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《直隸總督與保定古城》之二 直隸總督職官初探

吳蔚楊蕾

出水蓮音樂：中國宮廷樂社 - 漁舟唱晚

明代設置總督

“總督”一詞，作為統(tǒng)帶督率兵士之通稱，漢、魏以后已見記載，但作為封建朝廷派出的官職并逐漸形成官制，則從明朝開始。當時，封建朝廷為了某種需要，派員巡視、督察某地，這種官員最初稱作巡撫或鎮(zhèn)守。巡撫起于懿文太子陜西之行，至永樂十九年（1421），明政府派尚書蹇義等26人“巡行天下，安撫軍民，……事畢復命，即或停遣，初名巡撫或鎮(zhèn)守”。當時巡撫無定員，有事則派遣，無事則罷。宣宗即位之初，命大理寺卿熊概、參政葉春巡撫南畿、浙江。宣德五年（1430），又命侍郎于謙、周忱等6人巡撫兩京、山東、山西、河南，江西、浙江、湖廣等處。隨著時間的推移，巡撫官頻頻派出并趨于常駐，標志著這一制度已逐漸形成。

在巡撫制度普通推行的基礎上，明政府又派出了總督官?？偠阶畛跏且蜍娛禄蚰稠椞厥庑枰沙龅?。如宣德年間曾命侍郎總督糧儲；英宗正統(tǒng)年間，明政府發(fā)兵征麓川：以兵部尚書王驥總督軍務，后因西南苗族人民起義，又派出總督去鎮(zhèn)守貴州，湖北、川東等地。這是明代總督制度的萌芽階段。代宗景泰二年（1451），因漕運接濟不上，朝廷命副都御史王竑任漕運總督專管其事。次年，廣西梧州、潯州地區(qū)發(fā)生瑤民、苗民起義，當?shù)乜偙d、武毅拖延推委，鎮(zhèn)壓不力，明政府特派左都御史王翱總督兩廣軍務，下詔自總兵以下各官兵悉歸總督節(jié)制，這是兩廣地區(qū)最早設置的總督。起義平息后，王翱被召還京。憲宗成化初年，明政府為鎮(zhèn)撫兩廣地區(qū)瑤、漢、壯各族人民起義，又命副都御史韓雍提督兩廠軍務，他曾奏準廣東、廣西各設巡撫統(tǒng)轄。不久，韓雍晉升為都察院右都御史，仍充總督兩廣軍務，并開府于梧州。可見，明政府最初派出的總督大多都是到邊陲地區(qū)主持軍務或管轄漕運、河道等專項事務。據(jù)《明史職官志》記載，明朝先后派出總督15人，有事則設，無事則撤，并無定制。而且當時還派出“經(jīng)略”、“督師”等官，其職權也與總督相當。如萬歷年間曾派兵部尚書鄭洛經(jīng)略陜西四鎮(zhèn)及山西、宣大邊務；孫承宗、王之臣等人先后擔任過薊遼督師。當時，總督、巡撫列名都察院系統(tǒng)之內(nèi)，而不列入地方編制?？梢娊K明一代，總督并非常設之官，而是臨時派遣之大員。郭嵩燾曾說：“終明之世，以十三布政使為定員，而總督，巡撫或分或并，或設或罷，大率以兵事相始終”。此話基本符合史實。

直隸非邊遠地區(qū)，而是天子腳下的腹地，設總督、巡撫比較晚。英宗正統(tǒng)十年（1445），明政府曾命侍郎巡撫保定等處，但還不是常設之官。成化八年（1472）開始專設保定巡撫，規(guī)定由都御史巡撫保定、真定、河間、順德、大名、廣平六府，提督倒馬、紫荊、龍泉等關，駐真定。至嘉靖十五年（1536），明政府派出宣大總督，管理宣府、大同一帶，但旋設旋撤，并無定制。嘉靖二十九年（1550），由于邊患日甚一日，朝廷派孫總督薊州。接著兵部又議定薊州總督統(tǒng)轄遼東、保定軍務兼理糧餉，開府于密云。該總督還統(tǒng)轄保定、順天、遼東三巡撫。為拒北虜，朝廷還命翟鵬總督宣、大、遼、薊、北畿、山西、河南等處。崇禎十一年（1638），明政府專設總督保定軍務一員，駐節(jié)保定?？梢姡鞒┠?，總督、巡撫已由臨時派遣開始向常設性轉(zhuǎn)變，這些總督、巡撫也正從中央官員向地方大吏過渡。北直隸省的總督、巡撫之設，督撫代表中央，直接對皇帝負責，既便于統(tǒng)一北直隸事權，也無礙于君主專制的中央集權。因此，在明代北直隸，從總督、巡撫設置開始，便預示著其演變?yōu)楹髞淼牡胤椒饨罄羰莿菟厝弧?/strong>

清初直隸省督撫設置逐步制度化

清初，改北直隸為直隸省。清朝定都北京后，沿襲明朝的政治制度，總督的設置進一步走向制度化，并沿用舊名稱。清初直隸地區(qū)設置四位巡撫：一為順天巡撫，轄順天、永平2府，駐遵化；二為保定巡撫，轄保定、真定、順德、廣平，大名、河間6府，駐真定（后改正定），三為宣府巡撫，轄延慶、保安2州，駐宣府鎮(zhèn)。清初天津情況比較特殊，既設過總督又設過巡撫。

清初督撫設立，是漸成定制的。順治初年，因受到明代舊制的影響，許多省就設置有多個巡撫。如直隸就同時擁有過宣府、天津、順天、保定四個巡撫，經(jīng)過撤廢、改并，最后僅設直隸巡撫。巡撫與總督之間最直接的關系，簡而言之，是行政上的相互牽制。我們可以從幾個直隸巡撫與總督被裁撤和設置的事實，來說明這種關系。順治初年，直隸設有宣府、天津、順天、保定4巡撫及宣大、天津總督。順治六年和九年，為縮減國家經(jīng)費，中央分別裁撤了天津及宣府巡撫。至于順治六年（1649）對保定巡撫的裁撤，則是因為直隸與山東黃河以北及河南交界地帶多盜賊出沒，出于加強地方治理的考慮，保定巡撫被改設為直隸山東河南總督。順治十五年（1658），直隸、山東、河南交界地方已被平定，為彈壓地方而設的直隸山東河南總督即被裁撤，但因直隸管轄有八府之地，幅員遼闊，行政事務繁重，不久又重新設置了保定巡撫。同時，宣大總督也被裁撤，并以順天巡撫管理之。這樣，就由保定、順天兩巡撫共同管理直隸事務。

順治十八年（1661），因復設直隸總督，當時就有人提出應裁去保定或順天一個巡撫，結(jié)果順天巡撫被裁撤。順治十五年和十八年的一系列變化，與直隸督、撫之間的關系調(diào)整不無關聯(lián)。順治十八年直隸一撫一督的格局共維持了八年，之后，即開始對督、撫進行了多次裁改。康熙八年裁撤了四年所設的直隸山東河南總督，由直隸巡撫兼理總督事務，而調(diào)整的目的就是為了使督撫與省的轄區(qū)保持一致性，這也體現(xiàn)出清代于地方行政區(qū)劃改革中的一個思路?？滴醭跗谥?，國家大局已定，方才固定為由巡撫執(zhí)掌直隸一地的軍政大權。清初，巡撫的轄區(qū)并不與省的轄區(qū)相一致，其設置也并不以省為標準。經(jīng)過康熙年間的調(diào)整，巡撫的轄區(qū)范圍與省區(qū)協(xié)調(diào)的思路漸漸明確，到康熙六年（1667）為止，巡撫的轄區(qū)即與省的轄區(qū)范圍相統(tǒng)一了。在這一階段中，巡撫變化的軌跡及調(diào)整的原則已十分清晰化，即不僅在一省之中要設有一個巡撫，而且一省之中也只設有一個巡撫。

直隸巡撫的設置，就是康熙皇帝加強畿輔地區(qū)管理控制的善政。在直隸，康熙六年（1667），改保定巡撫為直隸巡撫，同年，裁直隸山東河南三省總督、直隸總督，重新設置直隸巡撫?？滴醢四辏?669）直隸巡撫自真定府（今石家莊正定新區(qū)和正定縣）改駐保定府，衙署也由真定改駐保定。直隸巡撫遂領原保定巡撫管轄之直隸全境。整個康熙王朝直隸巡撫一共經(jīng)歷了11任，即金世德、于成龍、格爾古德、阿哈達、崔澄、小于成龍、郭世隆、沈朝聘、李光地、趙宏燮、趙之垣等，駐保定府?？滴跷迨哪?，以直隸巡撫兼總督銜?？滴醭彪`巡撫的設置，成為后來直隸總督逐步定制的先聲。

直隸總督的設置

清代總督的設置，有其明顯的階段性，總的趨勢則是逐步地方化和制度化，即由中央的派出大員向地方的軍政長官轉(zhuǎn)化，由臨時性的差遣向永久性的機構轉(zhuǎn)化。最為鼎盛的時期，清朝在全國設立了9個總督，為常規(guī)官位，但并不等于今日之省長。今日的省長只管轄一省行政事務，大致相當于清代的布政使。清朝的官制，一省或多省的最高軍事行政長官稱總督，又叫封疆大吏。按清朝官制，每省設巡撫一人，巡撫之上設總督，總督一般轄三省或兩省，也有只轄一省的總督，如直隸總督、四川總督，該總督也就兼管巡撫事，一般不再另設巡撫?？偠絺?cè)重于管軍事，因此稱“制軍”，也叫“制臺”，又有“帥”的稱號。隨著歷史長河的演進，清代總督成為在地方上的“一把手”，主管一省或多省軍政、民政。清代，地方大員總督官銜若兼都察院右副都御史銜的品級為從一品，加兵部侍郎銜者為正一品。

雍正二年（1724），清朝將直隸巡撫改為專設直隸總督，命李維鈞擔任，并開始設置直隸布政使、按察使，詔令所有布政使、按察使、總兵、提督軍官均歸直隸總督節(jié)制。當時雖規(guī)定此項舉措不為定例，但此后直隸就只設有直隸總督而無巡撫了。乾隆二十八年，中央明確下令直隸總督兼管巡撫事務。自此，直隸總督遂成定制，駐保定。為建立常設性的辦事機構，清廷于雍正七年（1729）特渝在保定建筑了總督衙署。這個衙署成為清代直隸最高軍政長官駐節(jié)和辦公的地點。雍正朝開始設置直隸總督，同時卻規(guī)定直隸省不設巡撫，這客觀上是將直隸巡撫升格為直隸總督的。此后，直隸的管轄才一改初期的復雜繁瑣，由是確立定型。清代基本上都是兩省或三省方設置一位總督，只有直隸以一省之地得總督統(tǒng)領至清末，再無第二省有此特殊關照。而能出任直隸這一重要地方的總督的人，肯定是皇帝的心腹臣子。而清代因為康熙、雍正年間奏折制度的產(chǎn)生與實行，總督、布政使、按察使與皇帝之間可以有密折往來，使得皇帝對于地方的控制與監(jiān)管更加強于明代。這一制度的形成與直隸總督的設立無疑也大大加強了皇帝對直隸的監(jiān)管控制。

隨著行政建置的逐漸升格變遷，直隸省的疆域也逐漸擴大。雍正時，直隸省轄區(qū)約相當今北京、天津二市及河北省全境，今河南省、山東省部分縣域。統(tǒng)府10，州23，縣120。

作為一省地方最高長官，直隸總督是雍正朝乃至以后中央政策的執(zhí)行者，也是清代中央政權和地方社會勢力接觸的界面，位高權重。直隸總督是代表中央統(tǒng)管直隸全省軍政事務的最高地方行政長官。另設其辦事機構“總督衙門”，又稱“總督部院”，是直隸全省最高行政機關，駐保定府，雍正年間李衛(wèi)主修的《畿輔通志》“直隸八府圖”中的保定府圖里，就明確標有直隸總督衙署“部院”的位置。直隸總督正式官銜為“總督直隸等處地方提督軍務、糧餉、管理河道兼巡撫事”，是清朝九位最高級的封疆大臣之一，總管直隸（今天津，河北大部與內(nèi)蒙、山西、遼寧、河南、山東小部）的軍民政務。而由于直隸省地處京畿要地，因此直隸總督被稱為疆臣之首。從雍正元年至宣統(tǒng)三年，187年總共經(jīng)歷直隸總督75人，99任，其中李衛(wèi)、方觀承、劉墉、那彥成、曾國藩、李鴻章、榮祿、袁世凱等人，都是舉足輕重的朝廷重臣。

職掌概觀

清代直隸省最高行政機關稱直隸總督署，又稱直隸總督部院。總督署設總督1人，系皇帝直接任命的封疆大吏，直接對皇帝負責。清代以降，總督由臨時派遣逐漸轉(zhuǎn)為定制，由專管軍務發(fā)屜到綜理軍民要政，以致成為地方最高軍事行政長官。因而，清朝對總督的官品和職權就有了一系列的規(guī)定。

直隸總督統(tǒng)轄域內(nèi)文武，節(jié)制軍民，總理政務，為全省最高行政長官。總督官品雖高，但并非祖朝額定的職官，故不用方形的印信，只用長方形的關防（銀質(zhì)，長3.2寸，寬2寸，具滿漢文上方上篆）。雍正元年（1723），清朝規(guī)定，凡總督加尚書銜者，例兼都察院右都御史；不加尚書銜者，則加兵部右侍郎兼都察院右副都御史銜。乾隆年間規(guī)定，凡大學士兼總督者，仍帶原銜；后又復定改授右都御史銜。總督是否兼兵部尚書，則由吏部疏請皇帝定奪。嘉慶十四年（1809）又規(guī)定，授二品頂戴之總督兼侍郎銜；已授頭品頂戴之總督則兼兵部尚書銜?？偠郊鱼暤哪康?，主要是為便于節(jié)制軍隊和監(jiān)察地方。

清代的總督有兩種：第一種是專管某項重要事務之總督，如河道總督、漕運總督等。河道總督是順治初年設立的，分為江南河道總督和東河總督，專管黃河、運河、永定河的疏浚及堤防事宜，定制3人，分駐江蘇、山東和直隸。河道總督的屬官有河庫道，河道管河同知、通判等。漕運總督明朝已開始設置，是專管督促收繳、押運漕糧之官，駐江蘇淮安，負責管理山東、河南、江蘇、安徽、江西、浙江、湖北、湖南8省的漕政，其屬官有督糧道、管糧同知和通判等。

第二種是統(tǒng)管地方軍政之總督。清代先后設置地方總督9員；直隸總督，轄直隸省，駐保定；兩江總督，轄江蘇、江西、安徽3省，駐江寧（今南京）；閩浙總督，轄浙江、福建、臺灣3省，駐福州；湖廣總督，轄湖北、湖南2省，駐武昌；陜西總督，轄陜西、甘肅，新疆3省，駐蘭州；四川總督，轄四川省，駐成都；兩廣總督，轄廣東、廣西2省，駐廣州；云貴總督，轄云南、貴州2省、駐云南。光緒三十一年（1905），清政府增設東三省總督，轄奉天、吉林、黑龍江3省，隨時分駐三省行臺。

總督是統(tǒng)轄一省或數(shù)省的最高軍政長官，其主要任務是“厘治軍民、綜制文武、察舉官吏、修飭封疆”。具體說有如下職權。

1.題奏咨請權。清代總督與巡撫都有單獨奏事權。按例地方上呈皇帝的奏折及中樞各部院之咨文，應由總督或巡撫具名。督撫還有會銜上奏或會同將軍、鹽政、學政等聯(lián)銜上奏權。

2.監(jiān)察、任免文武官員權。清朝規(guī)定，總督對轄區(qū)內(nèi)道、府以下之文官，副將以下之武官有監(jiān)督權，除具有監(jiān)察和單獨參劾權外，每三年逢文官考績（清代稱大計）、每五年逢武官考績（清代稱軍政）之時，總督應將各文武官員的政績功過詳細評定轉(zhuǎn)達吏部或兵部核辦。總督對上述文武官員，經(jīng)啟奏后即可任命，調(diào)轉(zhuǎn)和降黜。總督還應負責“協(xié)和將吏”，即調(diào)和文武官員之間的關系?？偠脚c巡撫之間名義上有相互監(jiān)督、相互參劾之權，但實際上巡撫多受總督節(jié)度。

3.制定則例權?？偠皆谄漭爡^(qū)內(nèi)，在不違反清廷中央規(guī)制的前提下，可根據(jù)當?shù)厍闆r制訂官民共同遵守的各種則例并頒’布施行，與法律具有同等的效力。

4.節(jié)制軍務營伍權?？偠皆瓰橹鞅露O，有指揮提督之權，可節(jié)制轄區(qū)內(nèi)的綠營兵，有巡查營伍、考核將弁之責，遇有事件發(fā)生，可隨時調(diào)動當?shù)伛v軍。

5.發(fā)計審核權。總督、巡撫均有監(jiān)督藩庫之權。按例督撫到任后須親自查庫，并按時調(diào)查轄區(qū)戶籍咨報戶部。督撫每年要審核布政使具造之歲計清冊，加鈐關防轉(zhuǎn)達戶部，并另繕黃冊，奏供御覽。

6.訴訟審判權。按清制，在審判方面，督撫為繼州縣、道府、兩司三審之后的第四審，對命盜罪案在流刑以上者，由總督、巡撫會同審訊，按法律裁決。

7.對外交涉權。自鴉片戰(zhàn)爭后，隨著開辟通商口岸和資本主義侵略的加緊，對外交涉事務日益增多。清廷命督撫對轄區(qū)內(nèi)的洋務、外貿(mào)等事務，督率當?shù)匮髣站帧⒑ｊP道進行交涉，遇有重大案件，由總督親自處理或報請朝廷裁決。戊戌變法后，清廷還一度規(guī)定總督一律兼總理各國事務大臣銜，以利對外交涉。

總督署主要辦事機構有吏、戶、禮、兵、刑、工六科房，分科辦事。除6房外，總督署還設有：中軍副將1人，專司儀衛(wèi)；文巡捕1人，武巡捕1人。此外，逢大比之年，總督還有充監(jiān)臨官、主試官等職權。清代不設巡撫的省，總督例兼理巡撫事。直隸、四川省均如此。直隸總督之地位居清代各省總督之首席，其全稱為“總督直隸等處地方，提督軍務、糧餉、管理河道兼巡撫事”。定制一人。直隸總督的職權除了具有上述一般總督所有的職權外，還有一定的特殊性，而且不同時期其職權范圍也有所變化。其變化的大概情形是：乾隆十四年（1749），清廷命直隸總督兼管河道總督事。乾隆二十八年（1763），清廷下詔裁直隸巡撫，由總督兼理巡撫事。事實上，自雍正二年以后，清廷再未任命直隸巡撫，其監(jiān)理稅收、督理糧餉、民務均由總督兼理。進入近代社會以后，直隸總督的職權進一步擴大。咸豐十年（1860），清政府下令裁撤長蘆鹽政，命直隸總督兼理鹽政事。鹽政是封建時代關系國計民生的要政。明清以來，封建朝廷不斷派出大員巡視鹽政，當時，北起山海關、南至黃驊鹽場一帶統(tǒng)歸長蘆鹽政巡視，為掌管鹽業(yè)生產(chǎn)，保衛(wèi)灘沱、巡察灘私、督察場務，還設立了長蘆鹽運使專管鹽務。鹽政劃歸總督兼理是總督事權擴大的標志之一。與此同時，隨著洋務運動的開展和對外交涉事務的紛繁，同治九年（1870），清政府改三口通商大臣為北洋大臣，命直隸總督兼任北洋大臣。三口通商大臣是1861年初清政府設立總理各國事務衙門時下設的機構，由崇厚專任，常駐天津，負責辦理天津、牛莊（后改營口）、登州（后改煙臺）三口通商事務，并管理天津關稅，由清廷頒發(fā)關防。直隸總督兼理北洋大臣后，除直隸之外，山東、奉天（今遼寧）的通商交涉事務也統(tǒng)歸北洋大臣統(tǒng)管，這是直隸總督事權擴大的又一標志。光緒元年（1875）直隸總督李鴻章受命督辦北洋海防事宜，負責籌建北洋海軍。此后，北洋洋務、海防政令、各署局政務，修筑旅順、威海衛(wèi)軍港，訂購海軍各式軍艦，培養(yǎng)海軍人才，訓練海軍，直隸的津海關、山東的東海關，奉天的牛莊關均歸直隸總督兼北洋大臣統(tǒng)轄。直隸總督的權力伸向了整個北洋地區(qū)。為便于直隸總督督率北洋通商、洋務、海防事宜，清政府又決定將天津原三口通商大臣衙署改為直隸總督行館，每年海口春融開凍后，直隸總督由保定移駐天津，至冬令封河時再回省城保定。從此，直隸總督夏秋二季駐天津行館，冬春二季回保定總督署。如天津遇有要事，也不必拘定封河回省之制。此后，經(jīng)辦外交、洋務、海防、通商成為直隸總督的重要職責，保定和天津成為直隸省的兩個政治中心。

伴隨著督撫制度的確立，一套甄選督撫的制度也應運而生。清代總督、巡撫的甄選大體上有如下幾種形式。

第一，由封建皇帝特旨簡放?？偠?、巡撫是代表皇帝推行中央施政方針和控制地方的最重要的官員，皇帝對各省督撫的任命極為重視，他通過對京官和地方官的考察，往往實行乾綱獨斷，親自點名任命各省督撫。

第二，由廷臣會推保舉。早在順治年間就已規(guī)定，“總督、巡撫員缺由會推保舉題補”。保舉得人者賞，誤舉者連坐?？滴趿辏?667）已規(guī)定：“嗣后督撫缺出，不拘內(nèi)外臣工，果有端方清正、望重才優(yōu)者，敕部院大臣從公保舉，授以茲任”?？梢?，由廷臣會推保舉，最后由皇帝裁決任命也是甄選督撫的一種方式。

第三，由吏部或軍機處開列具題請旨。每當督撫之職有缺時，按例由吏部或軍機處開列適合受任者的名單，隨題本奏呈皇帝，皇帝閱后再從中圈選一人任職。這是清代甄選督撫的最主要的方式。

從清朝實際甄選督撫的情況來看，清初順治、康熙兩朝，督撫人選大多由清廷中央官員充任。乾隆以后至清末，隨著政治局勢趨于穩(wěn)定和考察官吏制度的相繼完善，地方布政使晉升督撫的人數(shù)大大增加，超過了甄補督撫總數(shù)的一半以上。特別是經(jīng)太平天國農(nóng)民起義之后，清朝更加倚重漢族官員，據(jù)統(tǒng)計，同治、光緒兩朝由布政使甄補督、撫者達到70％以上。此外，清朝在選用督撫時，極重視兼具中央和地方官的經(jīng)歷。有人統(tǒng)計，清代十朝465名督撫中，兼具有京官和地方官經(jīng)歷者共282人，占督撫總數(shù)的60％。就清代歷朝督撫的民族成分來看，漢族占74％，滿族占24％，蒙古族占2％。雖然其中漢族督撫占了大多數(shù)，但從滿漢族總?cè)丝诘谋壤齺砜?，顯然是極不相稱的?？梢?，清朝選用督撫實行了重滿輕漢，先滿后漢的民族歧視政策。漢人一般必須取得舉人、進士等資格才得做官，而滿洲貴族八旗子弟無出身資歷者也可以閑散入仕。順治皇帝在《十朝圣訓》中說：“朕自親政以來，各衙門奏事，只見滿臣，不見漢臣”。京宮如此，地方大吏也不例外，這就清楚地反映了清朝任官的重滿輕漢政策。

清代直隸總督之下，設布政使司和按察使司，分掌民政財賦和司法監(jiān)察，布政使和按察使之下分設道員，為布、按兩司的輔助官。此外，還設有順天府提督學政、長蘆鹽政、長蘆鹽運使。到了清末，隨著新政的舉辦，直隸總督統(tǒng)管的事務日漸增多，權勢也越來越重。凡興辦重大工礦、交通、電訊等實業(yè)，警政、新軍、學堂等項均歸總督統(tǒng)管。自19世紀70年代李鴻章任直隸總督后，在直隸舉辦了開平礦務局、擴充了天津機器局、主持修鐵路、辦電報局、辦學堂等，實際上挑起了直隸省早期近代化的重擔。光緒二十四年（1898），清政府決定修筑蘆漢鐵路，由湖廣總督張之洞任督辦，時任直隸總督的榮祿及其繼任者裕祿先后被任命為會辦。辛丑之后，袁世凱繼任直隸總督，大力主持興辦實業(yè)，頗見成效。清政府也加給他一系列頭銜，如督辦關內(nèi)外鐵路大臣、督辦商務大臣、督辦電報大臣和練兵大臣等。清末實行官職改革，按察使改稱提法使，提督學政改稱提學使，并增設高等審判廳、高等檢察廳、勸業(yè)道、巡警道和交涉使。同時改革地方官制，直隸總督署于光緒三十三年（1907）后照章設立幕職人員，佐理文牘，分科治事。衙署內(nèi)所設幕職人員有秘書、助理秘書、參事等。

可見，直隸總督的職權是隨著時代的發(fā)展變遷而不斷變化的，總的趨勢是中央權力日弱，地方權力日增，形成了內(nèi)輕外重的局面。

直隸是天子腳下的畿輔重地，其地位較其他省為重。直督經(jīng)歷了由中央直轄到地方統(tǒng)轄的過渡時期，從職官的設置到總督的職權都可以看出直隸與其他省不同的特點：一是清初各省均設有布政使和按察使，惟有直隸不設，僅在省的邊界地區(qū)置口北道一人專司度支，兼山西布政使銜，又設置大名巡道，通永、天津巡道和霸昌、井徑巡道，分別兼河南、山東、山西按察使銜。直至雍正二年直隸總督定制時，才正式設置直隸布政使和按察使。這體現(xiàn)了由中央直轄到地方統(tǒng)轄的過渡。二是直隸開初不設提督學政，僅派一名督學御史巡回督察視學。后改稱為順天學政，實際上仍由中央直轄，歲科兩試選拔人才的大權仍然操在清廷中央手中。直隸總督對此無直接管理權。三是自直隸總督定制后，直隸一直不設巡撫。督撫同城相互監(jiān)督相互牽制是清廷中央控制地方的一種手段，直隸省城距京城近在咫尺，總督之所作所為都在京官的眾目睽睽之下，不設巡撫，便于總督統(tǒng)一事權，避免了督撫同城相互掣肘之弊。

統(tǒng)兵原是總督的專責。直隸總督統(tǒng)兵除了彈壓地方外，還擔負著保衛(wèi)京師的重任。清代歷朝皇帝對此都十分重視。嘉慶十六年（1811），仁宗皇帝到保定，曾賜直隸總督溫承惠詩一首，其中有“三資輔為政，屏藩衛(wèi)帝京”句。表明皇帝對直隸總督統(tǒng)兵保衛(wèi)京城格外關注。據(jù)《清史稿；兵志》載，直隸總督統(tǒng)轄的軍隊有：

1.督標4營。左營由督標中軍兼管，設副將、中軍都司各1人，千總2人，把總4人。右營設游擊1人，中軍守備1人，千總2人，把總4人。前營和后營均設游擊和中軍守備各1人，千總2人，把總4人。4營有經(jīng)制外委共14人。督標4營均駐保定府，是總督的嫡系部隊。

2.節(jié)制1提督、總兵。直隸設有古北口提督，統(tǒng)轄提標4營，節(jié)制鎮(zhèn)兼轄河屯1協(xié)3屯等營。古北口提督歸總督節(jié)制。此外，總督節(jié)制的？總兵是：馬蘭鎮(zhèn)總兵，轄鎮(zhèn)標2營兼遵化等營；泰寧鎮(zhèn)總兵，轄鎮(zhèn)標2營兼紫荊關等營，宣化鎮(zhèn)總兵，轄鎮(zhèn)標3營兼獨石口、多倫諾爾2協(xié)、蔚州等營；天津鎮(zhèn)總兵，轄鎮(zhèn)標2營兼河間、大沽2協(xié)、務關等營；正定鎮(zhèn)總兵，轄鎮(zhèn)標2營兼固關等營，大名鎮(zhèn)總兵，轄鎮(zhèn)標3營兼開州協(xié)、大名城守等營；通永鎮(zhèn)總兵，轄鎮(zhèn)標2營兼通州、山永2協(xié)、北塘等4營。

3.兼轄分防各營，即保定城守營、新雄營、涿州營、拱極營、良鄉(xiāng)營。又轄熱河喀爾沁等營，包括烏蘭哈達、塔子溝、承德府、平泉州、三座塔、多倫諾爾廳營等，甚至兼轄吉林、奉天捕盜營。

4.兼轄永定河、運河營，包括北運河關務廳、楊村廳，通惠河漕運廳、南運河等營。

據(jù)《清史稿》載，直隸各標總兵額是：康熙年間30 700人，乾隆二十九年（1764）39 420人，道光二十九年（1849）4 133人，同治、光緒間42 810人。

直隸是晚清率先實行軍制改革的重點地區(qū)。同治元年（1862），直隸在綠營兵的定額內(nèi)挑選500人（后增至2 500人），分為5營，改用洋槍洋炮，聘請外國教官進行訓練，此為練軍之始。次年，直隸總督劉長佑進行兵制改革，仿湘軍營制改設六軍，以500人為一營，分為步隊，馬隊，編練了保定、宣化、古北口、大名、正定、通永六軍，共計10 308人。后此法加以推廣，在督標，提標內(nèi)選員訓練，頒布練兵章程和營規(guī)。并規(guī)定練軍歸總督節(jié)制。同治七年（1868）曾國藩任直隸總督后，清廷命他辦理練兵事宜，他重新厘定營哨糧餉制度，仿湘軍規(guī)制大辦練軍，推動了直隸軍隊走向近代化。1870年代李鴻章任直隸總督后，又著力籌建了北洋海軍。甲午戰(zhàn)爭后，直隸省首先出現(xiàn)了袁世凱編練的近代化程度較高的新建陸軍。這支軍隊由德國教官全按西法操練，分步隊、馬隊、炮隊、工程隊等。它與董福祥的甘軍和聶士成的武毅軍合稱為“北洋三軍”，統(tǒng)歸直隸總督榮祿統(tǒng)轄。李鴻章死后，袁世凱接任直隸總督兼北洋大臣。清政府渝令各省設立督練公所，加緊訓練新軍，袁世凱抓住此機會大舉訓練了北洋軍，在晚清軍事史上占有極其重要的地位。

任職述要

由雍正二年（1724）李維鈞授任直隸總督起至宣統(tǒng)三年（1911）張鎮(zhèn)芳署理直隸總督止，總計187年中，曾經(jīng)擔任過直隸總督的共有75人，99任次，平均不足兩年一任次。在封閉型慢節(jié)奏的封建社會中，這種更替算是頻繁的。任直隸總督滿五年以上的有李衛(wèi)、方觀承、周元理、劉峨、梁肯堂、溫承惠、那彥成、方受疇、琦善、訥爾經(jīng)額、李鴻章、袁世凱等十數(shù)人，其中任職最久的是李鴻章，先后達28個年頭。其次是方觀承，任職達20年。任職時間短的不足半年，楊鯤、吳熊光、章煦等人就是如此。甚至有一年內(nèi)更換數(shù)任者，如乾隆四十四年（1779）。直隸總督先后由周元理、英廉、楊景素、袁守侗4人擔任過。

晚清宣統(tǒng)元年（1909），先后授任署理或護理直隸總督的就有楊士驤、那桐、端方、崔永安和陳夔龍五任。為什么會出現(xiàn)這種走馬燈式的更換呢？首先，按清朝任官之慣例，一旦官職出缺（死、革職或降調(diào)），則應立即設法補上，做到不空缺。故遇有上述情況發(fā)生，朝廷往往先選一人臨時充任，待有合適人選時再換。其次，頻繁更換也是清廷中央駕馭地方大吏的一種手段。朝廷怕地方官久居一地，結(jié)納黨羽，造成尾大不掉之勢，適當調(diào)換則可避免此弊。況且直隸不設巡撫，無人相互掣肘，總督權重位高，易于專擅，頻繁調(diào)動也可防止上述情況發(fā)生。再次，直隸地處畿輔重地，總督所作所為均在京宮眾目暌睽之下，一有閃失，即遭劾奏，就連勤于治事頗有政績，且“久存息事寧人之見”的方觀承也頻遭御史交章彈劾。一代“中興名臣”李鴻章在任直隸總督期間也屢遭參劾，他自己曾說：“我在京城附近，被言官罵得不成人樣子”?？偠矫坑鼍硟?nèi)發(fā)生事端、辦事不妥遭人彈劾等情況時，清廷常以革職，降調(diào)等手法來消彌矛盾了結(jié)其事，這也是造成總督頻繁更換的原因之一。

清代直隸總督的任職，又可分為實授，署理、護理和協(xié)辦等幾種方式。當總督缺額時，由廷臣會推或皇帝親自擇定，以資歷合適、職級相當?shù)墓賳T，經(jīng)朝廷正式任命授其職權者稱為“實授”。清代曾任直隸總督的75人中，得到實授者約占半數(shù)多，其余的人則為署理、護理或協(xié)辦。

“署理”是總督任職的第二種方式。它有暫代和試用兩層意思。暫代一般是當原總督因偶然事件離職或被革職時，由朝廷委派尚書，大學士或侍郎級京官暫時署理。如道光十一年（1831）直隸總督那彥成被革職，朝廷命戶部尚書王鼎暫署。道光十七年（1837），直隸總督琦善丁憂，清廷又命大學士穆彰阿兼署。此外，吏部侍郎何世璂、刑部侍郎熊枚、兵部侍郎崇厚署理直隸總督也屬此類情況。這種署理有暫時代理填空補缺之意，朝廷一般無意將他們留任封疆。如同治元年（1862）十二月，署理直隸總督文煜被革職戍邊，清廷調(diào)兩廣總督劉長佑改任直督，在劉未抵任前，清廷命崇厚暫時署理。次年三月劉長佑抵任后，崇厚即卸任還京。另一類署理則帶有試用性質(zhì)，一般是職級比總督低的地方官或京官升任總督需要經(jīng)過試用階段，待考察稱職后再行實授。如嘉慶十一年（1806）署理直隸總督裘行簡死去，清廷命福建巡撫溫承惠署理直隸總督。次年，嘉慶帝巡閱古北口兵營，見營伍整齊、操練嫻熟，便加恩實授溫承惠為直督。另外，總督丁憂后回任原職，一般也改為署理，光緒年間直隸總督李鴻章丁憂回任便改為署理，歷一年才重新實授。還有相當一部分直隸總督只任署理而一直未曾實授。蔡珽、宜兆熊、何世璂、唐執(zhí)玉、劉于義、鄂彌達、陳大受、英廉、劉墉、熊枚、秦承恩、章煦、長齡、松筠、明山、王鼎、穆彰阿、瑞麟、文煜、崇厚、官文、那桐、張鎮(zhèn)芳等23人就屬于這一類。

“護理”是低級官員兼任高級職務的稱呼。當總督出缺未能：及時選派合適大員接替或雖己任命新總督但暫不能到任時，便以低級官員代行總督職權，稱為護理。當時大多都由布政使護理總督。清代曾任護理直隸總督的有顏檢、屠之申、文煜、裘行簡、袁世凱、廷雍、周馥、吳重熹、崔永安等9人。除了袁世凱由候補侍郎護理總督外，其余8人都是由直隸布政使護理總督。其他’省區(qū)的總督多數(shù)也由布政使護理，間或也有由按察使護理者。

“協(xié)辦”又稱協(xié)理，其性質(zhì)與護理大致相似。從有關資料看，清代任命協(xié)辦總督僅在雍正至乾隆初年。協(xié)辦包含有當助手的一層意思。如雍正四年（1726）宜兆熊署理直隸總督時，清廷曾命禮部侍郎劉師恕“協(xié)理直隸總督事務”，其原因之一是宜兆熊雖品行端正，但識字無多，文牘奏章等事難以勝任，劉師恕便可協(xié)助其工作。協(xié)辦也有較低級官員臨時代理之意。如雍正七年（1729）署理直督何世璂死，清廷命直隸提督楊錕協(xié)辦總督，不足半年清廷又命左都御史唐執(zhí)玉署理總督，楊錕同時解職。雍正十一年（1733）顧琮也曾協(xié)辦直隸總督。直隸總督出現(xiàn)協(xié)辦僅此三例。其他省區(qū)總督或河道總督在雍正至乾隆初年也有任命為協(xié)辦者。嘉慶以后至清亡，則不再出現(xiàn)協(xié)辦總督而改稱護理總督。由此可見，協(xié)辦（協(xié)理）與護理性質(zhì)相似，受任者一般都是官品、資歷較低的官員，是臨時性的權宜措施。

從上述四種任職方式看。雖然實際上都擔負起了總督的職責，但名分上卻存在著等級的差別，其薪俸待遇也因品級不同而有所區(qū)別。清廷中央在任命總督時也十分講究這種名分上的區(qū)別。因為從協(xié)辦（或護理）到署理再到實授都意味著升格，也體現(xiàn)了總督自身地位的提高和皇帝對其信任程度的加深。如嘉慶年間直隸布政使顏檢曾受命護理直隸總督，因護理期間有治績，皇帝加恩賞其兵部侍郎銜，命署理直隸總督，不久又得實授總督，賞黃馬褂。清末直隸總督袁世凱也經(jīng)歷過護理、署理再到實授的過程。有時，得到實授的總督也可以因某種原因降為署理。可見，任職上的等級差別實際上也是清廷中央用以獎懲駕馭封疆大吏的一種手段。

總督一般為從一品官。按清朝規(guī)定，一品大員每年正式俸銀150兩，祿米90石，屬于低俸祿制度。但實際上各級地方官吏用私征“耗羨”和各種陋規(guī)來增加收入，以彌補俸祿的不足。雍正時，清朝規(guī)定從“耗羨”中抽取銀兩發(fā)給地方官，稱為養(yǎng)廉費，養(yǎng)廉費大大超過俸銀，總督一般可領取1萬余兩至3萬兩不等，家眷開支外，還可用此經(jīng)費來聘請幕友。

權力擴大

總督有“修飭封疆”之責；被稱為封疆大吏。一般說來，直隸省內(nèi)的區(qū)域就是直隸總督的統(tǒng)轄范圍。但有清一代直隸省的疆域歷朝有所變化，行政區(qū)劃建置也幾經(jīng)變遷，加上晚清直隸總督例兼北洋大臣，其統(tǒng)轄范圍又超出了直隸省，故有必要作一大概的敘述。

清朝初年，直隸省轄順天、永平、宣府（今宣化）、保定、真定、順德、廣平、大名、河間等九府和延慶、保安二州。當時直隸總督尚未定制，旋設旋撤。后直隸省建置累有變遷，轄區(qū)逐漸擴大。如康熙三十二年（1693）改宣府鎮(zhèn)為宣化府，降延慶，保安二直隸州為宣化府屬州。雍正元年（1723）增設熱河廳，改真定府為正定府。次年，直隸總督正式定制時，直隸增設定州、冀州，晉州、趙州、深州等五個直隸州和張家口廳。雍正三年（1725）升天津衛(wèi)為直隸州，雍正九年（1731）又升格為天津府。次年增設多倫諾爾廳。雍正十一年（1733）改熱河廳、易州為直隸州、次年設置獨石口廳，并降晉州隸屬正定府。乾隆初，承德屆熱河廳，升遵化為直隸州。乾隆四十三年（1778）升熱河廳為承德府，光緒二年（1876）置圍場廳隸屬承德府。光緒三十年（1904）設置朝陽府，后又升赤峰縣為直隸州?？傊?，隨著行政建置的逐漸升格變遷，直隸省的疆域也逐漸擴大。順天府雖在直隸省的版圖之內(nèi)，但作為清廷中央機關所在地區(qū)，設置了順天府尹直接管轄北京周圍的州縣。府尹由各部侍郎兼任，有直接向皇帝奏事權，與督撫平行。因此，順天府實際上是中央直屬的特別行政區(qū)。直隸總督對該地區(qū)介于可管和不管之間，對該府的職權介于有關與無關之間。但如前所述，直隸總督在保衛(wèi)京師方面有著不可推卸的責任。

到了晚清，直隸總督位高權重，直隸省所轄區(qū)域遠遠大于如今的河北省。晚清直隸省包括今河北省大部地區(qū)及北京市和天津市。省會保定府（今河北省保定市）。除順天府的特殊情況外，晚清直隸總督直接統(tǒng)轄區(qū)域范圍東瀕渤海，東北與盛京省接壤，西鄰山西省，西南連河南省，南抵山東省，北依內(nèi)蒙古。晚清的直隸省下轄：順天、承德、朝陽、宣化、永平、天津、河間、保定、正定、順德、廣平、大名共12府；清河道、熱河道、通永道、霸昌道、天津道、津海關道、大順廣道、口北道、永定河道9道：遵化、易、定、深、趙、冀共6直隸州；通州、薊州、霸州、涿州、昌平、平泉、延慶、保安、蔚州、灤州、滄州、景州、祁州、安州、晉州、磁州、開州共17散州；圍場、多倫諾爾、張家口、獨石口共4散廳；經(jīng)我們統(tǒng)計，光緒末年，直隸全省共轄131縣。直隸的疆域，北至內(nèi)蒙聲阿巴噶右翼旗界1200里，東至奉天寧遠州界680里，南至河南蘭封縣界1430里，西至山西廣寧縣界550里，東西寬1230里，南北長2630里。其疆域比現(xiàn)今河北省大得多。

然而，直隸總督統(tǒng)轄的區(qū)域不僅于此。晚清隨著外交、通商、海防事務的增多，清政府于同治九年（1870）增設北洋通商大臣和南洋通商大臣，規(guī)定直隸總督兼任北洋大臣，兩江總督兼任南洋大臣，頒發(fā)欽差大臣關防。此后，直隸總督除了管理直隸省境內(nèi)的津海關之外，還兼管山東登萊青道所轄的東海關和奉天奉錦道所轄的牛莊關。光緒元年（1875），清政府決定興辦近代海軍，命直隸總督李鴻章負責籌建北洋海軍，開始在北洋渤海的旅順、威海衛(wèi)等地建筑軍港船塢。由此，山東至奉天環(huán)渤海灣一帶的重要軍、商港口，都成為直隸總督兼北洋大臣的管轄范圍。這樣，直隸總督統(tǒng)轄的區(qū)域已大大超出了直隸省的行政區(qū)劃而伸向了山東、奉天的版圖。直隸總督在全國各總督中的首席地位就更加明顯和穩(wěn)固了。

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