一、北京市民辦非企業(yè)單位的現(xiàn)狀
依照國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的界定，民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。其從事的社會服務(wù)活動應(yīng)與事業(yè)單位相同，主要在不以營利為目的的教育、科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生、社會公共文化、社會公共體育和社會福利等領(lǐng)域。1996年開始，在市委、市政府的重視和支持下，北京市民辦非企業(yè)單位的管理工作不斷加強，2000年以來民辦非企業(yè)單位獲得迅猛發(fā)展。
一是發(fā)展勢頭強勁。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2001年底全市成立登記民辦非企業(yè)單位840個，2003年底為1607個，增長91%，連續(xù)兩年遞增40%以上；截至2005年3月底，全市民辦非企業(yè)單位共有2139個，比2003年底增長33%。其中，教育1737個，占81.2%，科學(xué)研究機構(gòu) (含社會科學(xué)研究機構(gòu))133個，占6.2%，社會公共文化機構(gòu)33個，占1.5%，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)57個，占2.7%，社會體育機構(gòu)94個，占4.4%，社會福利機構(gòu)56個，占2.6%。隨著國務(wù)院《中外合作辦學(xué)條例》的實施，涉外民辦非企業(yè)單位的成立登記開始起步。
二是區(qū)（縣）級占絕對主體，社區(qū)級微乎其微。調(diào)研統(tǒng)計總數(shù)為1206個，其中市級130個，占10.78%；區(qū)（縣）級1046個，占88.47%；社區(qū)級4個，占0.33%。這種現(xiàn)狀形成的原因至少有二：一是社區(qū)級民非單位本身的力量薄弱，完全靠自身努力難以發(fā)展壯大；二是政府管理部門忽視了社區(qū)一級民非單位的建設(shè)，抑或并未真正予以重視。
三是行業(yè)類別齊全，教育一枝獨秀，法律幾近于零。2139個民辦非企業(yè)單位中，涉及教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介服務(wù)、法律服務(wù)及其他行業(yè)。其中，教育1737個，占81.2%；衛(wèi)生57個，占2.6%；文化33個，占1.5%；科技(含社會科學(xué)研究)133個，占6.2%；體育94個，占4.3%；民政56個，占2.6%；法律3個，占0.1%；其他26個，占1.2%。很顯然，教育類民辦非企業(yè)單位居于非常突出的地位，而其他行業(yè)的發(fā)展則相對緩慢，尤其法律，幾近于零。
四是從業(yè)人員結(jié)構(gòu)狀況。在調(diào)研的1206個民辦非企業(yè)單位中，從業(yè)人員總數(shù)為30583人，其中人數(shù)最多的是教育類，共22775人；最少的是法律服務(wù)類，為33人。從年齡結(jié)構(gòu)來看，平均年齡為38.17歲。其中最年輕的為法律服務(wù)類，為34歲；最大的為衛(wèi)生類，為46.27歲。從學(xué)歷結(jié)構(gòu)看，研究生以社科類為最多，比例為37.01%；本科生占比例最高的依次為體育類、法律服務(wù)類，分別為42.81%、42.42%；大專占比例最高的是教育類，為31.45%；大專以下中比例最高的是民政和其他類，均為60.35%。從職稱結(jié)構(gòu)看，高級職稱占比例最高的是勞動類，為30.92%；中級職稱中比例最高的是體育類，為33.88%；初級職稱占比例最高的是社會科學(xué)類，為29.92%。從戶籍結(jié)構(gòu)看，本市戶口比例較高的依次是體育、民政，分別為91.07%、87.68%；外埠戶口比例較高的依次是民政、衛(wèi)生，分別為48.89%、39.08%。另外，從總體來看，城八區(qū)的民非事業(yè)單位要比郊區(qū)縣發(fā)達(dá)得多。海淀區(qū)、東城區(qū)的民非數(shù)量最多，依次為309個、203個；數(shù)量最少的是延慶、密云，分別為30個、36個。
二、制約北京市民辦非企業(yè)事業(yè)發(fā)展的政策因素
（一）關(guān)于民辦非企業(yè)單位的服務(wù)領(lǐng)域
民辦非企業(yè)單位的服務(wù)領(lǐng)域雖已遍布各項公益事業(yè)，但發(fā)展極不平衡，主要政策問題在于：
一是醫(yī)療機構(gòu)分類管理的有關(guān)政策限制了民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展。在衛(wèi)生部等四部委制定的《關(guān)于印發(fā){關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類管理的實施意見}的通知》(衛(wèi)醫(yī)療[2000]233號文件)中，對醫(yī)療機構(gòu)性質(zhì)的劃分雖然明確了“自愿選擇和政府核定相結(jié)合”的原則，但在具體政策上有兩個限制，一是城鎮(zhèn)個體診所，股份制、股份合作制和中外合作合資醫(yī)療機構(gòu)一般定為營利性醫(yī)療機構(gòu)；二是國有或集體資產(chǎn)與醫(yī)療機構(gòu)職工集資合辦的醫(yī)療機構(gòu)(包括聯(lián)合診所)，由其自愿選擇并經(jīng)衛(wèi)生行政和財政部門核準(zhǔn)可改造為股份制、股份合作制等營利性醫(yī)療機構(gòu)。北京市衛(wèi)生局等部門在《關(guān)于北京市城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)分類管理的實施意見》中，還增加了“政府鼓勵企事業(yè)單位設(shè)立的醫(yī)療機構(gòu)、社會團體和其他社會組織舉辦的醫(yī)療機構(gòu)，轉(zhuǎn)為營利性醫(yī)療機構(gòu)”的條款。在這樣的政策限制下，社會力量利用非國有資產(chǎn)舉辦醫(yī)療衛(wèi)生類民辦非企業(yè)單位已無選擇余地。據(jù)調(diào)查，分類管理前我市持有《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的8000多個機構(gòu)中，民辦醫(yī)療機構(gòu)有5000多個，其中核定為非營利性醫(yī)療機構(gòu)并進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記的不到20個。
二是民辦非企業(yè)單位進(jìn)入有關(guān)社會服務(wù)領(lǐng)域的政策壁壘。⑴民辦非企業(yè)單位在出版行業(yè)從事非營利性的社會服務(wù)符合其組織性質(zhì)和服務(wù)特征。但在《出版管理條例》(國務(wù)院令第210號)第四條中雖然規(guī)定了“從事出版活動，應(yīng)當(dāng)將社會效益放在首位，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的最佳結(jié)合，”又在第十四條規(guī)定了“出版單位經(jīng)登記后，持出版許可證向工商行政管理部門依法領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照”，強制性地將出版單位統(tǒng)統(tǒng)列為營利性組織。依此規(guī)定非營利性的事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位不具有從事出版活動的資格。⑵經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)依法向委托者出具真實、合法的證明材料或?qū)I(yè)技術(shù)性意見，向社會提供公平、公正的有償服務(wù)，其服務(wù)價格受政府物價部門制約，服務(wù)質(zhì)量要將社會效益放在第一位，符合民辦非企業(yè)單位的服務(wù)特點。但在國務(wù)院清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)脫鉤改制中登記注冊有關(guān)問題的通知》(國清[2000)2號文件)中明確要求：“脫鉤改制中介機構(gòu)的組織形式為合伙制或有限責(zé)任制，分別按照《合伙企業(yè)法》、《合伙企業(yè)登記管理辦法》和《公司法》、《公司登記管理條例》的規(guī)定辦理登記注冊”。這種將經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)全部劃人營利性組織的“一刀切”政策，不能適應(yīng)這類組織的組織特點和成立宗旨。據(jù)調(diào)查，北京市約500個律師事務(wù)所，未向工商行政部門申請登記注冊，也無法申請事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位登記，成了無民事主體資格的法律服務(wù)機構(gòu)。⑶涉外民辦非企業(yè)單位無法進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域。衛(wèi)生部、外貿(mào)部于2000年發(fā)布的《中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)管理暫行辦法》 (衛(wèi)生部、外貿(mào)部第11號令)第十三條規(guī)定：獲得批準(zhǔn)設(shè)立的中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)，應(yīng)自收到外經(jīng)貿(mào)部頒發(fā)的《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》之日起一個月內(nèi)，憑此證書到國家工商行政管理部門辦理注冊登記手續(xù)。第三十五條規(guī)定：申請在中國境內(nèi)設(shè)立外商獨資醫(yī)療機構(gòu)的不予批準(zhǔn)。
從以上一些政策中不難看出，一些政府部門制定的政策尚不能脫離計劃經(jīng)濟體制下社會事業(yè)國家辦的舊模式，有的導(dǎo)向公共事業(yè)市場化的單一模式，限制了公共事業(yè)社會化的多種實現(xiàn)形式和社會力量的自主選擇，社會力量舉辦非營利性社會事業(yè)如不能在更廣泛的社會服務(wù)領(lǐng)域得到政策培育，民辦非企業(yè)單位的發(fā)展空間受到較大限制，將不利于社會事業(yè)的全面發(fā)展。
（二）關(guān)于民辦非企業(yè)單位的非營利性
理論上，對營利性機構(gòu)和非營利性機構(gòu)的劃分主要有兩種方法。第一種是從提供產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)來劃分，營利性機構(gòu)提供個人消費品(含消費服務(wù))和生產(chǎn)消費品，非營利性機構(gòu)提供公共產(chǎn)品(如自來水、電、公共交通等)和公共服務(wù)(如教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等)。第二種是從出資者可否獲取投資回報來劃分，營利性機構(gòu)的利潤歸投資者所有，出資者依法享有投資受益權(quán)；非營利性機構(gòu)的利潤不能分配給舉辦者和出資者，利潤必須服務(wù)于機構(gòu)的使命和自身發(fā)展。實踐證明，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，事業(yè)單位企業(yè)化和公共事業(yè)市場化改革的深入，在工商部門登記的營利性機構(gòu)已經(jīng)遍布社會事業(yè)各個領(lǐng)域，第一種劃分方法已經(jīng)失去應(yīng)用價值。研究和制定民辦非企業(yè)單位非營利性政策時應(yīng)重點應(yīng)用第二種方法。
1、非營利組織的“利潤非分配性限制”。“利潤非分配性限制”是近二十年來國際公認(rèn)的非營利組織的行為法則，即非營利組織的資產(chǎn)和收益應(yīng)用于社會公共事業(yè)而不分配給舉辦者、出資者或其他成員。在我國社會事業(yè)改革的實踐中，不少領(lǐng)域已經(jīng)應(yīng)用或制定出類似的政策來規(guī)范非營利組織。國務(wù)院《社會力量辦學(xué)條例》規(guī)定：教育機構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得用于分配，不得用于校外投資?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部等部門關(guān)于非營利性科研機構(gòu)管理的若干意見的通知》中要求：任何機構(gòu)和個人不得以任何方式從非營利性科研機構(gòu)獲取投資回報。但這些單項規(guī)定尚不能形成對非營利性組織的普遍約束。
2、利潤非分配性限制應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)的形式來規(guī)范所有非營利組織。非營利組織是社會發(fā)展和進(jìn)步的產(chǎn)物，經(jīng)濟體制、政府機構(gòu)和公共事業(yè)社會化改革的深入必將促使非營利組織在社會生活中發(fā)揮“第三部門”不可替代的作用。但是，我國所發(fā)布的法律中尚無對非營利組織的準(zhǔn)確政策界定，國務(wù)院發(fā)布的三個非營利組織的登記法規(guī)《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中也沒有明確利潤非分配性限制，登記管理機關(guān)在依法監(jiān)督管理中存在對營利性經(jīng)營活動和非營利性社會服務(wù)活動難以界定、無法律依據(jù)處理的突出問題。完善對非營利組織的立法是維護(hù)社會進(jìn)步和穩(wěn)定的必然要求，將非營利組織的舉辦者、出資者不得從非營利組織獲取投資回報的限制性規(guī)定，以法律和行政法規(guī)的形式做出規(guī)范，有利于非營利組織范圍的清晰，也是對非營利組織制定和實施優(yōu)惠政策及管理監(jiān)督的基本依據(jù)。
3、舉辦者、出資者未從民辦非企業(yè)單位獲取投資回報的可信度。在2003年的年度檢查中，從會計師事務(wù)所提供的85個民辦學(xué)校的財務(wù)審計報告表明，未發(fā)現(xiàn)辦學(xué)積累用于分配的問題。市屬98個民辦非企業(yè)單位截至2002年底凈資產(chǎn)總額為11億元，比4.7億元開辦資金增加134%，并形成7.4億元固定資產(chǎn)，總體上既不存在“吃光分盡”的問題，而且實現(xiàn)了較高的積累率。但財務(wù)審計也發(fā)現(xiàn)，各民辦學(xué)校未按照《社會力量辦學(xué)條例》的規(guī)定確定各類人員工資福利開支占經(jīng)常辦學(xué)費用的比例，工資福利開支比例普遍偏大。因此，不能排除有的單位將積累變相分配的可能性。
4、準(zhǔn)確理解和控制民辦學(xué)校的出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。民辦學(xué)校是民辦非企業(yè)單位的重要組成部分。目前，由市民政部門登記的教育類民辦非企業(yè)單位占總數(shù)的65.8%，全市登記的教育類民辦非企業(yè)單位占總數(shù)的81%，《民辦教育促進(jìn)法》的實施將會使這一比例進(jìn)一步提高?！睹褶k教育促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分；第五十一條又規(guī)定：民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！薄睹褶k教育促進(jìn)法》定由2003年9月1日起實施，但取得回報的具體辦法至今仍未出臺，可見其艱難程度。從調(diào)查中可以看出，市屬教育類民辦非企業(yè)單位主要是66所民辦高等學(xué)校，2002年共有在校生19萬人，比公辦高等學(xué)校15萬在校生多出27%，但其總資產(chǎn)不足13億元，其中尚有負(fù)債3億多元，凈資產(chǎn)不到10億元，不及有的公辦高等學(xué)校一年的財政撥款。民辦學(xué)校投入的嚴(yán)重不足已經(jīng)成為影響民辦教育質(zhì)量提高的突出問題。但民辦教育主要靠社會投入，沒有強勁的吸引投資政策將不可能解決這一社會主義教育事業(yè)組成部分的突出問題，對民辦教育做出特殊政策規(guī)定是必要的。在執(zhí)行這一政策時還應(yīng)注意以下問題：一是《民辦教育促進(jìn)法》是規(guī)范民辦學(xué)校發(fā)展的特別法律，按照《立法法》中“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”的法律原則，合理回報政策僅適用于民辦學(xué)校的出資者，而不適用于其他非營利性機構(gòu)。二是這一特別規(guī)定是列入《民辦教育促進(jìn)法》的扶持與獎勵部分的，不是民辦學(xué)校財務(wù)管理的強制性規(guī)定，并不限制出資者對公益事業(yè)的支持而自愿放棄取得合理回報的權(quán)利。三是辦學(xué)結(jié)余(或稱當(dāng)年利潤)并非全部用于對出資者的回報，而是要扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金和按照國家規(guī)定提取其他必需的費用后才能從結(jié)余中取得。四是出資者既要負(fù)盈也要負(fù)虧。出資者的合理回報是從辦學(xué)結(jié)余中取得，當(dāng)年沒有結(jié)余或當(dāng)年虧損自然無法得到。以前年度的結(jié)余已經(jīng)轉(zhuǎn)入辦學(xué)積累，《民辦教育促進(jìn)法》并沒有規(guī)定民辦學(xué)校的積累可以用于對出資者的回報。
5、民辦非企業(yè)單位在舉辦非營利性社會活動的同時，開展配套的非營利性經(jīng)營活動的必要性。目前我們將民辦非企業(yè)單位所從事的非營利性社會服務(wù)活動定位于公益事業(yè)，即《公益事業(yè)捐贈法》中所明確的不以營利為目的的教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會公共文化、社會公共體育、社會福利等項社會事業(yè)。但這些公益事業(yè)需要配套一些經(jīng)營活動才可以形成完整的社會服務(wù)，如民辦學(xué)校向?qū)W生有償提供學(xué)習(xí)用品和生活服務(wù)設(shè)施，民辦博物館向參觀者有償提供紀(jì)念品和餐飲、音像資料等服務(wù)，圖書館在出借、出租圖書音像資料時向需要者出售一些館藏書籍資料，慈善機構(gòu)的義賣活動等，這些經(jīng)營活動有不少受到有關(guān)部門的質(zhì)疑和干涉。登記管理機關(guān)在核定其業(yè)務(wù)范圍時也處于兩難之中。沒有這些方面的經(jīng)營活動，民辦非企業(yè)單位的社會服務(wù)就不能滿足服務(wù)對象的基本需求；沒有這方面的配套政策，民辦非企業(yè)單位社會服務(wù)質(zhì)量和效益將難以得到保障。非營利性的經(jīng)營活動在個別單項法規(guī)中已有明確，如《北京市博物館條例》規(guī)定“博物館可以依法開展符合本館特點的經(jīng)營活動，接受捐贈、資助。經(jīng)營活動的收入或者捐贈、資助應(yīng)當(dāng)全部用于發(fā)展博物館事業(yè)”。因此，提出和制定民辦非企業(yè)單位可以開展配套的非營利性經(jīng)營活動政策是必要的，但應(yīng)當(dāng)限定于以下方面：一是這些經(jīng)營活動是非營利性的，經(jīng)營收益應(yīng)當(dāng)全部用于民辦非企業(yè)單位的公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，而不被經(jīng)營者分配；二是非營利性經(jīng)營活動是由民辦非企業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)開展的，原則上應(yīng)在本單位的活動場所進(jìn)行，經(jīng)營中的民事責(zé)任應(yīng)由民辦非企業(yè)單位承擔(dān)；三是非營利性經(jīng)營活動是與民辦非企業(yè)單位的公共服務(wù)業(yè)務(wù)配套的基本服務(wù)，不能因此而減少和淡化公共服務(wù)業(yè)務(wù)。
（三）關(guān)于民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)管理
資產(chǎn)是一個單位占有或使用的能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括各種財產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利。資產(chǎn)管理必須遵守國家規(guī)定的財務(wù)規(guī)則和相應(yīng)的財務(wù)制度，才能體現(xiàn)單位占有或使用的經(jīng)濟資源的合法性。民辦非企業(yè)單位是我國計劃經(jīng)濟體制已被打破，社會主義市場經(jīng)濟體制尚不完善，民間非營利組織的財務(wù)規(guī)則尚未建立的環(huán)境中蓬勃發(fā)展起來的非營利性社會組織，其資產(chǎn)管理的不規(guī)范性是難以避免的。資產(chǎn)管理首先是一項基礎(chǔ)建設(shè)，只有在建章立法、監(jiān)督管理的各個環(huán)節(jié)建立有利于民辦非企業(yè)單位健康發(fā)展的資產(chǎn)管理規(guī)則，才能有效地指導(dǎo)監(jiān)督民辦非企業(yè)單位占有和使用經(jīng)濟資源的合法性和規(guī)范性。
1．深化對開辦資金的監(jiān)督。民辦非企業(yè)單位在申請登記時雖提供了有效的驗資報告，但登記后出資者提供的開辦資金是否轉(zhuǎn)化為民辦非企業(yè)單位的法人財產(chǎn)，登記管理機關(guān)應(yīng)加強跟蹤檢查：一是對投入的貨幣資金應(yīng)在辦理銀行賬戶備案時提供銀行對賬單，對貨幣資金不到位和抽逃的應(yīng)有必要的制裁措施；二是對出資者投入的固定資產(chǎn)應(yīng)限期辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，開辦資金全部為固定資產(chǎn)的其登記證書的有效期應(yīng)與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移期限基本一致，超過期限的其登記證書自然失效；三是對投入的知識產(chǎn)權(quán)應(yīng)經(jīng)過專業(yè)機構(gòu)的評估，證明其對民辦非企業(yè)單位開展業(yè)務(wù)的有效性和可利用價值，知識產(chǎn)權(quán)原則上不應(yīng)超過全部開辦資金的50%，應(yīng)限期辦理知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。
2．年度檢查中應(yīng)加強財務(wù)審計。民辦非企業(yè)單位接受年度檢查時需提供專門的會計師事務(wù)所出具的審計報告，應(yīng)當(dāng)以行政許可法規(guī)的形式明確。審計報告應(yīng)予規(guī)范，除報告被審計單位的財務(wù)管理基礎(chǔ)工作和財務(wù)運行情況外，登記管理機關(guān)還須檢查：開辦資金的到位和變化情況，有無抽回、轉(zhuǎn)借及營利性投資行為；開辦資金的保值增值情況，原則上凈資產(chǎn)不應(yīng)低于登記的開辦資金，確保登記的開辦資金能夠真實地反映民辦非企業(yè)單位承擔(dān)民事責(zé)任的財產(chǎn)能力。
3．規(guī)范法定代表人的離任審計。法定代表人是依照法律和法人組織章程行使法人權(quán)利的負(fù)責(zé)人，是民辦非企業(yè)單位遵紀(jì)守法、健康發(fā)展的首要責(zé)任人，也是民辦非企業(yè)單位資產(chǎn)安全、保值增值的第一責(zé)任者?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定“民辦非企業(yè)單位變更法定代表人或者負(fù)責(zé)人，登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)組織對其進(jìn)行財務(wù)審計”十分必要，應(yīng)制定實施辦法來加以規(guī)范。對法定代表人任職期間的財務(wù)管理、資產(chǎn)變化、利潤分配、債權(quán)債務(wù)、職工工資福利和社會保障等情況作全面審計，對法定代表人任職期間民辦非企業(yè)單位是否遵守國家財務(wù)管理規(guī)定和內(nèi)部財務(wù)制度，是否實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃、年度計劃做出準(zhǔn)確的評價。
（四）關(guān)于民辦非企業(yè)單位的稅收政策
非營利組織在國外又被稱為免稅組織，各國政府都以不同的方式對非營利組織實行比較寬松的稅收優(yōu)惠政策。民辦非企業(yè)單位是我國在改革開放中逐步形成體系的民間非營利組織，總體上其納稅情況是低于企業(yè)的納稅水平的，但還未與相同類型的事業(yè)單位享受同等的稅收優(yōu)惠，未形成對民辦非企業(yè)單位稅收的基本政策。當(dāng)前，我國正在健全和完善公共財政體系，在公共財政體系中形成對民辦非企業(yè)單位比較寬松的基本財稅政策，對于調(diào)動和鼓勵社會力量興辦各類社會公共事業(yè)，緩解公益事業(yè)需求和財政供給的矛盾，是有益且有效的。我們認(rèn)為：
1、應(yīng)當(dāng)建立對民辦非企業(yè)單位財稅政策的總體結(jié)構(gòu)，形成與企業(yè)對稱且有利于競爭的基本政策。一是國家對民辦非企業(yè)單位的收費實行價格控制，對企業(yè)可以實行價格放開，促使民辦非企業(yè)單位的服務(wù)更有利于中低收入階層和困難群體，維護(hù)民辦非企業(yè)單位服務(wù)的非營利性；二是對民辦非企業(yè)單位的稅收實行較多的優(yōu)惠，企業(yè)應(yīng)當(dāng)照章納稅，民辦非企業(yè)單位應(yīng)享受與同級同類事業(yè)單位同等的稅收優(yōu)惠政策，確保稅收的公平、公正；三是民辦非企業(yè)單位的出資者不可以獲取投資回報，企業(yè)的出資者享有投資受益的權(quán)利，加強財務(wù)監(jiān)督、促使民辦非企業(yè)單位成為真正的公益性組織而不是變相的私益性組織。這些政策在醫(yī)療機構(gòu)、科研機構(gòu)改革中都取得了明顯的效果，應(yīng)當(dāng)推而廣之，形成非營利組織的基本財稅政策。
2、對民辦非企業(yè)單位不宜征收企業(yè)所得稅。一是公益事業(yè)的投入本身就應(yīng)是國民收入再分配的部分，社會力量出資興辦社會公共事業(yè)實際上是有效地減輕了財政負(fù)擔(dān)；二是既然民辦非企業(yè)單位的舉辦者、出資者不從利潤中分取紅利，國家也沒有必要使用企業(yè)所得稅的手段來調(diào)節(jié)投資者的利潤收入。公益性組織減免企業(yè)所得稅是一種國際通行的慣例，英國從 1799年開征所得稅起至今不對慈善和公益機構(gòu)征收，澳大利亞享受所得稅免稅的組織包括宗教、科學(xué)、慈善或公共非營利醫(yī)院及各類文學(xué)藝術(shù)團體和社區(qū)服務(wù)組織等。我國國家稅務(wù)總局在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》發(fā)布不久，就印發(fā)了《事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》，其中免稅收入部分幾乎沒有一項惠及民辦非企業(yè)單位，盡管各地執(zhí)行不盡一致，但這種政策本身是不合理的。
3、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中還存在一些問題。一是對民辦高等教育自學(xué)考試助學(xué)機構(gòu)的稅收政策不明確，這些學(xué)校都是市教委批準(zhǔn)成立，學(xué)員參加統(tǒng)考達(dá)標(biāo)后國家承認(rèn)其學(xué)歷的民辦高等學(xué)校，占到市屬教育類民辦非企業(yè)單位的59%，對于這類學(xué)校是否屬學(xué)歷教育，是否應(yīng)按《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例實施細(xì)則》享受免征營業(yè)稅的政策，執(zhí)行中存在不明確和隨意性的問題；二是對非營利性醫(yī)療機構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策民辦醫(yī)療機構(gòu)享受不到，因為它們只能劃入營利性醫(yī)療機構(gòu)而沒有選擇的余地；三是民辦非企業(yè)單位使用稅務(wù)發(fā)票影響已有稅收優(yōu)惠政策的落實。在《財政部關(guān)于民辦非企業(yè)單位使用票據(jù)等問題的通知》中，將民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍統(tǒng)統(tǒng)歸入自愿有償服務(wù)，規(guī)定只能使用稅務(wù)發(fā)票。不少實行行政事業(yè)性收費管理的民辦學(xué)校、民辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)、民辦博物館、養(yǎng)老機構(gòu)等因使用稅務(wù)發(fā)票，難以享受到相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。
一些國家的改革實踐證明，公共事業(yè)市場化并不能最終解決中低收入階層特別是困難群眾的教育、醫(yī)療、社會福利及老齡化問題。我國應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展公共事業(yè)社會化的多種實現(xiàn)形式，從制度上為公民和社會力量興辦公共事業(yè)提供較多的選擇權(quán)，將政策更多地傾向非營利性社會服務(wù)事業(yè)，支持民辦非企業(yè)單位的健康發(fā)展，才能將中華民族有教無類、救死扶傷、尊老愛幼、扶危濟困等傳統(tǒng)美德和優(yōu)秀文化，在市場經(jīng)濟的條件下得到更好地繼承和弘揚。在深入貫徹“三個代表”重要思想、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，積極解決好民辦非企業(yè)單位培育發(fā)展和管理監(jiān)督的政策問題，將使公共事業(yè)社會化呈現(xiàn)一個嶄新的局面，這對促進(jìn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展具有重要的意義。
三、北京市民辦非企業(yè)事業(yè)發(fā)展與加強管理的建議
（一）完善法律法規(guī)，建立有效的登記和注銷機制。目前民辦非企業(yè)單位發(fā)展與管理中出現(xiàn)的問題大部分都與法律法規(guī)不健全有直接的關(guān)系，已經(jīng)成為事業(yè)發(fā)展的瓶頸。除民政部外，建議省市級管理機關(guān)常年聘請法律專業(yè)人員加強此項工作，制定地方性的法律法規(guī)以及為全國的工作提出意見和建議。逐步建立相對比較完整的法律體系，并能夠隨著社會的發(fā)展變化而不斷調(diào)整和完善。尤其急需建立行之有效的民非單位退出機制，使那些由于各種原因辦不下去的和因違章違規(guī)的單位得到及時注銷，以防止事態(tài)擴大和造成不良影響。爭取在管理工作中限制在前，追究在后，扭轉(zhuǎn)事后追究和束手束腳不敢發(fā)展的被動局面，為事業(yè)的發(fā)展與管理提供一個和諧、寬松的環(huán)境。
（二）建立專門的管理部門，加大政府培育和監(jiān)管力度。包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的民間組織，是我國社會的重要組成部分，與政府、事業(yè)單位、企業(yè)并列為社會的四大法人，但與其他三類法人組織比起來，民間組織的政府管理部門層級很低，不利于民間組織的發(fā)展和監(jiān)管，建議在政府機構(gòu)中設(shè)立專門的管理部門，制定民間組織發(fā)展規(guī)劃、管理政策，對民間組織實施監(jiān)管，從而加大政府對民間組織培育和監(jiān)管的力度。
（三）注重評估，發(fā)展行業(yè)協(xié)會。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，行業(yè)監(jiān)督是建立在第三部門評估與行業(yè)評估基礎(chǔ)上的。前者是政府委托專門的第三部門，制訂管理標(biāo)準(zhǔn)，評估第三部門的運營情況，后者則是行業(yè)組織對本行業(yè)會員的監(jiān)督，每個行業(yè)都有自己的評估標(biāo)準(zhǔn)。實際上，這是一種政府所倡導(dǎo)的、第三部門和行業(yè)組織歡迎的、行之有效的行業(yè)自律行為。
在民辦非企業(yè)事業(yè)發(fā)展的初期，政府的組織和管理是不可或缺的。但是隨著社會的發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)逐步將一些底層的管理工作轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)事人的自律行為。在一些有條件的行業(yè)中成立行業(yè)組織，培養(yǎng)出行業(yè)的領(lǐng)袖單位和領(lǐng)袖人物，以逐漸形成行業(yè)的自律機制。
（四）加強調(diào)查研究，分類分級管理。如上所述，第三部門的行業(yè)分布幾乎無所不包，有享譽國內(nèi)外的教育集團，有2-3人的社區(qū)組織；有幾個億資產(chǎn)的單位，也有實際萬元不足的單位；有奉公守法的模范，也有屢教不改的不法單位。面對如此差異的工作對象，應(yīng)當(dāng)加強調(diào)查研究，具體情況具體分析，分類分級管理。必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作模式，一紙文書，千篇一律的年檢報告、統(tǒng)計報表、匯報檢查等等，要根據(jù)不同的情況制定不同的工作方式方法。
（五）加大政策扶持力度，政府有計劃地從一些行業(yè)中逐步退出。政策扶持，目前主要是“國民待遇”和“稅收減免”。政府通過向民辦非企業(yè)購買公共物品、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和金融信貸政策等渠道給予支持。我國民辦非企業(yè)單位剛剛起步，需要政府、企業(yè)和社會的扶持。另外，特別要指出的是現(xiàn)在大部分社會服務(wù)部門都由政府操控，民辦非企業(yè)的小舢板競爭不過政府的航空母艦。政府應(yīng)當(dāng)有計劃地從一些行業(yè)中逐步退出，給民辦非企業(yè)的發(fā)展讓出市場空間。
（六）登記和業(yè)務(wù)主管部門要轉(zhuǎn)變觀念，改變管理方式方法，促進(jìn)民非事業(yè)發(fā)展。隨著我市事業(yè)單位改革的深入和民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，民間組織的服務(wù)和管理工作日趨重要，這是一項全新的工作，不能延用簡單的行政領(lǐng)導(dǎo)方式。應(yīng)當(dāng)堅持工作方式方法的創(chuàng)新，即：靠營造良好的行業(yè)氛圍去影響，靠發(fā)展和創(chuàng)新去引導(dǎo)，靠情感的交流去溝通，靠全心全意的服務(wù)去贏得信賴。
主要參考文獻(xiàn)：
1. 趙泳：《民辦非企業(yè)單位問題研究》，中國社會出版社，2004年10月
2. 王紹光：《多元與統(tǒng)一??第三部門國際比較研究》，浙江人民出版社，1999年10月
