清朝歷史中，一向有“九大總督”的說法，分別是湖廣總督、直隸總督、閩浙總督、兩廣總督、兩江總督、東三省總督、云貴總督、四川總督和陜甘總督。這九位總督都執(zhí)掌地方軍政大權(quán)，且官位都在一、二品之間，地位極高。
雖然同被列為九大總督，但設(shè)立的時間，卻并不完全相同。如東三省總督，它在光緒年間才正式設(shè)立。這種設(shè)立時間的不同，主要跟各地情況有關(guān)。
東北是清朝皇帝的發(fā)家之地，受皇家重視，地方治理上也是自成體系。從康熙到光緒，東北都只設(shè)立駐防將軍執(zhí)掌地方軍政大權(quán)。
而在九大總督中，最早確立轄區(qū)、職權(quán)，形成定制的總督，則是兩江總督。它在康熙十一年正式確立。此時距離清朝入關(guān)，雖然已經(jīng)過去數(shù)十年。
可相比其他幾位總督，兩江總督的定制仍是早的。直隸總督需要等到雍正二年，才完成定制。陜甘總督則要等到乾隆二十五年才成為定制。
兩江總督的最先正式設(shè)立，既跟當(dāng)時的歷史形勢有關(guān)，也是因為兩江總督自身的特殊。兩江總督后來確立的轄區(qū)，包括現(xiàn)在的江蘇、安徽、江西、上海一帶。這片地區(qū)在清朝以前，就非常富裕。
兩江地區(qū)可以供給朝廷國庫至少三分之一的開支。晚清時，清朝曾丟了這片地區(qū)，不僅導(dǎo)致國庫收入銳減，連內(nèi)務(wù)府也因為收不上兩淮鹽稅，跟著虧空，只能靠戶部撥款度日。
這樣一塊地方，朝廷肯定要握在自己手中，才可以放心。順治元年，清朝入關(guān)占領(lǐng)天下后，即讓豫親王率兵南下，次年占領(lǐng)南京，并立刻在此地駐扎重兵。但是，駐兵之后，如何管轄，就成了一個大問題。
清朝自關(guān)外統(tǒng)治天下，許多制度，只能沿襲明朝的做法。而總督制度，就是明朝曾經(jīng)采用的方式。只是明朝總督制度仍有一些不足，且清朝又面臨跟明朝不同的情況。要想更好治理地方，必然要探索出一套適用的總督制度。
其中包括總督的轄區(qū)、駐地、職權(quán)等，都是一個需要逐漸摸索的過程。跟巡撫不同，總督設(shè)立時，主要是為了協(xié)調(diào)多個地區(qū)的軍事資源，側(cè)重軍事職權(quán)。所以對轄區(qū)有更多要求。轄區(qū)面積過大，總督容易擁兵自重，對朝廷形成禍患。
轄區(qū)面積過小，總督難以發(fā)揮原本該有的效果。設(shè)立九大總督以前，清朝也設(shè)立過其他總督。如直隸山東河南三省總督、宣大總督、山西總督等。這些總督最后都因為轄區(qū)、職權(quán)等問題，被先后裁撤。
對兩江地區(qū)的管轄，清朝也煞費苦心。順治四年的時候，清朝在江寧（南京）設(shè)立總督，管轄江南、河南、江西三個省份。順治六年時，分出河南，改為江南、江西總督。
順治十八年，分別設(shè)立江南總督和江西總督。到康熙四年的時候合并，改稱兩江總督。到了康熙十三年的時候，三藩之亂起，江西處于戰(zhàn)亂前線，于是被分開。直到康熙二十一年后，才正式定制。
但是，無論整個過程，清朝必須加快兩江地區(qū)的制度完善。除了因為這個地方的富庶，還有一個因素在于，兩江地區(qū)距離京城較遠。
雖然有運河貫通南北，可畢竟不像直隸京城這樣，距離朝廷更近，能夠更放心些。所以，兩江地區(qū)比直隸地區(qū)，更受朝廷重視。而最終確定兩江總督的轄區(qū)，很大一部分因素，也是從軍事上考慮的。畢竟總督的職權(quán)，也是側(cè)重軍事。
兩江總督的轄區(qū)內(nèi)，江西、安徽、江蘇都以長江做為樞紐，構(gòu)成一個完整的軍事防區(qū)。它們各有優(yōu)勢，江西占據(jù)長江上游的戰(zhàn)略要地，南可以爭奪吉安、贛江，北可以爭奪九江、湖口。
安徽扼守長江上下游，省內(nèi)山川交錯，一直是兵家必爭之地。江蘇除了有長江作為屏蔽，又是當(dāng)時賦稅、人口最多的省份。如果握有這片地方，就可以獲得爭奪中原的資格。
而且，這三個省份的山形地勢又可以互相連接，疆土并連，可以互相呼應(yīng)，南北兼顧。讓兩江總督管轄這個地方，可以說是順理成章的事情。當(dāng)然，清朝對于兩江總督，也加了其他限制。
除了在選人上極為小心，又讓巡撫、御史等官職監(jiān)督兩江總督。又在兩江總督的駐地上，設(shè)立了江蘇巡撫的職位。這是全國獨一份的。一般而言，清朝總督駐地省份的巡撫，都由總督兼任。
這個做法，當(dāng)然是考慮到兩江地區(qū)的事務(wù)繁雜，可也是為了牽制兩江總督，讓它不至于逾越界限。兩江總督在轄區(qū)、職權(quán)上的定制，也為清朝設(shè)立其他總督，給出了經(jīng)驗和參考的辦法。
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