2012年8月1日“以案說法”版《司法查封,是土地閑置的理由嗎?》
◆原文觀點(diǎn)
雖然國土資發(fā)〔2008〕178號《關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的意見》(以下簡稱“178號文”)規(guī)定,土地被司法查封的,查封前不符合閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),司法查封后滿一年以上未動(dòng)工的,可不認(rèn)定為閑置土地。但這一標(biāo)準(zhǔn)只適用“2007年底前的現(xiàn)狀閑置土地”,對于發(fā)生在2008年之后的閑置情形,不可再適用該規(guī)定。
◆各方觀點(diǎn)
福建省莆田市國土資源局涵江分局方永輝:查封不是認(rèn)定閑置土地的除外理由
對閑置土地的認(rèn)定,修訂前后的《閑置土地處置辦法》均采用客觀性標(biāo)準(zhǔn),即以是否在規(guī)定期限內(nèi)動(dòng)工開發(fā)為標(biāo)準(zhǔn),不存在認(rèn)定閑置土地的例外。即便對于因不可抗力、政府或者政府有關(guān)部門的行為等情況造成閑置土地的,也只是免責(zé)事由,不排除認(rèn)定為閑置土地。因債務(wù)履行上的原因,土地使用權(quán)被人民法院查封的,非屬不可抗力,更無排除認(rèn)定閑置土地的情由。而且,土地使用權(quán)因債務(wù)糾紛而被查封,不屬土地使用權(quán)人不可預(yù)見的后果。從自己責(zé)任的角度,土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土地因被查封而閑置的法律后果。
安徽省淮北市國土資源局黃文山:查封期間不宜直接處置閑置地
認(rèn)定為閑置地之后,本案將不可避免地遇到執(zhí)行難問題。根據(jù)《國土資源部對收回被司法機(jī)關(guān)查封國有土地使用權(quán)問題的批復(fù)》(國土資函403號批復(fù)),對于司法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的查封,在查封期限內(nèi),人民政府不能收回國有土地使用權(quán);查封期限結(jié)束后,則可以依法收回國有土地使用權(quán)??梢姡胤秸畬υ撟诘靥幹脮r(shí),行政權(quán)與司法權(quán)很可能會(huì)出現(xiàn)矛盾,這也反映了當(dāng)前相關(guān)制度設(shè)計(jì)的漏洞。
湖南省岳陽市國土資源局付智:應(yīng)與法院協(xié)商后解除司法查封再處置
178號文第三條規(guī)定,對因司法查封不能處置的閑置土地,市、縣國土資源行政主管部門應(yīng)提出與相關(guān)法院協(xié)商意見,待司法查封解除后處置利用。178號文雖然明確了適用范圍為“本次閑置土地清理的范圍是2007年底前的現(xiàn)狀閑置土地”,但2011年《國土資源部關(guān)于公布繼續(xù)有效的規(guī)范性文件目錄的公告》中明確178號文繼續(xù)有效。而且涉及“閑置土地處置完成的標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容并非階段性內(nèi)容,系部里對具體如何適用法律的有針對性的解釋,因此,本案所述宗地仍應(yīng)適用178號文第三條的規(guī)定。
2004年《關(guān)于依法規(guī)范法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》在具體條款中未對“在法院查封期間閑置的土地,能否按照無償收回土地使用權(quán)”這一問題作出規(guī)定。但根據(jù)最高院對通知的解讀,法院在查封房地產(chǎn)二年內(nèi),應(yīng)當(dāng)關(guān)注相關(guān)房地產(chǎn)是否處于二年閑置未被開發(fā)的狀態(tài),以利適時(shí)妥善處理。這為雙方協(xié)商處置提供了依據(jù)和支撐。
另外,從大量已有判決來看,地方法院往往持“司法權(quán)優(yōu)先于行政權(quán)”的觀點(diǎn),國土資源部門很可能因擅自處分已被人民法院查封的財(cái)產(chǎn)而承擔(dān)賠償責(zé)任。
當(dāng)然,征收閑置土地費(fèi)并不影響到法院對所涉宗地的司法查封,但從行政處罰“教育和懲戒”的目的上看,對此類情況下的土地使用權(quán)利人施以罰款既不能達(dá)到教育改正的目的,也很難執(zhí)行。
◆專家點(diǎn)評
中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心藍(lán)天宇:本案涉及兩個(gè)法律問題,一是閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么?二是司法查封是否可以作為土地閑置的政府原因?
首先,我們應(yīng)當(dāng)明確司法查封的含義是什么?查封,是指人民法院把被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)貼上封條,禁止被執(zhí)行人和其他人轉(zhuǎn)移或處理。查封是人民法院執(zhí)行工作中廣泛使用的極為重要的執(zhí)行措施,是財(cái)產(chǎn)保全比較常用的一種措施?!睹袷略V訟法》、《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》和《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》的許多條文涉及查封措施。在本案中,法院對華實(shí)公司的土地進(jìn)行司法查封,其主要目的是為了防止其轉(zhuǎn)移資產(chǎn),侵害債權(quán)人利益。就司法查封本身而言,查封行為只限制了被執(zhí)行人即華實(shí)公司轉(zhuǎn)移其土地使用權(quán),并非限制其對土地的開發(fā)利用。
其次,我們應(yīng)當(dāng)明確閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有哪些?1999年,國土資源部出臺了《閑置土地處置辦法》(以下簡稱“5號令”),將閑置土地定義為土地使用者依法取得土地使用權(quán)后,未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意,超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。根據(jù)該辦法,具有下列情形之一的,也可以認(rèn)定為閑置土地:國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期,自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的;已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的;法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。2012年,國土資源部在5號令的基礎(chǔ)上出臺了新修訂的《閑置土地處置辦法》(以下簡稱“53號令”)。53號令對閑置土地進(jìn)行了重新定義。根據(jù)53號令,閑置土地,是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五,中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地,也可以認(rèn)定為閑置土地。同時(shí),53號令專門在附則中對“動(dòng)工開發(fā)”和“已投資額、總投資額”等概念作出了進(jìn)一步的解釋:“動(dòng)工開發(fā)”是指依法取得施工許可證后,需挖深基坑的項(xiàng)目,基坑開挖完畢;使用樁基的項(xiàng)目,打入所有基礎(chǔ)樁;其他項(xiàng)目,地基施工完成三分之一;而“已投資額、總投資額”均不含國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款、劃撥價(jià)款和向國家繳納的相關(guān)稅費(fèi)。
綜上,我們可以將閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)歸納為以下幾點(diǎn):一是國有建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書,并取得開工許可證,在國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定或者規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年,沒有進(jìn)行挖基作業(yè),或者挖基作業(yè)并未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的;二是已動(dòng)工開發(fā)進(jìn)行挖基作業(yè),但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一的;三是除去國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款、劃撥價(jià)款和向國家繳納的相關(guān)稅費(fèi),其他投資額占總投資額不足百分之二十五的;四是已動(dòng)工開發(fā)但中途中止開發(fā)建設(shè)滿一年的。
就華實(shí)公司所屬土地的開發(fā)現(xiàn)狀而言,符合現(xiàn)行法律法規(guī)的閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),可以認(rèn)定為閑置土地。
最后,我們應(yīng)當(dāng)明確哪些是政府原因造成的土地閑置。5號令對造成土地閑置的政府原因沒有進(jìn)行明確界定,53號令對此進(jìn)行了完善,細(xì)化了因政府原因造成動(dòng)工開發(fā)延遲的情形,區(qū)分政府原因和企業(yè)原因。53號令第八條規(guī)定,屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的,國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料,經(jīng)審核屬實(shí)的,依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置。包括:因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人,致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的;因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改,造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的;因國家出臺相關(guān)政策,需要對約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的;因處置土地上相關(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無法動(dòng)工開發(fā)的;因軍事管制、文物保護(hù)等無法動(dòng)工開發(fā)的;政府、政府有關(guān)部門的其他行為。因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的,依照前款規(guī)定辦理。
鑒于司法查封僅對被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)進(jìn)行限制,并不限制其對土地的繼續(xù)開發(fā)利用,本案中華實(shí)公司土地開發(fā)現(xiàn)狀符合土地閑置的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),并且司法查封并不屬于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的因政府原因造成土地閑置的情形,因此,可以將華實(shí)公司的土地認(rèn)定為閑置土地。