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作者：劉俊峰，中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)碩士，“中國法學(xué)網(wǎng)首發(fā)”
摘要：對院庭長辦案數(shù)量進行規(guī)定，反映了員額法官不能只務(wù)審判，有的主要在行政崗位的基本問題。由此不難得出改革的基本問題和正常邏輯。員額制的實踐與此并不吻合。之所以要員額制的根據(jù)依然是員額制后的問題。員額制借助院庭長辦案數(shù)量的規(guī)定可以一定程度實現(xiàn)審判資源的回歸，但整體效果依然“式微”。解決問題的根本之策在于行政和審判分離。
日前，最高院下發(fā)《關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見》（法發(fā)【2017】10號）（以下簡稱《意見》），對中基層人民法院院庭長辦案數(shù)作了具體規(guī)定。比如，《意見》規(guī)定：
中基層法院的庭長每年辦案量應(yīng)當(dāng)達到本部門法官平均辦案量的50%-70%。
基層法院院長辦案量應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的30%-40%。
上述規(guī)定，顯然是正常員額法官結(jié)案數(shù)的一種“折扣”。
一、辦案數(shù)量“打折”根據(jù)是什么？說明什么？
以基層法院為例，同是員額法官，為什么有的年結(jié)案100多件，有的只需要結(jié)50-70件，30-40件或5-10件？ 這種差距“合理化”的根據(jù)何在？
“根據(jù)”其實很簡單：“有的員額法官”除了辦案還有“其它事情”。
筆者簡單分析了某基層法院的首批員額法官入額情況，發(fā)現(xiàn)首批入額不足30人。其中院領(lǐng)導(dǎo)3人，專委2人，業(yè)務(wù)庭庭長（正職）8人，研究室主任1人。
有“其它事情”的員額法官占近半數(shù)。如果副職庭長計算在內(nèi)，有“其它事情”的員額法官超過半數(shù)更是絕對沒有問題。這么高比例的員額法官需要務(wù)“其它事情”，員額制改革是否成功？法官的職業(yè)化又何以成行？
今年1月份，最高院司改辦主任胡仕浩接受記者采訪時，就為什么要員額制給了記者如下回答：目前全國法院具有法官身份的約19.88萬人，但是受制于各種歷史因素和現(xiàn)實條件，這近20萬法官中，有的雖具有法官身份但主要在行政崗位長期不辦案，有的司法能力不足不能獨立辦案，這并不符合司法資源配置的規(guī)律要求。因此，實行法官員額制改革，就是要嚴(yán)格遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任法官，回歸法官辦案本位，充實一線審判力量。[1]
可見，員額制改革以前的一個重要問題就是“有的雖具有法官身份但主要在行政崗位長期不辦案”?！爸饕谛姓徫弧笔鞘裁匆馑?？什么叫“主要在”行政崗位？
員額制后，基層法院院長辦案數(shù)應(yīng)達到本院法官平均辦案數(shù)量的5%-10%。假設(shè)該院員額法官年均結(jié)案100件，院長結(jié)5-10件就可以。那么，院長是不是依然“主要在”行政崗位？
照此類推副院長結(jié)30-40件，即使任務(wù)達標(biāo)，是否也“主要在”行政崗位？
庭長結(jié)50-70%，是本部門法官平均結(jié)案數(shù)的半數(shù)或七折。總體上結(jié)案數(shù)處于部門中游以下。可不可以認為也“主要在”行政崗位？
凡“主要在”行政崗位的法官，能否認為“辦案”均非其“主業(yè)”？
如此之多的員額法官“主要在”行政崗位，之所以要員額制的問題是否依然是員額制后的問題？員額制是否沒有根本實現(xiàn)法官“回歸辦案本位”的改革目的？
二、改革的正常邏輯是什么？
規(guī)定院庭長的辦案數(shù)當(dāng)然有進步意義。通過辦案數(shù)量的規(guī)定可以一定程度實現(xiàn)審判資源的一線回歸；可以一定程度讓法官回歸辦案崗位；但不是完全意義上的回歸。尚沒有回歸的審判資源仍然分散在“其它事情”上。
由此不難看出正常的問題以及改革的正常邏輯。如果員額制就像胡仕浩主任所表述的那樣：實行法官員額制改革，就是要嚴(yán)格遴選優(yōu)秀人員擔(dān)任法官，回歸法官辦案本位，充實一線審判力量。那么，必須拿掉員額法官的“其它事情”。這就是改革的正常問題以及正常邏輯。
拿掉“其它事情”，員額法官“自然”只剩下“審判事情”，必能實現(xiàn)“辦案本位的回歸”，必能夠“充實一線審判力量”。
但是，員額制的實踐是否遵循這一邏輯？
至今，改革決心拿掉的依然是員額法官的“審判事情”。
《意見》的出臺標(biāo)志著員額法官辦案數(shù)的折扣正式“合法化”。被折扣掉的結(jié)案數(shù)都是“審判事情”，相應(yīng)保留的都是“其它事情”。也可以說，寧可拿掉“審判事情”也要保留員額法官“其它事情”的改革邏輯正式確立。
改革的邏輯如此混亂，能否確保正確的改革效果？
三、“其它事情”何以如此難舍？
上述矛盾在理性和理論層面非常清晰。然而，現(xiàn)實的改革何以對“其它事情”如此難舍？
可能這么幾個問題，困住了改革者的認識和思維：
為什么院庭長不可以既做院庭長又做員額法官？
既做院庭長，又做員額法官不是挺好嗎？
院庭長不入額，或者入額即不能做院庭長，豈不是一大損失？
難道要么做院庭長，要么做員額法官才是正確的改革姿勢？
其實，這不過是院庭長利益的維護或最大化。對這一維護和最大化“本身”我們不持反對意見。
畢竟，符合一個群體的利益，并且增長這個群體的利益，或者讓這個群體的利益最大化，都是這個群體的好事。君子好成人之美。在這個前提下，自然是首先“希望”能夠如此。
然則，院庭長的“其它事情”是否無涉其它員額法官？是否只是院庭長自己的事情？
這樣一想，問題可能就復(fù)雜了。保留“其它事情”的員額法官是否符合員額制改革的初衷以及“審理者裁判，裁判者負責(zé)”司法責(zé)任制改革的基本要求？當(dāng)員額制遇上院庭長是否入額的問題時，我們是否具備足夠的理性，以避免不因感性沖動偏執(zhí)于院庭長的立場而對整體改革缺少通盤考慮?
簡單分析一下“其它事情”，可以類分為三：
（一）審判事務(wù)審批和領(lǐng)導(dǎo)意義上的“其它事情”。
這類事情基本已被此輪司法改革明確否定，難以在“其它事情”中立足。院庭長不得簽批未參加合議案件的裁判文書，就說明對審判事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)管理意義上的簽批權(quán)已經(jīng)不存在。簽批權(quán)成為普通員額法官的審判事權(quán)。因此，“其它事情”難以容納此類事情。
（二）監(jiān)督意義上“其它事情”。
院庭長如果既作為員額法官承辦案件還是員額法官承辦案件的監(jiān)督者，顯然囊括了運動員和裁判員的雙重身份。“自身”是自身承辦案件的監(jiān)督者，相當(dāng)于“自己監(jiān)督自己”。為了監(jiān)督的科學(xué)性以及員額法官之間的公平性，應(yīng)當(dāng)打破這種身份上的重合。如果是監(jiān)督者，必應(yīng)不是員額法官。因此，既確定院庭長對員額法官的監(jiān)督地位，又允許院庭長入額成為員額法官，是理性不足感性有余的改革邏輯。監(jiān)督在“員額法官”的“其它事情”中同樣不具備存在的合理性。
（三）以司法行政事務(wù)為主的“其它事情”。
比如審限延長、拘留罰款的決定權(quán)之類自然是院長的職權(quán)，無涉其它院庭長的“其它事情”。像指定審判長這樣的程序事項也完全可以視為司法行政事務(wù)。這些事情均不需要飽和的專業(yè)知識。除此之外，其它“其它事情”則更不需要法律專業(yè)知識。比如，員額制實踐中普遍認為政治處主任不能兼任員額法官。如果入額，則必須免去政治處主任職務(wù)。按說政工工作如此重要，政治處主任何以不是員額法官？非法官的政治處主任能做好法官的政工工作？當(dāng)然沒有問題。我們在這一問題上能夠達成共識。但是，對于同一個問題的另一種形式卻又產(chǎn)生混淆。院庭長職務(wù)內(nèi)容中“其它事情”之大部份也完全可以由非法官的院庭長完成。比如司法統(tǒng)計、各類會議、通知之類的組織、協(xié)調(diào)或主持之類，這些以司法行政事務(wù)為主的“其它事情”不再適合員額法官處理，應(yīng)當(dāng)與員額法官剝離。就像政治處主任一樣，入額即應(yīng)“免職”（將該部份事務(wù)留在員額法官之外）。
簡單的分析，受員額法官審判獨立的影響，如果再否定不科學(xué)監(jiān)督的存在，“其它事情”完全不需要飽和的專業(yè)知識。這跟既往作為法官的領(lǐng)導(dǎo)在案件把關(guān)和決策的“其它事情”之中必須具有的專業(yè)知識相比迥然不同。
目前“其它事情”完全歸屬司法行政類事務(wù)，對員額法官的專業(yè)知識沒有根本需求，繼續(xù)由員額法官處理自然沒有充分根據(jù)。繼續(xù)允許“其它事情”擠占員額法官的“審判事情”，防礙審判資源和法官辦案本位的回歸也就缺少理性，構(gòu)成對員額制初衷和正確改革目的的折損。
這樣分析的話，院庭長帶著“其它事情”入額自然要阻礙和削弱員額制改革的進步效果。
這是一個需要理性才能把握的抽象問題。既做院庭長又做員額法官卻是感性可以決定的具體事情。感性在與理性的碰撞中盡管未必走得長遠，卻時常處于上峰。
允許院庭長帶著“其它事情”入額，允許院庭長成為員額法官，或許感性的反應(yīng)真得是“這又能怎么樣”？不能怎么樣。后果之一就是結(jié)案數(shù)打折，不能根本實現(xiàn)審判資源和法官辦案崗位的回歸。還能怎么樣？《意見》不都出臺了嗎？或許“理性”真會如此攤牌。
四、院庭長不入額就對嗎？
當(dāng)然不對。院庭長可以入額，入額后應(yīng)該放下“其它事情”。
院庭長應(yīng)當(dāng)入額的理由，自然是部份院庭長仍然是業(yè)務(wù)骨干（或者是“精英”）。如果將所有院庭長排除于員額法官之外，審判事業(yè)真要面臨不可小覷的“重大損失”，屬于片面的改革措施。但是，“員額法官”需要的是其業(yè)務(wù)屬性，非“其它事情”。院庭長入額以后，還“主要在”行政崗位，是否符合我們認為其應(yīng)當(dāng)入額的基本根據(jù)？
院庭長的業(yè)務(wù)能力特別強時，自身可以選擇，我們也認為其應(yīng)當(dāng)入額成為員額法官。但是，這樣的院庭長，入額后“主要在”行政崗位，難道就不是員額法官的重大損失？如果這種“損失”可以容忍，院庭長不入額又何妨？不搞員額制又何妨？
院庭長入額還是不入額并非“非此即彼”的簡單問題。
不入額，不對；入額，也不對。問題是怎么產(chǎn)生的呢？這些糾結(jié)以及問題復(fù)雜化的核心不過是據(jù)以規(guī)定院庭長結(jié)案數(shù)的“其它事情”，沒有其它。
五、有沒有對“其它事情”的正確考慮？
員額制目的值得推崇，實踐效果卻像院庭長的結(jié)案數(shù)一樣，屢屢打折。問題不僅僅是要么去行政化，要么不去行政化這么簡單。我們的問題應(yīng)該表述為：在去行政化基礎(chǔ)上，將司法行政事務(wù)通盤考慮。
當(dāng)然，去行政化一個方向上能做到位也很難，做好去行政化一件事情就很不容易。
據(jù)媒體報道，甘肅蘭州新區(qū)法院在這個方向上就做的較為成功。其不設(shè)行政庭室只設(shè)審判團隊的去行政化改革得到很多認可。那么，另一個方向怎么樣呢？我們看看其“其它事情”的處理：
“審判團隊不設(shè)正副庭長,由審判經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)精湛的法官擔(dān)任團隊負責(zé)人,辦案各個環(huán)節(jié)由法官自主決定,院長、團隊負責(zé)人不再過問非本人主審的案件”[2]
在去行政化如此成功的審判團隊——不過問法官案件，辦案的各個環(huán)節(jié)由法官自主決定了——還需要“審判經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)精湛”的團隊負責(zé)人嗎？
團隊里的“其它事情”我們是怎么考慮的？我們的做法是：直接為“其它事情”的處理配上了“審判經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)精湛”的法官！
實質(zhì)上，團隊負責(zé)人由非員額法官擔(dān)任，將法官與“其它事情”完全分離完全適宜。
在團隊“其它事情”上，拉過一個“審判經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)精湛”的法官放在那里，說明雖然去行政化方向上有較大進步，但是仍舊缺少對“其它事情”的統(tǒng)籌安排和正確考慮。
六、什么是問題的實質(zhì)？
從規(guī)定入額院庭長的辦案數(shù)，到院庭長應(yīng)不應(yīng)該入額，到對“其它事情”的正確考慮，這些問題的實質(zhì)不過是人民法院行政和審判應(yīng)不應(yīng)該或能不能夠分開。[3]
之所以會有院庭長辦案數(shù)的規(guī)定實質(zhì)是審判和行政混雜于入額的院庭長，沒有分開。
院庭長基于其審判屬性應(yīng)當(dāng)入額?；谄湫姓傩耘c員額法官的沖突，應(yīng)當(dāng)不入額。入額不入額糾結(jié)的根本原因是行政和審判的糾纏。
“其它事情”就是行政事務(wù)。作為規(guī)定院庭長辦案數(shù)的根據(jù)，以及成為必須在去行政化的同時兼顧的基本問題，核心就是行政和審判不分。
將行政和審判分開，一切將應(yīng)刃而解。
1、院庭長可以入額，也可以不入額，悉聽自便。
入額即放棄“其它事情”，只務(wù)審判，以成就員額法官的審判事務(wù)的純粹性和員額制改革的根本目的；喜歡務(wù)“其它事情”就不入額，以成就個人意愿，同時成就轉(zhuǎn)變院庭長行政和審判不分的既有屬性，滿足行政（“其它事情”）和審判分離的正確改革要求的愿望。[4]
首先確定分離原則，后設(shè)定改革措施，矛盾自然化解。簡單的說，院庭長可以繼續(xù)做院庭長，但只務(wù)行政；也可以成為員額法官（審判獨立平臺極佳的審判崗位，特別適合鐘愛審判事務(wù)的法官），只務(wù)審判。
院庭長是否入額的問題，切入行政和審判分離，基本圓滿。
2、院庭長辦案數(shù)的問題，根本不存在。
按照行政和審判分離原則，員額法官將只務(wù)審判。入額的院庭長也是如此——沒有“其它事情”。因此，根本不需要出臺入額“院庭長”辦案數(shù)的規(guī)定，根本不會有掛名辦案，委托辦案等低級問題。不是這些問題得以成功解決，而是根本沒有這樣的問題解決。
3、庭室架構(gòu)行政化問題也不存在。
庭長不入額，就只務(wù)“其它事情”，從而不辦案，也不管辦案這件事。庭長與庭內(nèi)法官之間的司法行政化必難以存續(xù)。長久以來，一直視“行政庭室”為司法行政化罪魁禍?zhǔn)椎恼J識也將壽終正寢。打碎行政庭室，組建審判團隊在去行政化的意義上不再成為必要——難道審判團隊就沒有行政事務(wù)？團隊就不是一個行政建制？團隊負責(zé)人不就是協(xié)調(diào)管理團隊行政事務(wù)的人嗎？“團隊”沒有行政事務(wù)，不是行政建制，要團隊負責(zé)人何用？
在行政和審判分離的基礎(chǔ)上，甘肅蘭州新區(qū)法院不但可以讓團隊負責(zé)人由非員額法官擔(dān)任，并且可以保留行政庭室成功去行政化。只要行政和審判分離——認清團隊負責(zé)人作為行政崗位應(yīng)當(dāng)與審判分離這一基本問題——完全可以在行政庭室的基礎(chǔ)上讓“庭長”只務(wù)行政，與審判分離，從而去行政化。
可見，行政與審判分離是員額制的基本問題。之所以會法官“主要在”行政崗位長期不辦案，就是因為行政和審判不分；之所以要回歸法官辦案本位，就是因為本該從事審判的人處于行政崗位。行政和審判分開，是根本解決上述問題的必由之路。
七、結(jié)語
員額制折騰到院庭長辦案數(shù)量的規(guī)定，在審判資源回歸意義上表明改革的成效基本劃上句號。這是允許行政和審判不分，允許既做院庭長又做員額法官等改革路徑既決的前提下所能實現(xiàn)的“最大效果”。
如果這就是員額制“想要的”，員額制以前直接規(guī)定院庭長的辦案數(shù)量不就萬事大吉？沒有員額制直接規(guī)定院庭長的辦案數(shù)量不也能一定程度實現(xiàn)審判資源回歸的當(dāng)下效果？如果就這么簡單，員額制折騰這好幾年為了什么？
《意見》規(guī)定院庭長的辦案數(shù)量雖是一種進步，相對于此輪司法改革的整體布局，顯然過于“式微”。另一方面，改革淪落到這個點上，已經(jīng)無法突破既有局限繼續(xù)增益良性效果。
分析問題的實質(zhì)，不過是根本受制于行政和審判不分。如果員額制原本所想和今后所求均遠非于此，則必須確立行政和審判分離的基本改革思路。根據(jù)這一原則，員額法官“只務(wù)審判”是基本要求；院庭長入額必須放棄“其它事情”成為純員額實屬必然。
雖然，這會擊碎先前基于感性產(chǎn)生的美好愿望。但是相對于法官額數(shù)所限給法院各色人等造成的入額糾結(jié)，行政和審判分離原則的確立，將為被改革者提供更多的選擇，能在更大程度上平實滿足法院各色人等的各種“需求”。實則是讓改革的路子更寬，問題和阻力更少，讓改革的成效更為顯著和進一步提高。
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