清代督撫制度的確立伴隨著帝王對地方行政和滿漢問題的思考。清初，帝王通過對督撫之爭的處理，讓督撫制度擁有了整套成熟的權力結構和運作模式，并在數百年內保持了穩(wěn)定的結構。20世紀初廣西會黨運動的爆發(fā)，觸發(fā)了廣西巡撫柯逢時和兩廣總督岑春煊的爭斗，督、撫均試圖藉此機會攫取更多的權力，超越各自的傳統職權，而最終均未能如愿。通過清代前后期督撫之爭的對比，可見前期起作用的主要是帝王個人意志，而后期在君權衰微、督撫權力大量擴充的情況下，則是制度設計維系了君權，制衡了督撫，一定意義上實現了君、督、撫三方的調和與平衡。。
權力是人類社會經久不衰的主題，權力格局的變化乃是政治史關注的主要問題之一。從東西周諸侯、漢代地方刺史與豪強到唐代藩鎮(zhèn)割據、清代督撫勢力的崛起，在傳統政治權力的分配與爭奪中，“君權”與“臣權”、“中央”與“地方”的權力關系的描述，一直以來都是研究者津津樂道的話題。總督、巡撫作為清代重要職官和地方行政的主要支配者，成為清代特別是晚清變局的重要力量，君、督、撫的關系在傳統的君臣關系、中央和地方的關系中都占據了重要的位置，而督撫之爭中涉及的君、督、撫三方力量的博弈，乃是對政治社會、權力結構演變十分有效的觀測。清代督撫之爭的每一次出現都是重大的政治事件，無論在清初的康熙朝、雍正朝或是在晚清的光緒朝，發(fā)生督撫之爭都產生了較大的政治影響，我們通過對清前后期典型案例的梳理和對比，試圖看到清代帝王對地方治理的思考與實踐，以及在督撫制度存續(xù)期間，權力結構所發(fā)生的變化，或有助于我們理解和反思傳統政治制度的建構、設計與維系。
一、“內權外化”下的督撫定制與“君權主導”下的督撫之爭
（一）清代督撫制度的設計、演進及定制
督撫制涵蓋總督制度和巡撫制度兩套職官系統，濫觴于明代，從設置以來直至有清一代，一直在帝國官僚政治中占據重要位置。研究者多認為，明初，地方“三司六道”的權力分割與互相鉗制達到了朱元璋加強集權的意圖，但三司分權效率低下，緊急政事、邊防等不能及時處理又成為后來明代地方政治體制中突出的問題，由此催生了巡撫和總督專設的出現，填補了中央和地方之間事務溝通、處置的權力“真空”，實現明代地方政治體制的重建①。從遣使“分巡天下”到巡撫常駐再到總督節(jié)制巡撫三司，督撫制度的萌生過程一直同中央權力的收放與制衡相關。雖然總督巡撫在地方擁有較多事權，但終明一代，督、撫仍舊是由都察院派出監(jiān)察地方的中央官員，屬于使職差遣官②，很大程度上依然是臨時派遣的性質。
清代的制度在一定程度上承襲了明代，清初的督撫設置與明代并無本質區(qū)別，依然沒有定制化，但督撫們在清初的征戰(zhàn)中承擔了監(jiān)察地方和督查軍事的重任。其職能也經順、康、雍、乾四朝不斷調整，并逐步固定了統轄區(qū)域和建制①，直至乾隆十三年（1735），朝廷議準外官官制首列督、撫，各地的總督和巡撫在職官設置中才正式成為實缺②。
清代督撫制的設計伴隨著帝王的權力意志與統治思考，督撫被包裝成君權的代表，與統治帝國空間的實際需要相聯系，由帝王授權履行限定統治職責：督“掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飾封疆”，撫“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以昭廢置”③。清代督撫定制化的歸宿，沒有逃脫歷代統治者在帝國治理體系中建構權力網絡的基本路徑。正如錢穆先生所論，督撫的設立其實是監(jiān)察官和軍事長官變成地方行政長官的一種情形，與漢代刺史和唐代十道觀察使類同④。史云貴稱這一權力體系的建構過程為“內權外化的路徑依賴”，即在以內制外的傳統和王朝理性下，監(jiān)察官員的地方官化成為難以避免的發(fā)展趨勢，漢唐監(jiān)察官的地方官化情景在明清督撫制的設計與實踐中再次顯現⑤。但這樣的體系又不同于前代，作為由監(jiān)察官員演變而來的地方職官，總督和巡撫同時具備單獨奏表的權力，在處理地方事務時，既各有側重即權力分置，又在很多層面上有交叉和協作即權力重疊⑥。在督撫并治的地區(qū)，這種權力格局在實際運行中往往造成掣肘之勢。而帝王因從權力根源上掌握督撫的任免，擁有該體系的權力核心和平衡該體系穩(wěn)定的能力，由此帝王實現其對廣袤疆域的管轄。
在這樣的權力體系下，清代督撫之間的不和自然不少，但是嚴重到督撫直接互參、互相指摘的實際上并不多。因此督撫之爭就為我們對這一權力結構的觀測提供了相對良好的材料和切入口。遺憾的是，鮮有研究從權力結構變化的角度來解析多次督撫之爭的變化，也鮮有研究從督撫之爭演變的角度觀測權力結構的改變。從筆者有限的閱讀來看，督撫制度建制初期，其沖突更為明顯地表現在滿漢的族群矛盾上，而隨后的沖突中，則形成了君權主導的超穩(wěn)定結構，在晚清，這種君權主導的格局則被打破和重構，在政治權力的演進和劇變過程中，督撫沖突也成為觀測權力結構最極端和最鮮明的視角。
（二）滿漢之爭與君權傾向
清朝建立后，在政治上確立了入關滿族對漢人的統治，因此清初滿漢族群關系高度緊張。督撫制作為實現王朝統治的重要制度，滿漢之爭也突出表現在督撫之爭上。較為顯著的是康熙四十三年（1704），由考核地方官員引發(fā)的江南江西總督阿山與江西巡撫張志棟、禮科給事中許志進的沖突，和康熙五十年（1711）的江南辛卯科場案導致的江南江西總督噶禮與江蘇巡撫張伯行的督撫互參案。兩次沖突都充斥著滿漢官員的對立，特別是后者，在清代滿漢關系的碰撞調試中有較為重要的地位，學界已有諸多成果⑦。
為了穩(wěn)固清代少數族群統治的根基，在滿漢高官的對峙中，康熙往往偏護滿族陣營?？滴踉谄浣y治生涯中，對滿族官員的袒護是長期存在的，同時他對滿官的漢化傾向也表示了反感⑧?？滴醵啻螌⒁迅餄h軍督撫等人的案例拿來告誡諸臣，尤其是漢籍諸臣⑨。在督撫沖突的處理上，滿漢身份成為康熙重要的處理標準。在阿山案中，康熙在朱批中安撫阿山說“自古結黨陷害者，世世皆有”，他應當“以理服人”⑩，已然表明他在爭斗中站在了阿山一邊，這種態(tài)度在處理結果中就更為明了：張志棟、許志進等都被革職處理①，而阿山在連續(xù)三次吏部議復應革職解任后都得到了康熙的留任②。對于噶禮，其在山西巡撫任上被題參貪酷而康熙卻不信③，甚至在江南江西總督的位置上，康熙依然提醒噶禮提防江南漢官④，表達了一種共同防漢的陣營偏向?？滴醭３S護滿族官員，滿族大臣也以此為砝碼，博得康熙的認同。在這種政治規(guī)則中，噶禮和張伯行的互參案便格外引人注目，因為此次轟動朝野的互參案的結果是漢族官員張伯行被留任，滿族官員噶禮被解任。研究者認為，正是康熙對滿族官員噶禮的長期庇護才造成了此案審案官員總是摸不清康熙的意圖，遲遲做不出讓康熙滿意的審判。而革職噶禮和保全張伯行的決定亦是因為漢官集團通過利用民眾輿論、僚屬關系以及儒家政治倫理成功獲得君權支持⑤。
康熙晚年的督撫之爭中，我們更可看到帝王對督撫制度設計的思考。清代督撫同為股肱之臣，在康熙朝并未完全固定建制，作為滿清中央和以漢民群體為主的地方之間的聯系橋梁，滿漢官員共存是必要的。但族群之間的攻伐并不容易休止，這種矛盾的調和就要求在督、撫權力博弈中有更強勢的力量介入，來終結或轉移滿漢身份的沖突，君權便是這種力量。所以在噶禮案中，雖然四位審查官員兩次審判都認為張伯行挑起攻訐，而保全噶禮⑥，康熙自己也知道張伯行“才不如守”、噶禮則有“辦事之才”⑦，但在朝廷風論譏諷滿漢之別的壓力下，康熙也從長期庇護的噶禮偏向了更為“道德化”和“民心所向”的漢官張伯行，這一舉措使得“滿漢之間積累了幾十年的緊張關系重新獲得平衡”⑧，根本的目的是維護地方穩(wěn)定，達到其政治意圖?？滴跬砟甓綋嶂疇幍慕鉀Q方案透露出的變化是，在統治者宣傳滿漢平等和漢族官員的集體力爭下，滿漢族群差異對督撫權力格局的影響逐漸被淡化，而這個過程中帝王的判斷和適時的政策調整是關鍵，因此權力體系的變化仍舊出于帝王所宣揚的統治思想和個人權力意志的主導。
（三）督撫之爭中“君權主導”的超穩(wěn)定結構確立
如果說康熙從偏袒滿臣的族群傾向轉而通過帝王的統治思想和權力意志打破陳規(guī)，一定程度上顯示了君權在督撫之爭中絕對主導的端倪，那么在雍正朝則進一步明確了君權在君、督、撫三者權力體系中的絕對主導。在雍正元年第一日（1723年2月5日），雍正所發(fā)出的頭兩份訓諭便是下給總督和直省巡撫的，這一充滿象征意義的政治舉措使得督撫制度往常制化邁出了重要的一步。蓋博堅認為，這是“政治神學”的體現，帶有很強的“封建隱喻”，這些上諭具體化了督撫職權以及職權行使空間，督撫的權力附屬了諸侯權力的屬性，在地方從屬的眼中，督撫便成了君權的代表⑨。
從中央王朝的視角看，督撫在地方的權力源自于帝王的授權，但從地方政治的角度而言，督撫代行君權從形式和實質上都是對君權的分割。君權對督撫的加持一方面沖淡了督撫之間的族群矛盾或其他矛盾，帝王則需要控制君權與督撫權力之間的空間與尺度，保證行政效率，也要兼顧制衡。因而在給予地方督撫君權象征的同時，督撫的身份任免，則牢牢掌握在帝王手中。他們從未放棄對督撫任命的控制，并頻繁調換以彰顯君權的絕對主導⑩。督撫制下君權絕對主導在雍正朝的田文鏡、李紱互參案中體現得尤為突出。
關于此案，已有充分的研究11，研究者多認為雍正的寵信，讓田文鏡在爭斗中一直得到君權的信任。在雍正眼中的田文鏡“秉公持正，實心辦事，乃天下督撫中所罕見者，貪贓壞法之事，朕可以保其必無”，而在李紱后繼續(xù)參劾田文鏡的謝濟世，雍正則說“于天下督撫中，獨參田文鏡，朕不知其何心”①。這則參劾引發(fā)了雍正的聯想，最終將其和“朋黨”李紱等人一并處置。而李紱在督撫互參中的落敗是引致其在政治生涯頂峰跌落的轉折點，此后一系列事件更是致使其淪為君權的犧牲品，從而樹立了帝王的權力地位，權威在此時達到了頂峰②。
我們通過此案可以看到清前期君權強化的實例，此次事件也可認為是一次督撫體系中絕對君權的宣揚。無論是康熙朝還是雍正朝的督撫之爭，帝王的意志都能被執(zhí)行，康熙在阿山和許志進、張志棟的沖突中有意維護阿山，所以三次降旨將其留任。噶張案中，康熙表達了維護張伯行的傾向才讓事件得以解決。而在李紱等人對田文鏡的參劾中，雍正在事務中的判斷更是至關重要的，并直接決定了處理結果。因而清初的督撫之爭，帝王的態(tài)度基本上決定了事件的走向，帝王對事務的處理，更是有著不容爭辯的話語權威。在君權下，督撫互相監(jiān)視與制衡，由于頻繁地調換，他們也無法長久地形成霸居一方的勢力，督撫之爭也表現出了更為明顯的君權主導的傾向。帝王通過對歷次督撫之爭的處理，逐漸為督撫制度造就了一整套相對成熟的權力結構體系?？偠?、巡撫與帝王在地方事務的處理上逐漸形成了關聯緊密又超穩(wěn)定的君權主導結構。在整個帝國政治權力體系中，君權至上，地方督撫處在與君權很近卻事權被嚴格限制的高空位置，在清前期的督撫之爭中，這樣一種政治規(guī)則表現得日益鮮明：爭論需向君權自證、結果往往因帝王意志而決定，博弈的過程中總有輸贏，而輸的一方則常常會丟失官位，徹底失去政治話語權力。此后，從乾隆朝確定外官官制首列督撫至隨后百余年里，督撫互參事件鮮有發(fā)生。
二、晚清變局下的柯岑事權之爭
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