由發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心聯(lián)合商務部中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心、聯(lián)合國(微博)開發(fā)計劃署駐華代表處、上海市發(fā)展和改革委員會和上海市寶山區(qū)人民政府舉辦“2012中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”于2012年3月25日在上海召開。圖為中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民演講。

　　楊偉民：非常高興能夠再次參加在美蘭湖舉辦的城鎮(zhèn)化論壇，這次論壇的主題定位在城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展，這個主題十分鮮明，對中國的針對性特別強，很有意義。我今天發(fā)言的題目是根據(jù)我個人研究的一些成果，做一個發(fā)言，只是個人意見，我的題目是“控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建兩橫三縱的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，實現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏”。

　　大家知道城市是一個農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成城市人口的過程，同時也是農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)的一個過程。當然過去大家注重比較多的是農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，但是實際上根據(jù)55個大城市搖桿衛(wèi)星的解析，當然耕地是主要的部分，但是林地、水面、草地這些生態(tài)用地，也在城市化用地的擴展面當中大概占10%以上，所以城市化進程既是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，同時也是生態(tài)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程。

　　這樣城市化提高當然必然是相應的城市農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地會減少，在一定程度上可能會削弱可持續(xù)發(fā)展能力。因為大家說到可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展不是空洞的，必須以綠色的生態(tài)空間，必須以綠色的農(nóng)業(yè)空間為地區(qū)，如果一個地區(qū)都變成水泥地當然談不上可持續(xù)發(fā)展的能力了。所以我覺得實現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏三個方面是最重要的。

　　第一是實現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏，必須要控制開發(fā)強度。開發(fā)強度是指一個區(qū)域當中城市建設(shè)的空間，所有建設(shè)空間占整個空間的比重，當然包括城市建成區(qū)、獨立的工礦區(qū)、交通用地，如果用形象化的語言來說，就是水泥的比例占多少。

　　開發(fā)強度和城市化水平是密切相關(guān)的，在2000年我國城市化水平是36%，城市空間的面積是6萬平方公里，開發(fā)強度是3.2%。到2008年我國城市化水平提高到49.9%，城市空間擴大到了8.7萬平方公里，開發(fā)強度就提高到了3.6%。

　　從總的來看3.6%，我國總體開發(fā)強度，實際上應該說不是太高。但是如果從我們國家的基本國情來看，這個開發(fā)強度應該說已經(jīng)不低了。德國的全國開發(fā)強度是13%，荷蘭是12%，日本是8.3%。

　　但是從我國的國情來看，第一我國山地多、平原少，大概60%左右的空間是山地和高原。適宜工業(yè)化和城市化開發(fā)的面積是180萬平方公里，這是請中科院一些專家做的評估結(jié)果。如果扣掉必須保護的耕地和已有的建設(shè)空間，今后還可以或者說今后適宜城鎮(zhèn)化和工業(yè)化開發(fā)的面積還有27萬平方公里，不到全國陸地國土總面積的3%。

　　第二個我國平原非常少，我國人均平原面積只有800多平方公里，當然盆地當中有一部分是可以視同于平原，沒有算這個面積，只有四川盆地可以說有這個功效的，其他的盆地沒有這個功效。美國是1.25萬平方公里。整個歐洲平均來看是8400平方米，至少是我們國家的10倍以上。

　　土地中度脆弱以上占陸地國土面積的55%，其中極度脆弱的占5.7%，重度脆弱的占19.8%，接近20%，所以從這三個基本國情來看，我國3.6%的開發(fā)強度已經(jīng)不低了，這是從全國來看。

　　從個別的主要城市化地區(qū)來看，則開發(fā)強度已經(jīng)很高，比如說所在的上?？偯娣e近7000千平方公里，現(xiàn)在的開發(fā)強度已經(jīng)達到了36.5%，如果扣除崇明、長興、橫沙這三個島，大概可以開發(fā)強度是50%，已經(jīng)很高了。北京是11.6萬平方公里，如果扣除山區(qū)，北京的平原面積也就是6000平方公里左右，北京的開發(fā)強度也接近48%。

　　比較國際上大城市，比如倫敦是23.7%，日本的平均開發(fā)強度是15%，東京的開發(fā)強度最高也只有29.4%。如果比較更小的城市空間，比如說香港、深圳、東莞大體上處于同一個空間尺度的城市，上海的開發(fā)強度目前是21%左右，深圳、東莞則分別達到了46.9%和42.3%。

　　開發(fā)強度高，說明在一定空間集聚的經(jīng)濟和人口的規(guī)模多，但是應該也看到從另外一個方面來看，意味著生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間相對在減少，意味著提供農(nóng)產(chǎn)品(11.90,-0.29,-2.38%)和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力在減弱。

　　大家知道墨西哥城曾經(jīng)是污染最嚴重的城市，我記得過去說過好像是全世界十大之一，經(jīng)過20年的治理現(xiàn)在有所減輕，就是大面積的進行植樹造林，現(xiàn)在墨西哥城的森林面積已經(jīng)達到1600平方公里，基本上和城市建成區(qū)的面積是差不多的。

　　所以我們要有節(jié)制的進行用地開發(fā)，不能把寶貴的耕地、綠色空間都變成水泥地，控制開發(fā)強度，保持必要的綠色和生態(tài)空間，這些才能夠說，我們提高或者說保持可持續(xù)發(fā)展能力。

　　第二個實現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏，比較調(diào)整空間結(jié)構(gòu)?？臻g結(jié)構(gòu)是指一個區(qū)域結(jié)構(gòu)當中農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等不同類型的空間在國土資源開發(fā)中的反映，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)在空間上的一個載體。

　　目前的開發(fā)強度已經(jīng)很高，或者說已經(jīng)不低，也就是說從總量上來看，我們國家目前的建成區(qū)，現(xiàn)在城市成區(qū)是3.6萬平方公里，縣城的建成鎮(zhèn)是1.65萬平方公里，獨立的工礦區(qū)是4.4萬平方公里，農(nóng)村居民點是16.5萬平方公里，當然還有各級各類的開發(fā)區(qū)，僅僅國家和省級開發(fā)區(qū)面積1.5萬平方公里，所以從剛才我說的數(shù)加在一起總量來看，已經(jīng)不小。

　　我們有一個基本的概念一平方公里要有一萬人，但問題是我們的空間結(jié)構(gòu)不合理、空間利用效率不高，所以在今后發(fā)展當中，必須要把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個重要內(nèi)容。

　　我們過去大概從90年代中期以來，引入了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的概念，作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的一個重要內(nèi)容，現(xiàn)在大家很清楚的在調(diào)整一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。但是現(xiàn)在來看應該把空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務，要一樣來看待。

　　我認為空間結(jié)構(gòu)調(diào)整主要的方向應該是有序的拓展必要的生活空間，當然主要是城市的居住空間，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，這個必須要保持18億畝的耕地，要嚴守。

　　擴大綠色空間，現(xiàn)在主要的問題是綠色空間太小，特別是存水的綠色空間搞的太小，越來越少。我一直認為中國缺水，其中一個重要原因是我們?nèi)藶榈陌蜒b水的盆搞的太小了，而且越來越小，因為森林是裝水的，草原也是裝水的，地下也是裝水的等等，當然湖泊，大家看得見的都是裝水的盆，但是我們現(xiàn)在把裝水的盆弄的越來越小，必然要缺水。

　　城市空間當中要嚴格控制城市總面積的擴張，特別是特大城市的面積，要嚴格的控制。在“十二五”規(guī)劃建議中，中央也已經(jīng)明確要控制特大城市的邊界。

　　整體來講，還是要擴大城市的居住空間、公共設(shè)施和綠色空間。同時要按照農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，逐步、適度的減少農(nóng)業(yè)的生活空間，這個主要是農(nóng)村居民生活點，大概占16.5萬平方公里，這個數(shù)量是比較大的，但是這個也不能盲目去做，要和整個城鎮(zhèn)化進程，特別是農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)人口真正融入社會的進程要緊密結(jié)合在一起，把農(nóng)民趕上樓，趕到城，這樣也不對。

　　我國的獨立工礦區(qū)有4.4萬平方公里，城市建成區(qū)當中還有8500平方米的用地，還有接近一萬平方公里的全國和省級以上的開發(fā)區(qū)，合計在一起，扣掉重復的部分至少有5萬平方公里，我們的工業(yè)剛剛超過日本，日本只有1600平方公里，當然我們有不可比的因素，我們的礦業(yè)占的比較大，如果僅僅比較幾個城市的話，就可以發(fā)現(xiàn)，幾個城市的工業(yè)用地，這幾個城市不包括礦業(yè)的，就已經(jīng)大大超過了日本的全國的工業(yè)用地。

　　日本三大都市圈的工業(yè)用地有600平方米，集中日本主要的礦業(yè)在里面。大巴黎的工業(yè)用地只有200平方米。如果單個城市來看，比如說某一個城市的工業(yè)用地已經(jīng)達到了900多平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地就有400平方公里，工業(yè)用地多，為什么呢？

　　主要是由于分散給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)、縣以下的工業(yè)園區(qū)太多。整個工業(yè)用地有900多個，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)用地就占到了400，這個效益和產(chǎn)出是可想而知的。

　　工業(yè)用地占地多和我國長期以來的工業(yè)化情結(jié)，特別是由此而形成的工業(yè)用地的低價有關(guān)的，工業(yè)用地的價格遠遠低于居住和商業(yè)，低于服務業(yè)的用地，工業(yè)用地的價格目前僅為居住用地價格的14.4%，是商業(yè)和服務業(yè)價格用地的11.%。

　　很多地方是實行零地價的，這個工業(yè)結(jié)構(gòu)也要理清楚，不同類型的產(chǎn)品空間價格到底應該怎么來看。過去給工業(yè)大大的進行優(yōu)惠，而給居住的價格又很高。居住用地的價格平均就是4000多，價格在這里放著呢，所以想要步驟很快的下來是不現(xiàn)實的。

　　第三個實現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏，必須構(gòu)建兩橫三縱城市化發(fā)展的格局，國家將在戰(zhàn)略層面上推動構(gòu)建兩橫三縱為主體的城鎮(zhèn)化格局。兩橫是沿路橋通道和長江通道以北以南，三縱京哈、京廣這一條，還有一個內(nèi)蒙古的包頭、呼和浩特左右下來，一直到昆明，這是一個溝通西部地區(qū)南北的一條通道。

　　我們要推進這兩橫三綜上的環(huán)渤海、長三角、珠三角優(yōu)化開發(fā)，形成三個特大城市群，這三大城市群應該成為我們國家參與經(jīng)濟全球化的主體區(qū)。成為全國重要的科技創(chuàng)新和研發(fā)基地，成為我國人口集聚最多、競爭力最強、創(chuàng)新能力最強、綜合實力最強的區(qū)域。這三大區(qū)域仍然是我們國家未來經(jīng)濟發(fā)展的主體。

　　同時，要推進兩橫三縱上的哈爾濱、長春地區(qū)、還有中原地區(qū)等等的重點開發(fā)，形成若干新的大城市群，使他們成為未來支撐全國增長的新的經(jīng)濟增長區(qū)，全國重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)，以及重要的產(chǎn)業(yè)基地?，F(xiàn)在東部地區(qū)的增長速度有所下降，特別是剛剛說的三大城市群，但是要保持我們未來一個比較平穩(wěn)和較快的增長，那么剛才我說的那些區(qū)域，能夠上來，會起到很大的填補的作用。

　　為什么要構(gòu)建這樣一個兩橫三縱為主體的城市化格局，我覺得這就是可持續(xù)發(fā)展的城市化，相對于我們過去城市化模式，相對于我們過去城市化的布局，是一種可持續(xù)發(fā)展的。這是一種使經(jīng)濟和人口更區(qū)域集中的格局，產(chǎn)業(yè)可以集中布局、人口集中居住、城鎮(zhèn)可以密集分布，這樣才能夠給自然留下更多的空間，給我們的子孫留下更多的美好家園。

　　第二這是種資源利用更加區(qū)域集約、高效的格局，如果大部分的人口和就業(yè)能夠集中在這些大的城市群，及其周邊地區(qū)，那么我們基礎(chǔ)設(shè)施的共享水平會大大的提高，現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建了很多，但是很多基礎(chǔ)設(shè)施利用效率不高，共享水平不夠。如果可以形成節(jié)能型的軌道交通將會成為大城市群之間的重要交通工具，相應就會減少汽車的使用量了。

　　同時大城市群如果一個幾千萬人口或者上億人口的大城市群，本身就可以形成一個相對獨立的比較完整的產(chǎn)業(yè)體系，就會大大的減少大跨度的物流運輸、物流的成本會大大降低。大家知道美國的能源消耗很高，而日本和歐洲的要比美國消耗要低，其中一個重要的就是日本和歐洲就不同于美國蔓延式的城市化模式。

　　第三這是一種對污染防治更有效的格局，我們現(xiàn)在的污染為什么這么嚴重，和我們分散的工業(yè)化布局密切相關(guān)。所以經(jīng)濟的集中布局和人口的集中居住，才能夠提高污染治理的效果。

　　第四這是一種生態(tài)系統(tǒng)可以真正能夠得到休養(yǎng)生息的格局。因為大城市型地區(qū)人口集聚能力提高了以后，會相應減低生態(tài)地區(qū)人口承載的壓力，這樣就會給自然、給森林、給含氧水源保持水土提供了保障。

　　中國綠色城市和可持續(xù)發(fā)展的道路，必須要盡可能少的占用農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，盡可能少的消耗能源、資源，盡可能少的排放污染的城市化道路，以上是我個人的觀點，僅供參考。最后祝本次論壇取得圓滿的成功。謝謝大家。