【裁判要旨】
1.可以無償收回土地使用權(quán)的條件應(yīng)是滿二年未動工開發(fā)且無除外規(guī)定的情形。某管委會、某縣政府均陳述案涉土地“市政水沒有通到位，企業(yè)可自己打井用水”，據(jù)此難以認定案涉土地已達到“三通一平”的條件，容某公司未進行開發(fā)利用有其正當(dāng)原因。
2.某縣國土資源局在未窮盡其他送達方式進行送達的情況下，以電話聯(lián)系不上容某公司、找不到該公司辦公地點為由，認為容某公司不配合調(diào)查，即通過公告方式向容某公司送達《閑置土地認定書》、《閑置土地處置聽證權(quán)利告知書》，變相剝奪了容某公司在行政處罰決定書作出前享有的陳述、申辯的權(quán)利，嚴(yán)重違反法律規(guī)定。
【案件基本事實】
2014年3月26日，容某公司通過競拍方式競得案涉國有建設(shè)用地使用權(quán)。
2014年4月25日，容某公司（受讓人）與某縣國土資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。約定：建設(shè)用地面積55053.6平方米；用途：工業(yè)用地；出讓價1239萬元；出讓年限為50年；××同意在2014年6月30日前將出讓宗地交付給受讓人，××同意在交付土地時該宗土地應(yīng)達到本條第（二）項規(guī)定的土地條件：……（二）現(xiàn)狀土地條件：現(xiàn)狀，三通一平；土地出讓金在合同簽訂后30日內(nèi)一次性付清；受讓人對項目固定資產(chǎn)的總投資不低于經(jīng)批準(zhǔn)或登記備案的金額2300萬元；建筑物性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)化廠房及配套設(shè)施，建筑總面積88100平方米；受讓人同意項目在2014年8月31日前開工，在2016年8月30日前竣工；受讓人進行建設(shè)時，有關(guān)用水、用氣、污水及其他設(shè)施與宗地外主管線、用電變電站接口和引入工程，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理；受讓人造成土地閑置，閑置滿一年不滿兩年的，應(yīng)依法繳納土地閑置費。土地閑置滿兩年且未開工建設(shè)的，××有權(quán)無償收回土地使用權(quán)?！痢廖茨馨雌诮桓锻恋鼗蚪桓兜耐恋匚茨苓_到本合同約定的土地條件或單方改變土地使用條件的，受讓人有權(quán)要求××按照規(guī)定的條件履行義務(wù)，并且賠償延誤履行而給受讓人造成的直接損失。土地使用年期自達到約定的土地條件之日起算。
合同簽訂后，容某公司于2014年7月25日繳納土地出讓金1239萬元。
2018年4月27日，某縣國土資源局通過《XX日報》向容某公司發(fā)送《告知函》，告知該公司所取得的建設(shè)用地荒廢擱置早已超過兩年，擬對該建設(shè)用地使用權(quán)收回，如有異議可在規(guī)定時間內(nèi)進行陳述并提出書面異議，逾期視為放棄權(quán)利。
2018年5月4日，某縣國土資源局向容某公司作出《閑置土地調(diào)查通知書》。2018年5月8日，該公司法定代表人簽收該通知書。
容某公司向某縣國土資源局出具情況說明，認為其取得的建設(shè)用地所在的工業(yè)區(qū)至今水、電、排污設(shè)施不配套，至今沒有完善，現(xiàn)狀與當(dāng)初招商條件相差甚遠，故不能進場施工。
2018年6月8日，某縣國土資源局以聯(lián)系不到容某公司負責(zé)人、按照工商登記住址找不到該公司、該公司不配合調(diào)查為由，對容某公司閑置土地進行了現(xiàn)場勘查、拍照，于2018年6月27日向容某公司作出《閑置土地認定書》，于2018年7月2日作出《閑置土地處置聽證權(quán)利告知書》，在2018年7月6日通過《XX日報》向容某公司公告送達上述認定書及告知書。
2018年12月13日，某縣政府、某管委會向容某公司作出1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，載明：由于你公司未在法律規(guī)定期限內(nèi)動工開發(fā)建設(shè)，該宗地依法被認定為閑置土地，并已于2018年7月6日向你公司公告送達了《閑置土地認定書》。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條第一款（二）項之規(guī)定，決定依法無償收回上述閑置土地使用權(quán)。該決定書同時告知了行政復(fù)議及行政訴訟權(quán)利。
2019年1月18日，容某公司委托其股東齊某某簽收了《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》。
容某公司向某市政府申請行政復(fù)議，該府受理后作出75號《行政復(fù)議決定書》，維持了前述決定書。容某公司不服，遂提起本案訴訟。
另查明：庭審中，某縣政府、某管委會稱涉案土地市政供水沒有通到位，企業(yè)可以自行打井取水。
【原告訴訟請求】
容某公司一審訴訟請求：1、撤銷某縣政府、某管委會向容某公司作出的1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》。2、撤銷某市政府作出的75號《行政復(fù)議決定書》。3、訴訟費由某管委會、某縣政府及某市政府承擔(dān)。
【法院裁判】
一審判決：1.撤銷某縣政府、某管委會作出的1號《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》；撤銷某市政府作出的75號《行政復(fù)議決定書》。
二審判決：駁回上訴，維持原判。
最高院再審裁定：駁回某管委會的再審申請。
【爭議焦點評析】
一、涉案建設(shè)用地是否屬于應(yīng)被收回的閑置土地
（一）閑置土地相關(guān)規(guī)定
當(dāng)時有效的《城市房地產(chǎn)管理法》（2009年修正）第二十六條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外”。
《閑置土地處置辦法》第二條第一款規(guī)定：“本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地”。
第八條規(guī)定：“有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置:（一）因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的……”；
第十二條規(guī)定：“因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：（一）延長動工開發(fā)期限；（二）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件；（三）由政府安排臨時使用；（四）協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；（五）置換土地；（六）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式”。
第十三條規(guī)定：“市、縣國土資源主管部門與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報本級人民政府批準(zhǔn)后實施?！?/p>
（二）案涉土地是否符合無償收回條件
1.當(dāng)事人簽訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》明確約定，案涉土地應(yīng)在2014年6月30日前達到“三通一平”條件，即通路、通電、通水及場地平整。該約定系當(dāng)事人真實意思表示，內(nèi)容不違反法律法規(guī)強制性規(guī)定，合法有效，對合同當(dāng)事人均具有法律約束力。
2.容某公司主張案涉土地沒有通水，無法施工；在原審?fù)徶校彻芪瘯?、某縣政府均陳述案涉土地“市政水沒有通到位，企業(yè)可自己打井用水”。此種情形顯然不能認定為通水，即涉案建設(shè)用地截止目前沒有達到“三通一平”條件。容某公司未進行開發(fā)利用有其正當(dāng)原因，案涉土地不符合《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定的收回條件。被訴的《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》認定容某公司未動工開發(fā)滿兩年，涉案建設(shè)用地為閑置土地的主要證據(jù)不足。
二、被訴《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》程序是否合法
（一）收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書的性質(zhì)及送達要求
1.收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書的性質(zhì)
《關(guān)于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》（〔1997〕國土〔法〕字第153號）第五條規(guī)定：“依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條的規(guī)定，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿二年未動工開發(fā)的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權(quán)，屬于行政處罰決定”。
2.行政處罰決定書送達相關(guān)規(guī)定
行為時有效的《行政處罰法》（2017年修正）第四十條規(guī)定：“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達當(dāng)事人”。
《中華人民共和國民事訴訟法》第九十二條第一款規(guī)定：“受送達人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達的，公告送達。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達”。
（二）被訴《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》程序是否合法
行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對其重要程序性權(quán)利給予有效的保障；行政行為存在對當(dāng)事人依法享有的重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)損害情形的，法院應(yīng)當(dāng)依照《行政訴訟法》第七十條第三項之規(guī)定判決撤銷。
某管委會、某縣政府作出的1號《收回用地決定書》程序違法，應(yīng)予撤銷：
1.公告送達的前提條件是受送達人下落不明，或者用其他送達方式無法送達。案涉閑置土地處置過程中作出的《閑置土地調(diào)查通知書》和被訴1號《收回用地決定書》分別由容某公司法定代表人姚金華、受委托的公司股東齊振江簽收。表明容某公司并非無法聯(lián)系，無法直接送達。
2.某縣國土資源局在未窮盡其他送達方式進行送達的情況下，以電話聯(lián)系不上容某公司、找不到該公司辦公地點為由，認為容某公司不配合調(diào)查，即通過公告方式向容某公司送達《閑置土地認定書》、《閑置土地處置聽證權(quán)利告知書》，變相剝奪了容某公司在行政處罰決定書作出前享有的陳述、申辯的權(quán)利，嚴(yán)重違反法律規(guī)定。
三、某市政府作出的《行政復(fù)議決定書》是否應(yīng)予撤銷
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百三十五條第一款規(guī)定：“復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復(fù)議決定的合法性”。
被訴的原行政行為《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》因存在主要證據(jù)不足、違反法定程序，應(yīng)當(dāng)依法撤銷；某市政府的《行政復(fù)議決定書》維持原行政行為主要證據(jù)不足，適用法律錯誤，亦應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。
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