收入和支出、內(nèi)部規(guī)章制度等。美國國內(nèi)稅務(wù)局在2008年修改了990表，內(nèi)容要求更為詳細(xì)。美國國內(nèi)稅務(wù)局每年還會對非營利組織的財務(wù)狀況進(jìn)行抽查或突擊檢查，如經(jīng)查非營利組織實(shí)有營利行為，或者有不符合其宗旨的活動及不當(dāng)財務(wù)支出，其免稅資格就會被取消。如果連續(xù)3年不申報，也會被取消免稅資格。年度毛收入低于2.5萬美元的公共慈善機(jī)構(gòu)可以不填寫990表，而私人基金會要填寫990PF（privatefoundation），其形式類似于一般公共慈善機(jī)構(gòu)填寫的990表，但內(nèi)容稍有不同。私人基金會無論大小都必須填寫990PF表。
美國每個州都設(shè)有專門負(fù)責(zé)非營利和慈善組織的副檢察官，州副檢察官辦公室負(fù)責(zé)對非營利組織違法行為進(jìn)行監(jiān)查，對可疑行為進(jìn)行調(diào)查，如果違法行為比較確鑿，有權(quán)對非營利組織提起訴訟，由法院予以裁決。美國的非營利組織非常多，政府的精力有限，公眾和媒體在監(jiān)督方面扮演了很重要的角色。聯(lián)邦法律規(guī)定，任何人都有權(quán)查看免稅組織的原始申請文件及990表等，公眾也可以寫信給美國國內(nèi)稅務(wù)局，要求了解某免稅組織的財務(wù)情況和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。美國政府在過去幾年內(nèi)主要就是在增加透明度方面對非營利組織加強(qiáng)了管理。美國有兩家網(wǎng)站，一家是Guidestar(www.guidestar.org)，另一家是基金會中心，（www.foundationcenter.org），都是比較重要的信息平臺。兩家網(wǎng)站每年從美國國內(nèi)稅務(wù)局以比較低的價格拿到所有501(C)3機(jī)構(gòu)的990表，屏蔽一些個人信息后，將表格放在網(wǎng)站上，任何人都可查到任何501(C)3機(jī)構(gòu)的990表，從而了解這個機(jī)構(gòu)的有關(guān)情況。很多機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為大都是先由媒體曝光，然后政府才介入調(diào)查的。
（六）收入來源及資助領(lǐng)域。美國非營利組織收入的50%來自提供服務(wù)收入，30%來自政府撥款，12%來自捐贈收入，8%來自投資收益。當(dāng)然，各個不同類型的機(jī)構(gòu)的收入組成也各不相同。從慈善捐贈角度而言，2009年美國慈善捐贈為3037.5億美元，其中：（1）個人捐贈2297.9億美元，占83%（其中包括遺產(chǎn)捐贈238億美元，占8%）；（2）基金會捐贈384.4億美元，占13%；（3）公司捐贈141億美元，占4%。按家庭戶數(shù)計(jì)算，65%的家庭都有捐贈?？梢?，美國的捐贈收入主要來自普通老百姓。從資助領(lǐng)域而言，3037.5億美元的善款資助去向如下：（1）宗教領(lǐng)域1009.5億美元，占33%；（2）教育領(lǐng)域400.1億美元，占13%；（3）無指定給予領(lǐng)域285.9億美元，占10%；（4）給基金會的贈予310億美元，占10%；（5）人類服務(wù)領(lǐng)域270.8億美元，占9%；（6）公共社會福利227.7億美元，占8%；（7）健康領(lǐng)域224.6億美元，占7%；（8）藝術(shù)文化人文領(lǐng)域123.4億美元，占4%；（9）國際事務(wù)領(lǐng)域88.9億美元，占3%；（10）環(huán)境和動物保護(hù)領(lǐng)域61.5億美元，占2%；（11）基金會對個人資助領(lǐng)域35.1億元，占1%?？梢?，如果不計(jì)算宗教領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的資助金額為2028億美元。
二、美國基金會基本情況
《世界基金會指南》一書指出：“基金會是一個非政府、非營利的組織，它有自己的資金，由其受托人或董事會管理，旨在資助教育、慈善、宗教等社會公益事業(yè)。”基金會雖然不是美國所獨(dú)有的組織形式，但要論實(shí)力之強(qiáng)、領(lǐng)域之廣、影響之大，美國為最。
（一）美國對基金會的定義
美國基金會中心對“基金會”的定義是：“非政府的、非營利的、自有資金（通常來自單一的個人、家庭或公司）并自設(shè)董事會管理工作規(guī)劃的組織，其創(chuàng)辦的目的是支持或援助教育、社會、慈善、宗教或其他活動以服務(wù)于公共福利，主要途徑是通過對其他非營利機(jī)構(gòu)的贊助?！?/font>
（二）美國基金會的幾種類型
根據(jù)美國基金會中心的分類，美國主要有社區(qū)基金會（Community Foundations）、獨(dú)立基金會（IndependentFoundations）、公司基金會（Corporate Foundations）、運(yùn)作型基金會（Operating Foundations）等四大類基金會。其中社區(qū)基金會屬于公共慈善機(jī)構(gòu)，獨(dú)立基金會、公司基金會、運(yùn)作型基金會等三類基金會被統(tǒng)稱為私營基金會（PrivateFoundations）。
1.社區(qū)基金會。社區(qū)基金會在美國被定義為公眾支持的公益慈善機(jī)構(gòu)，社區(qū)基金會的存在使美國許多熱心公益慈善事業(yè)的捐贈人得以建立永久性的慈善基金為改良社區(qū)建設(shè)社區(qū)服務(wù)。社區(qū)基金會是具有強(qiáng)烈社區(qū)意識和地域性的組織，其使命都是在特定地區(qū)改良社區(qū)生活，為社區(qū)服務(wù)，所以深受社區(qū)中團(tuán)體、公司及個人的支持。社區(qū)基金會在稅法中享受美國公共慈善機(jī)構(gòu)待遇。社區(qū)基金會管理的基金來源于不同渠道的捐贈，包括來自社區(qū)個人、企業(yè)、單位的捐贈或遺贈，也包括地方政府的撥款，而法律規(guī)定它的資助只能用于本社區(qū)。它的工作方式是一邊籌款、一邊資助社區(qū)公益事業(yè)。其接收捐款方式很多，如捐款者可以為特定團(tuán)體、某項(xiàng)事業(yè)設(shè)立專項(xiàng)基金；亦可以在一定的范圍或領(lǐng)域，或者不指定對象而由基金會決定使用的基金；一些仍在世的富人可以同基金會簽訂協(xié)議建立遺贈基金等。社區(qū)基金會接受捐贈的數(shù)額有大有小，接受捐贈的財物形式種類不一，如房產(chǎn)、股票、古玩等。社區(qū)基金會由能代表社區(qū)公眾利益并熟悉社區(qū)情況的公民組成的董事會管理和決定社區(qū)基金的使用。美國第一家社區(qū)基金會是1914年成立的克利夫蘭基金會，這也是世界上第一家社區(qū)基金會。目前較大的基金會有紐約社區(qū)基金會、克利夫蘭基金會、芝加哥社區(qū)基金會和馬林社區(qū)基金會等。
2.獨(dú)立基金會。由個人或家族捐資或遺贈設(shè)立的獨(dú)立基金會在美國有著悠久的歷史，也是最重要的一種基金會形式。美國最大和最著名的幾家基金會，如福特基金會、洛克菲勒基金會、卡內(nèi)基基金會、比爾與美琳達(dá)?蓋茨基金會等都屬此類，當(dāng)然也有相當(dāng)數(shù)量的很小型的基金會也屬此列。一些國家或有的學(xué)者認(rèn)為，只有這種基金會才稱得上是民間基金會。獨(dú)立基金會的資金來源大多數(shù)是個人或家族捐贈，運(yùn)作方式是給各種機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目捐款。根據(jù)其捐贈范圍，又可分為“一般目的”和“特殊目的”兩種。其中有的在捐款的家族指導(dǎo)下運(yùn)作，被稱為家族基金會（FamilyFoundations）。家族基金會擁有的是私人資產(chǎn)，其工作的側(cè)重點(diǎn)由捐贈人決定。家族基金會的宗旨由捐贈人確立，捐贈人的宗旨往往一致。
3.公司基金會。公司基金會的資金來源是企業(yè)捐贈，但是基金會作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)運(yùn)作，主要也是通過捐款運(yùn)作，多數(shù)為一般目的，但也不排除與公司業(yè)務(wù)利益有關(guān)的考慮。公司基金會的業(yè)務(wù)與公司從其本身的資金中所作的直接捐贈在法律上是嚴(yán)格區(qū)分的。典型的公司基金會通常會把自己的捐贈范圍限定在自己公司開展業(yè)務(wù)的社區(qū)內(nèi)，當(dāng)然也有部分會開展國內(nèi)和國際捐贈項(xiàng)目。公司基金會的大權(quán)掌握在公司手里，例如菲利斯摩里斯煙草公司基金會、美國運(yùn)通基金會、大通銀行基金會等。
4.運(yùn)作型基金會。運(yùn)作型基金會的資金來源多為單一的私人或家庭，自己按照既定宗旨運(yùn)作，資助本部門從事教育、研究及社會公益活動，類似非營利的研究機(jī)構(gòu)。這種基金會類型特殊，有些人不把它們列入基金會之列。美國也是在20世紀(jì)60年代末才確認(rèn)這種類型的組織為基金會的基本類型之一。
根據(jù)美國基金會中心提供的統(tǒng)計(jì)分析數(shù)據(jù)，2001到2008年，美國基金會從61810家發(fā)展到75595家。（見《美國基金會發(fā)展趨勢圖》）
2008年美國75595家基金會中，社區(qū)基金會709家，占1％；獨(dú)立基金會67379家，占89％；公司基金會2745家，占4％；運(yùn)作型基金會4762家，占6％。（見《美國基金會分類圖》）
三、值得關(guān)注的若干方面
美國對非營利組織管理總體上呈現(xiàn)出寬松的特點(diǎn),通過放松管制，從而使非營利組織蓬勃發(fā)展，并在長期的歷史歲月中發(fā)育了非營利組織自身的聯(lián)合性、服務(wù)性組織。與此同時，美國在部分領(lǐng)域如稅收優(yōu)惠資格的審核方面也加強(qiáng)了監(jiān)管。在這雙重舉措下，美國非營利組織健康發(fā)展并發(fā)揮了積極作用。
（一）放松管制的領(lǐng)域
1.設(shè)置了較低的支出比例標(biāo)準(zhǔn)。對于私營基金會，美國法律規(guī)定每年至少要將其資產(chǎn)的5％用于支出。美國認(rèn)為，5%是一個合理的比例，可以保證基金會通過合理投資就能獲得支出所需經(jīng)費(fèi)，而不必動用其本金。值得指出的是，一是該資產(chǎn)是指可動用資產(chǎn)，即如果是基金會辦公使用的房屋，計(jì)算比例時不算做資產(chǎn)；二是該支出是包括公益事業(yè)支出和工資福利以及行政辦公支出等各項(xiàng)支出。至于在總支出中，公益事業(yè)支出和工資福利以及行政辦公支出所占比例未作規(guī)定。
2.允許開展項(xiàng)目相關(guān)性投資?；饡梢酝顿Y與其宗旨相關(guān)的項(xiàng)目。例如，基金會可以投資于建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的機(jī)構(gòu)，也可以投資于解決殘疾人就業(yè)的公司，但這方面的投資不能超過20%的比例。25年前，有家機(jī)構(gòu)在費(fèi)城建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，向市政府貸款，但是市政府貸款的條件是可以隨時收回這筆貸款。因此，該機(jī)構(gòu)又尋找了一家銀行，如果市政府收回貸款，該銀行出資貸款，但銀行提出的條件是必須支付一筆利息。而該機(jī)構(gòu)又支付不起利息，如何解決這個問題？知道此事后，福特基金會在該銀行存款10萬美元，如果市政府收回貸款，銀行必須出資時，則將這10萬美元作為利息，這樣就解決了難題。
3.自發(fā)形成了聯(lián)合勸募模式。聯(lián)合勸募（也稱“聯(lián)合之路”，the United Way）的發(fā)起是由于企業(yè)家不希望許多非營利組織都來募捐，因此將捐款給一個機(jī)構(gòu)，讓該機(jī)構(gòu)再分給其他非營利組織。以費(fèi)城聯(lián)合勸募為例，該聯(lián)合勸募是以費(fèi)城企業(yè)家為會員的商會發(fā)起設(shè)立的。美國聯(lián)合勸募作為全國性機(jī)構(gòu)，各地聯(lián)合勸募以會員形式加入。美國聯(lián)合勸募是該標(biāo)識的持有者，開展調(diào)研，組織培訓(xùn),為各地聯(lián)合勸募提供服務(wù)，并把握聯(lián)合勸募的發(fā)展大方向。各地聯(lián)合勸募在籌資中收取12.5%的管理費(fèi)，用于維持自身運(yùn)作。各地聯(lián)合勸募也向美國聯(lián)合勸募交納會員費(fèi)，具體而言，每籌資1美元，上交0.25美分會費(fèi)。各地聯(lián)合勸募與當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)基金會的區(qū)別在于：聯(lián)合勸募的捐贈收入大部分是不定向捐贈，而社區(qū)基金會大部分的捐贈收入都是定向捐贈。以費(fèi)城為例，費(fèi)城社區(qū)基金會80%的捐贈收入都是定向捐贈。
聯(lián)合勸募也受到私營基金會的資助。例如，蓋茨基金會就是聯(lián)合勸募的捐贈人，蓋茨個人名義的捐贈往往是不定向捐贈，而蓋茨通過基金會名義的捐贈往往是定向捐贈。蓋茨愿意向聯(lián)合勸募捐贈，這是由于聯(lián)合勸募所資助的業(yè)務(wù)領(lǐng)域是蓋茨基金會所未能涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前，聯(lián)合勸募模式也受到了挑戰(zhàn)。隨著網(wǎng)絡(luò)世界的興起，捐贈者與非營利組織的溝通成本極大降低，捐贈者認(rèn)為如果通過聯(lián)合勸募增加環(huán)節(jié)、增加成本，他們傾向于直接捐給自己感興趣的非營利組織。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，聯(lián)合勸募進(jìn)一步發(fā)展自己的優(yōu)勢，即在資助非營利組織的同時，為非營利組織提供培訓(xùn)服務(wù)等其他附加值，使捐贈者的資金使用效率得到提高（特別要指出的是，聯(lián)合勸募的主要是通過到企業(yè)和單位募捐的，員工通過公司每月從工資里扣除幾十元，也可以一次性捐款，很多公司還提供配比捐款）。聯(lián)合募款存在的意義也在于：很多小機(jī)構(gòu)沒有專門的募款人員和募款能力，聯(lián)合募款幫助解決了這一問題。
4.逐步發(fā)展了美國基金會中心。該中心于1956年建立，原名“基金會圖書館中心”，其任務(wù)是收集和提供有關(guān)這一領(lǐng)域的信息資料以促進(jìn)對這一領(lǐng)域的了解。其建立的初衷是：冷戰(zhàn)時，一些國會議員懷疑部分基金會支持反美活動，因此要求基金會負(fù)責(zé)人去華盛頓作證。基金會負(fù)責(zé)人認(rèn)為有必要防止這樣的事情再次發(fā)生，因此建立了“基金會圖書館中心”，其宗旨是讓公眾對公益慈善有更加透明的了解。70年代以后，基金會的自我意識加強(qiáng)，感到有必要聯(lián)合起來，加強(qiáng)自我研究和宣傳?！爸行摹钡淖饔秒S之?dāng)U大超出圖書館范圍，并改為現(xiàn)名。基金會中心與政府簽訂合約，象征性地每年付款約5000到6000美元，獲取各基金會填寫的990表，并對990表的數(shù)據(jù)整理后予以公布。整理表格數(shù)據(jù)是個辛苦的工作，需要從厚厚的990表中提取有用信息，屏蔽個人隱私，因此其他機(jī)構(gòu)都不愿意做?；饡行哪壳肮灿?46名員工，64%收入來自服務(wù)收費(fèi)，其他來自基金會的捐助。除了網(wǎng)上提供的免費(fèi)信息外，其他信息的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從每月20元到180元不等?；饡行囊蔡峁┦召M(fèi)的培訓(xùn)服務(wù)，例如指導(dǎo)慈善組織如何填寫項(xiàng)目申請書，如何管理項(xiàng)目資金等。代表團(tuán)與基金會中心總裁BradfordK.Smith先生交流時，詢問他們面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？其回答是，信息公布問題，即還有不少基金會不愿公開其信息或信息公布不充分。在數(shù)據(jù)庫的7.5萬家基金會中，僅有1.4萬家基金會有詳細(xì)的財務(wù)分析數(shù)據(jù)。同時，該總裁也指出，由于世界各地差異較大，該中心的收集、整理數(shù)據(jù)等技術(shù)層面的經(jīng)驗(yàn)是可以學(xué)習(xí)借鑒的，但整個模式未必能夠復(fù)制。
（二）加強(qiáng)監(jiān)管的領(lǐng)域
1.社會募捐的監(jiān)管。非營利組織中的公共慈善機(jī)構(gòu)在州注冊登記為法人，并在美國國內(nèi)稅務(wù)局取得免稅資格后，并未自動取得社會募捐資格，還必須在需要開展募捐活動的州申請取得社會募捐資質(zhì)后，才能在下一年度在該州開展募捐活動，而且這一資格的有效期僅為1年，即下一年度必須繼續(xù)申請?jiān)撡Y格。此外，即使該組織在法人注冊登記的州募捐，也必須和在其他州募捐一樣，首先申請取得社會募捐資質(zhì)，有效期也為1年。公共慈善機(jī)構(gòu)每次申請社會募捐資質(zhì)時都必須匯報前期工作情況。專職募捐人員的工資水平在非營利組織中屬于中等水平，允許在年終時給予適當(dāng)獎勵，但不得拿回扣，不得按募捐錢款的工作業(yè)績提成獎勵。
2.關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。由于政府認(rèn)為難以判斷交易的合理性，因此禁止私營基金會與個人有任何關(guān)聯(lián)交易。例如，某基金會剛成立時條件困難，希望使用基金會理事會成員的房屋作為辦公場所，如果該基金會是社區(qū)基金會，可以按照市場價格支付合理租金；但如果是私營基金會則不允許支付租金，即基金會理事會成員只能免費(fèi)提供基金會使用。又如，某基金會理事會成員是銀行家，則該基金會不能與該銀行發(fā)生交易。再如，理事會成員有一幅名畫，他可以將名畫無償贈予該基金會，但不能賣給該基金會，即使該售價明顯低于市場價格。
3.享受稅收優(yōu)惠的監(jiān)管。非營利組織的收入未必都是免稅的，對于判定什么樣的收入是否免稅，需要考慮收入來源渠道及其實(shí)際控制者。例如，慈善醫(yī)院與獨(dú)立開業(yè)的私人醫(yī)生合作，該私人醫(yī)生在醫(yī)院租房辦公，則醫(yī)院的房租收入要交稅。但如果該私人醫(yī)生不獨(dú)立，即該醫(yī)院能夠控制私人醫(yī)生收入，則醫(yī)院取得的房租收入可以不交稅。又如，某慈善醫(yī)院建立了一個門診手術(shù)中心，讓營利性機(jī)構(gòu)幫助其管理該門診手術(shù)中心。該門診手術(shù)中心如果由醫(yī)院控制，其收入不用交稅。但如果由營利性機(jī)構(gòu)控制，則其收入要交稅。同時，捐贈必須是完全捐贈，才能享受稅前扣除的優(yōu)惠。例如，指定用途的捐贈在被完全使用前，或是協(xié)議捐贈但是款項(xiàng)還沒有落實(shí)，都是不屬于完全捐贈，也就不能享受稅前扣除優(yōu)惠，只有當(dāng)附加條件解除了，（比如有的捐贈人要求在自己過世以后，慈善機(jī)構(gòu)才能真正使用捐款）才能成為完全捐贈，并享受稅前扣除優(yōu)惠。
4.檢察官的監(jiān)管。在美國，只有檢察官才享有對非營利組織的訴訟權(quán)。檢察官對非營利組織的監(jiān)管主要是依托專業(yè)人士。在賓夕法尼亞州檢察官辦公室，有12位公職律師，如果遇到某些案件，超出了這些律師的業(yè)務(wù)范圍，可以再從外部聘請律師，這些律師為檢察官提供專業(yè)服務(wù)，從而增強(qiáng)了檢察官提起訴訟的專業(yè)水平。雖然非營利組織在做許多決定時，只要理事會會議認(rèn)為決策合理即可，但是檢察官由于擁有對非營利組織的訴訟權(quán)，因此甚至可以影響非營利組織的各項(xiàng)決策。例如，在投資決策方面，美國法律規(guī)定只要理事會認(rèn)為合理即可。美國好食巧克力的創(chuàng)始人逝世后，把公司股票都捐贈給了“好食學(xué)?！保昂檬硨W(xué)?！毕氚压善辟u掉，但“好食”鎮(zhèn)居民和“好食”公司員工都不希望公司落入國外公司手中，但他們無權(quán)起訴學(xué)校，因此他們找到了州檢察官。州檢察官要求學(xué)校證明為什么賣掉股票是一個好的選擇，但學(xué)校無法證明，因此股票并未賣掉。又如，在薪酬水平方面，美國法律僅規(guī)定必須在合理范圍內(nèi)。但幾年前，當(dāng)紐約交易所還屬于非營利組織的時候，由于紐約交易所負(fù)責(zé)人年薪高達(dá)1420萬美元，紐約首席檢察官認(rèn)為年薪明顯不合理，并向法院提起訴訟。紐約交易所為了規(guī)避訴訟，將自身從非營利組織轉(zhuǎn)變?yōu)闋I利性組織登記。
（三）發(fā)展新趨勢
近年來，美國非營利組織發(fā)展趨勢呈現(xiàn)以下新特點(diǎn)：
1.非營利組織日益社會化和公共化。非營利組織日益擺脫創(chuàng)始人及其家族的控制和影響，成為具有廣泛社會性、公共性的獨(dú)立組織。例如，1936年，老福特的長子埃茲爾?福特捐資2.5萬美元成立福特基金會，宗旨是：“接受和管理資金以用于科學(xué)、教育與慈善目的，一切為了公眾福利，此外無其他目的。”老福特死后，10%的遺產(chǎn)歸他的四個兒女，其余90%歸福特基金會。20世紀(jì)70年代，基金會把老福特捐贈的股票全部賣掉，又重新投資，福特家族成員也不再在基金會中任職，因此該基金會與福特家庭已沒有關(guān)聯(lián)，成為獨(dú)立基金會。目前，該基金會總部300人中，投資人員12人，掌管110多億美元投資，其中35%的資金投資于股票，15%的資金投資于私募股權(quán)，20%的資金投資于對沖基金，10%的資金投資于固定收益?zhèn)?0%的資金投資于房地產(chǎn)和商品市場，其業(yè)務(wù)活動更是涉及民主治理、經(jīng)濟(jì)公平發(fā)展、教育資助以及獎學(xué)金、自由言論、城市發(fā)展、健康、促進(jìn)社會公正的慈善項(xiàng)目、可持續(xù)發(fā)展等諸多領(lǐng)域。而我們考察的亨利魯斯基金會也由家族基金會變?yōu)楠?dú)立基金會，該基金會沒有專職投資人員，其7.5億投資都是外包進(jìn)行投資管理的。
2.非營利組織日益具有開創(chuàng)性和探索性。非營利組織通過動員和整合以前尚未被發(fā)現(xiàn)的資源，承擔(dān)了政府或者企業(yè)不愿意承擔(dān)的風(fēng)險，彌補(bǔ)了政府和市場的失靈。他們的優(yōu)勢是：愿意承擔(dān)很大的風(fēng)險；行動快速靈活；嘗試不同的解決方式。非營利組織認(rèn)為，他們應(yīng)該在新領(lǐng)域進(jìn)行積極探索，當(dāng)有了突破、看到希望后，可以進(jìn)一步推動政府或者企業(yè)共同參與或者接手去做。例如，上世紀(jì)艾滋病在美國被發(fā)現(xiàn)后，沒有合適的醫(yī)療辦法，政府也無所作為，普通民眾非常恐慌，艾滋病人受到嚴(yán)重歧視，許多病人死于營養(yǎng)不良。為此，相關(guān)的非營利組織應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)時，費(fèi)城有7個人湊了4000美元，建立了一個為艾滋病人提供營養(yǎng)餐的機(jī)構(gòu)。由于艾滋病人后期飯量很小，該機(jī)構(gòu)研究發(fā)明了將營養(yǎng)餐壓縮為很小的一塊。該機(jī)構(gòu)運(yùn)作15年來，為艾滋病人提供了500萬份營養(yǎng)餐，如果換算為市場價值為5000萬美元，而他們都是動員義工幫助其做飯送餐。例如，當(dāng)?shù)赜袀€廚師的親屬是加州病人，廚師不能幫助他，就改為在費(fèi)城幫該機(jī)構(gòu)做飯。費(fèi)城100多輛公務(wù)車在中午空閑時幫該機(jī)構(gòu)送餐。由于該機(jī)構(gòu)的營養(yǎng)餐制作精良，好多醫(yī)院的病人也改為在該機(jī)構(gòu)訂餐，這樣也就促進(jìn)費(fèi)城醫(yī)院改進(jìn)了其膳食體系。此后，全美各地成立了30個類似組織，并建立了聯(lián)合會。在聯(lián)合會的推動下，醫(yī)藥企業(yè)研制新藥，政府也介入此領(lǐng)域，資助醫(yī)學(xué)院開展研究，并向低收入國家提供援助，為防治艾滋病事業(yè)做出了積極貢獻(xiàn)。
3.非營利組織與營利性組織日漸融合。一方面，非營利組織在學(xué)習(xí)營利性組織，提高運(yùn)作效率。例如，非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)者，許多原先都是企業(yè)家或者企業(yè)高管，他們已經(jīng)積累了足夠的財富，希望回饋社會、奉獻(xiàn)社會，將自己在營利性組織工作的管理經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到非營利組織，讓公益慈善事業(yè)更有效率，讓自己的生命更有意義。更進(jìn)一步的是，一些非營利組織通過舉辦營利性機(jī)構(gòu)，以營利性機(jī)構(gòu)的利潤補(bǔ)貼非營利組織。這些非營利組織舉辦的營利性機(jī)構(gòu)不用做廣告營銷就能吸引很多客戶，因?yàn)榭蛻糁肋@些收入最終用于公益事業(yè)。另一方面，營利性組織在學(xué)習(xí)非營利組織，追求社會效益。例如，紐約有些糕餅屋，雇傭低收入階層的婦女，給她們提供就業(yè)崗位，這些營利性組織主要是追求社會效益，而不是單純追求利潤最大化，他們僅僅維持正常運(yùn)作即可。這些營利性組織不同于普通的履行社會責(zé)任的企業(yè)，被稱為社會企業(yè)。
四、啟示和思考
由于文化傳統(tǒng)、國民心理、社會發(fā)展模式的差異性，我們在學(xué)習(xí)過程中，感到中美在非營利組織運(yùn)作與管理模式方面存在較大差異。但是，美國非營利組織發(fā)展歷程中的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于思考我們的社會組織工作，還是有一定的啟示和借鑒意義。
（一）立足國情，積極探索中國特色的社會組織發(fā)展之路。各國非營利組織的發(fā)展取決于其文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等歷史文化因素。美國非營利組織的發(fā)展更多是由于美國文化崇尚“小政府、大社會”，從立國之初便對政府的權(quán)力嚴(yán)加限制，這種傳統(tǒng)一直延續(xù)到當(dāng)代。當(dāng)美國遇到社會問題時，就必須通過發(fā)展非營利組織解決這些社會問題，形成民間主導(dǎo)的慈善事業(yè)。美國一直在通過非營利組織解決政府失靈、市場失靈所產(chǎn)生的社會問題，也有美國學(xué)者將其稱為僅是做后續(xù)修補(bǔ)工作，修補(bǔ)原先的錯誤。當(dāng)前美國普通民眾中也存在新的思潮，一方面，認(rèn)為民間主導(dǎo)的慈善事業(yè)并非是財富再分配的好方法，例如美國眾多名校得到了大量捐款，而窮人實(shí)際上更需要這些捐款；另一方面，認(rèn)為美國在促進(jìn)就業(yè)、解決房地產(chǎn)問題、應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件方面應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)政府力量，在再分配領(lǐng)域也應(yīng)該強(qiáng)化政府干預(yù)，促進(jìn)社會公平公正。從這個角度而言，我們不應(yīng)該生搬硬套，重走美國的老路，而應(yīng)該立足本國國情，積極探索中國特色發(fā)展之路，預(yù)防這些社會問題的產(chǎn)生及其激化。
（二）堅(jiān)持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的指導(dǎo)方針，積極發(fā)揮社會組織的主體作用。在我們以往的認(rèn)識中，美國對非營利組織管理是非常寬松的。但從我們的學(xué)習(xí)考察情況來看，在放松管制的同時，美國在社會募捐、關(guān)聯(lián)交易等領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)際上也很嚴(yán)格。美國通過寬嚴(yán)有度、剛?cè)岵?jì)的具體舉措，促使非營利組織日益社會化、公共化，發(fā)揮開創(chuàng)性和探索性作用，彌補(bǔ)了政府和市場的失靈?？梢姡嘤l(fā)展與監(jiān)督管理并重應(yīng)該是我們長期堅(jiān)持的工作方針。我們進(jìn)一步貫徹落實(shí)該方針的具體舉措是，一方面，應(yīng)該研究在哪些領(lǐng)域做出可操作性的禁止性條款；另一方面，在這些禁止性條款以外，應(yīng)該允許社會組織有較大的發(fā)展和活動空間，從而使其在社會建設(shè)領(lǐng)域樹立主體地位、發(fā)揮主體作用，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮更為積極的作用。
（三）充分發(fā)揮財政稅收政策的基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用，努力構(gòu)建政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系。從美國的財政政策來看，政府將大量社會服務(wù)外包給非營利組織，有20%的非營利組織，其主要收入來源于政府，甚至有些非營利組織收入的90%都來自政府。從美國的稅收政策來看，美國公共慈善機(jī)構(gòu)投資收益免稅，私營基金會投資收益的稅率也僅僅是1%到2%；民辦非營利學(xué)校、醫(yī)院等都具有捐贈稅前扣除資格；股權(quán)捐贈則根據(jù)當(dāng)天市價，給捐贈者開具捐贈票據(jù)用于稅前扣除。同時，高額的遺產(chǎn)稅也促進(jìn)了慈善捐贈。可見，我們的財稅政策在這些方面都還有很大的改進(jìn)空間。一方面，政府職能轉(zhuǎn)變、政府購買服務(wù)應(yīng)進(jìn)一步加大力度，增強(qiáng)可操作性；另一方面，要加大對社會組織稅收優(yōu)惠的力度，特別是保值增值的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策應(yīng)盡快研究制定。
（四）堅(jiān)持政府監(jiān)管、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控與社會監(jiān)督并舉，不斷加強(qiáng)社會組織的公信力建設(shè)。美國通過州政府、國內(nèi)稅務(wù)局、檢察官、公職律師等對非營利組織加強(qiáng)政府監(jiān)管。但與此同時，美國聯(lián)合勸募、基金會中心都體現(xiàn)著在政府監(jiān)管之外引入行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控和社會監(jiān)督的理念。政府監(jiān)管再嚴(yán)格，非營利組織也會“上有政策，下有對策”。而通過加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)控制度、強(qiáng)化信息公開，才能實(shí)現(xiàn)對非營利組織的立體化、全方位、多維度監(jiān)督。尤其值得關(guān)注的是，美國在信息公開方面，對非營利組織的要求和標(biāo)準(zhǔn)高于除上市公司以外的其他企業(yè)。非營利組織必須公布該組織工資最高的5個人的姓名及其年薪，同時，超過法律規(guī)定的收入標(biāo)準(zhǔn)的人員姓名及其年薪都要公布。例如，賓夕法尼亞大學(xué)的信息公布顯示，校長年薪是稅前85萬美元，某位教授年薪是稅前128萬美元。（這個人是賓大附屬醫(yī)院的一個名醫(yī)。）實(shí)踐工作中，美國媒體對非營利組織非常關(guān)注，他們上網(wǎng)查詢這些組織是否有問題，并對問題組織進(jìn)行曝光，這比政府監(jiān)管更為有效。這些都給美國非營利組織形成自覺守法的較大壓力，促進(jìn)非營利組織的健康發(fā)展?？梢?，我們也應(yīng)該在上述各個方面加大工作力度，尤其是在強(qiáng)化信息公開、加強(qiáng)公信力建設(shè)方面應(yīng)該更加有所作為。一方面，要在加強(qiáng)基金會信息公開的同時，加強(qiáng)社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的信息公布；另一方面，要在加強(qiáng)對社會組織信息公開的同時，加強(qiáng)對組織負(fù)責(zé)人和高級管理人員的信息公布；此外，在政府網(wǎng)站公布社會組織及其負(fù)責(zé)人和高管信息的同時，也要在特定社會組織網(wǎng)站上公布這些信息。
（五）強(qiáng)化社會組織的獨(dú)立性、競爭性、創(chuàng)新性，促進(jìn)社會組織能力建設(shè)。關(guān)于美國非營利組織的發(fā)展，代表團(tuán)印象最深的是他們的獨(dú)立性、競爭性和創(chuàng)新性。他們強(qiáng)調(diào)要盡量與企業(yè)、政府保持一定距離，維持平等地位，以便更好地在企業(yè)、政府之外發(fā)揮應(yīng)有的作用。例如，福特基金會擺脫了福特家族和福特公司的控制，成為獨(dú)立基金會?；饡行膹?qiáng)調(diào)他們不從政府拿錢，其創(chuàng)始人的想法是，如果拿政府的錢，他們所公布的基金會信息將不會被認(rèn)為是中立的、公正的。同時，這些非營利組織強(qiáng)調(diào)在競爭中求生存，在創(chuàng)新中求發(fā)展，其結(jié)果是優(yōu)勝劣汰，資源得到有效配置。美國20%的非營利組織占有80%的資源，提供80%的服務(wù)。正是由于這種強(qiáng)烈的獨(dú)立、競爭與創(chuàng)新意識，促使美國非營利組織積極主動了解公益領(lǐng)域的多元化、個性化需求，及時有效地開展服務(wù)活動，表現(xiàn)出其獨(dú)特優(yōu)勢。與其相比，我們的社會組織的獨(dú)立性、競爭性、創(chuàng)新性有待提高，能力建設(shè)還任重而道遠(yuǎn)。從分類指導(dǎo)而言，我們應(yīng)該引導(dǎo)基金會增強(qiáng)籌集資金和保值增值能力，從運(yùn)作型向資助型轉(zhuǎn)變，參與公益創(chuàng)投與公益招投標(biāo)，使其成為公益事業(yè)的資金提供者；引導(dǎo)民辦非企業(yè)單位增強(qiáng)參與社會管理和提供社會服務(wù)能力，從規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變，實(shí)施品牌戰(zhàn)略，使其成為公益事業(yè)的服務(wù)提供者；引導(dǎo)社會團(tuán)體增強(qiáng)反映訴求和規(guī)范行為能力，從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，細(xì)化行業(yè)領(lǐng)域分工，使其成為非營利事業(yè)的行動協(xié)調(diào)者，從而合理分工，專業(yè)運(yùn)作，共同推進(jìn)非營利事業(yè)發(fā)展。從社會組織發(fā)展模式而言，我們應(yīng)該進(jìn)一步培育公益支持型社會組織，形成公益產(chǎn)業(yè)鏈，推廣公益孵化園，復(fù)制公益創(chuàng)新模式，探索社會組織市場化運(yùn)作機(jī)制，完善社會組織聯(lián)合行動機(jī)制，從而推動形成社會領(lǐng)域自我發(fā)育、自我成長、自我完善的體制機(jī)制和組織體系。
社會發(fā)展有其客觀規(guī)律，社會組織發(fā)展也有其客觀規(guī)律。我們必須尊重客觀規(guī)律，為所有的社會組織創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，通過長期歷史的選擇，大浪淘沙，物競天擇，修煉出基業(yè)長青的中國社會組織。
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