遵循空間系統(tǒng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，增強(qiáng)空間結(jié)構(gòu)的有機(jī)組織性，由一盤(pán)散沙、無(wú)序開(kāi)發(fā)變成一個(gè)有機(jī)整體，是我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)土空間開(kāi)發(fā)面臨的重大任務(wù)。
經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，支撐我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的土地資源、水資源、能礦資源及生態(tài)資源等基礎(chǔ)條件發(fā)生了巨大變化。我們需要更加注重高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的優(yōu)化配置國(guó)土資源，需要更加注重處理集聚和分散、開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，需要更加注重國(guó)土安全，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。
基于我國(guó)的客觀(guān)實(shí)際情況和面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，我們形成了優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的基本思路。
集中發(fā)展，多極化協(xié)同集聚
在區(qū)域發(fā)展上各國(guó)均強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展和分散發(fā)展，認(rèn)為集聚是國(guó)家和地區(qū)發(fā)展中一個(gè)長(zhǎng)期沒(méi)有解決的問(wèn)題。近年來(lái)，人們發(fā)現(xiàn)集聚是世界多個(gè)國(guó)家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍存在的且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有正面效應(yīng)的地理現(xiàn)象。
世界銀行《2009年世界發(fā)展報(bào)告》提出：不平衡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和和諧發(fā)展可以并行不悖，相輔相成。當(dāng)經(jīng)濟(jì)從低收入水平向高收入水平增長(zhǎng)時(shí)，生產(chǎn)也隨之日趨集中，那些距離大型市場(chǎng)較近的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度也較快。
過(guò)度強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展，將削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，旨在降低區(qū)際生產(chǎn)與生活水平不平衡的政策很多，但效果往往不佳。在蘇聯(lián)，政府致力于區(qū)域的均衡發(fā)展，迫使生產(chǎn)向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移。致使列寧格勒、中部地區(qū)和中烏拉爾等老工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)比例從65%縮減為32%。國(guó)家行為導(dǎo)致的空間效率低下很可能加速了蘇聯(lián)解體。
發(fā)展成效最為顯著的國(guó)家往往能制定合理的區(qū)域政策，在實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)集中的同時(shí)，促進(jìn)不同地區(qū)人們生活水平的趨同。
改革開(kāi)放后，我國(guó)也有集中發(fā)展的趨勢(shì)。沿海地區(qū)的發(fā)展既有戰(zhàn)略與政策方面的原因，也有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)要素向基礎(chǔ)設(shè)施完善、自然環(huán)境優(yōu)越的地區(qū)自動(dòng)聚集的原因。
集中發(fā)展并非僅僅是向沿海地區(qū)或少數(shù)幾個(gè)大城市集中。交通條件的顯著改善為我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)向深度和廣度發(fā)展創(chuàng)造了條件，中西部地區(qū)也出現(xiàn)了大城市和城市群。未來(lái)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)可進(jìn)一步向中西部地區(qū)拓展，在大型綜合交通走廊形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸，在交通最為發(fā)達(dá)的區(qū)域形成新的城市群。應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素向發(fā)展軸和城市群集中。
集約發(fā)展，高效利用國(guó)土空間
我國(guó)國(guó)土空間很大，但適宜人居住和發(fā)展的空間并不大，山地多、平原少，約60%的國(guó)土為山地和高原，適宜工業(yè)和城市建設(shè)及耕作的土地僅有180多萬(wàn)平方公里。我國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)域面積廣大，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國(guó)國(guó)土空間的一半以上。脆弱的生態(tài)環(huán)境， 使大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)只能在有限的國(guó)土空間展開(kāi)。
很長(zhǎng)一段時(shí)間，一些地區(qū)粗放利用土地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。不管是大城市還是小城市，都追求大廣場(chǎng)、大馬路、大場(chǎng)館，不僅耗費(fèi)了巨額資金，也擠占了寶貴的土地資源。農(nóng)民居住用地隨著生活水平的提高在不斷擴(kuò)大，大量耕地被占用，出現(xiàn)了很多“空心村”。全國(guó)耕地面積從1996年的19.51億畝減少到現(xiàn)在的18.26億畝，已逼近我國(guó)保障糧食安全的“紅線(xiàn)”。
今后十幾年是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的重要時(shí)期，也是空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期。既要滿(mǎn)足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國(guó)土空間的巨大需求，又要為保障糧食安全而保護(hù)耕地，還要保障生態(tài)安全和人民健康，因此，必須調(diào)整開(kāi)發(fā)思路，確立集約發(fā)展的理念，加倍珍惜土地，向空中要空間、向地下要空間。
高效利用國(guó)土空間是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，必須通過(guò)各項(xiàng)政策的配合，戶(hù)籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、財(cái)政稅收政策等都應(yīng)根據(jù)這一方針進(jìn)行調(diào)整。
人口與GDP相匹配，產(chǎn)業(yè)集中和人口集中相同步
我國(guó)改革開(kāi)放三十多年，以沿海為重點(diǎn)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)支撐了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升。與此同時(shí)，我國(guó)出現(xiàn)了人口與產(chǎn)業(yè)非協(xié)同集聚的問(wèn)題。從全國(guó)范圍看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)不斷向東部集中，而人口分布幾乎沒(méi)有發(fā)生太大的變化，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重遠(yuǎn)低于其人口份額。
城市群在大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，并沒(méi)有起到同比例大規(guī)模集聚人口的作用，由此導(dǎo)致了人口分布與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嚴(yán)重背離。
我國(guó)三大城市群的地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的36%，而人口僅占全國(guó)的12.6%，二者之比是2.86：1。而國(guó)外的城市群經(jīng)濟(jì)總量雖占全國(guó)的比重較高，但其人口比重也很高。如美國(guó)波士頓城市群的GDP占20%，人口占全國(guó)的17%，二者之比只有1.18：1。
在自然條件、發(fā)展基礎(chǔ)存在巨大差異的情況下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)比重的均衡是很難做到的，但通過(guò)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、人口的流動(dòng)，使人口與GDP相匹配，產(chǎn)業(yè)集中與人口集中相同步，就能夠使各地區(qū)人均GDP差距縮小，使各地區(qū)居民的收入水平與生活水平大致相同，經(jīng)濟(jì)要素的集中不至于影響居民的生活水平。
因地制宜，不同區(qū)域采用不同的開(kāi)發(fā)模式
我國(guó)國(guó)土面積很大，但各區(qū)域的自然條件差異巨大。西部地區(qū)雖有像成渝、關(guān)中等土地肥沃、人口密集、生態(tài)環(huán)境很好的地區(qū)，但多數(shù)地區(qū)土地貧瘠、干旱少雨、人口稀少，或高山連綿，或戈壁荒漠。所以，應(yīng)因地制宜，不同發(fā)展條件采用不同的開(kāi)發(fā)模式。
適宜人類(lèi)發(fā)展的地區(qū)應(yīng)加快發(fā)展，集聚更多的產(chǎn)業(yè)和人口；不適宜人類(lèi)發(fā)展的地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)保護(hù)，逐步減少產(chǎn)業(yè)和人口，維護(hù)生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)功能。
應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)和人口密集地區(qū)采用網(wǎng)絡(luò)式開(kāi)發(fā)，加快基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)步伐，盡快完善大中小城市之間的交通體系，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化步伐。
在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的人口較密集地區(qū)采用點(diǎn)軸式開(kāi)發(fā)，吸引產(chǎn)業(yè)和人口向交通沿線(xiàn)聚集，發(fā)展交通沿線(xiàn)的城市和城鎮(zhèn)，打造發(fā)展軸和經(jīng)濟(jì)帶。
在人口稀疏、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)采用據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)，集中建設(shè)區(qū)域性中心城市，以吸引產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市聚集，并且逐步構(gòu)建比較合理的城鎮(zhèn)體系，建設(shè)二級(jí)城市和小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)成為周邊農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)牧民的服務(wù)基地。
對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)加強(qiáng)保護(hù)，減少人類(lèi)活動(dòng)。要通過(guò)人口轉(zhuǎn)移，逐步減少生態(tài)脆弱地區(qū)的人口，減輕生態(tài)壓力，增強(qiáng)其生態(tài)服務(wù)功能，并通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償?shù)韧緩綇浹a(bǔ)其發(fā)展機(jī)會(huì)損失。
“點(diǎn)、線(xiàn)、面”耦合，構(gòu)建“城市群—發(fā)展軸—經(jīng)濟(jì)區(qū)”區(qū)域空間體系
遵循空間系統(tǒng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，增強(qiáng)空間結(jié)構(gòu)的有機(jī)組織性，由一盤(pán)散沙、無(wú)序開(kāi)發(fā)變成一個(gè)有機(jī)整體，是我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)土空間開(kāi)發(fā)面臨的重大任務(wù)。
隨著中心城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大而發(fā)展成為大都市，在大都市的輻射帶動(dòng)下形成都市圈，都市圈與城市圈的共同作用形成城市群。未來(lái)，我國(guó)將形成若干具有一定城市數(shù)量，并有若干大都市，城市之間依托便捷的交通條件經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)的城市群。城市群的影響力將越來(lái)越大，有可能形成若干世界級(jí)的城市群。當(dāng)然，城市群是區(qū)域發(fā)展的長(zhǎng)期過(guò)程，并非所有的城市都能夠發(fā)展成為大都市，并非所有的地區(qū)都能夠發(fā)展成為城市群，城市群的形成依賴(lài)于所在區(qū)域的客觀(guān)條件及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。
我們要加快中心城市之間交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)中心城市之間的聯(lián)系，使經(jīng)濟(jì)要素向城市之間的交通干線(xiàn)聚集，以線(xiàn)穿點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，就能使中心城市、都市圈、城市群影響的范圍更大，繼而覆蓋到全國(guó)。目前，我國(guó)沿海發(fā)展軸、長(zhǎng)江發(fā)展軸、隴海蘭新發(fā)展軸、京廣京哈發(fā)展軸已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的主軸線(xiàn)，未來(lái)，沿包頭至昆明一線(xiàn)也有可能發(fā)展成為新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸。為了鞏固國(guó)防，發(fā)展邊疆經(jīng)濟(jì)，和周邊國(guó)家加強(qiáng)睦鄰友好關(guān)系，應(yīng)著力打造沿邊經(jīng)濟(jì)帶。
隨著城市群輻射帶動(dòng)能力的增強(qiáng)，以城市群為核心的經(jīng)濟(jì)區(qū)雛形已經(jīng)顯現(xiàn)。依托城市群和發(fā)展軸形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)將成為我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局最重要的子系統(tǒng)。城市群、發(fā)展軸與經(jīng)濟(jì)區(qū)的耦合，將形成以“城市群為核心、發(fā)展軸為主線(xiàn)、經(jīng)濟(jì)區(qū)合作為重點(diǎn)”的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)組織模式，這種空間組織模式，不僅順應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及其客觀(guān)必須在空間上集聚成點(diǎn)、發(fā)揮集聚效果的客觀(guān)要求，也有利于在一定程度上改變我國(guó)人口大流動(dòng)、資源大調(diào)動(dòng)的局面，達(dá)到我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的高效、集約、可持續(xù)的效果。
（作者系國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）
