【裁判要旨】
對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)有償使用合同或者劃撥決定書約定的動(dòng)工期限未動(dòng)工開發(fā)，滿兩年的要無(wú)償收回；但如果是屬于政府及政府有關(guān)部門的原因或者不可抗力導(dǎo)致開發(fā)延遲的，則應(yīng)當(dāng)采取延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途規(guī)劃條件、由政府安排臨時(shí)使用、協(xié)議有償收回、置換土地等方式處置，以促進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地的有效利用。如果國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)已滿兩年且無(wú)任何正當(dāng)理由，則已經(jīng)符合《閑置土地處置辦法》規(guī)定的無(wú)償收回土地的條件，其后的未動(dòng)工開發(fā)則屬于該閑置狀態(tài)的持續(xù)。在已經(jīng)構(gòu)成閑置土地的情形下，即使再出現(xiàn)政府調(diào)整土地用途規(guī)劃或者不可抗力等情形，也不構(gòu)成對(duì)無(wú)償收回土地的阻卻事由。
【裁判文書】
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申5480號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）海南圣安實(shí)業(yè)有限公司。住所地：海南省海口市和平南路寧屯大廈*樓***房。
法定代表人王小端，董事長(zhǎng)。
委托代理人曹陽(yáng)、冷雪峰，北京大成律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）定安縣人民政府。住所地：海南省定安縣定城鎮(zhèn)興安大道*號(hào)。
法定代表人劉蔚，縣長(zhǎng)。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人王建斌，副縣長(zhǎng)。
委托代理人符太珍，定安縣國(guó)土資源局工作人員。
委托代理人張寶華，海南德賽利律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人海南圣安實(shí)業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱圣安公司）因訴被申請(qǐng)人定安縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱定安縣政府）收回國(guó)有土地使用權(quán)一案，不服海南省高級(jí)人民法院于2017年3月24日作出的（2017）瓊行終28號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?017年7月26日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查，并于2017年9月21日下午在本院第一巡回法庭第一法庭組織各方當(dāng)事人進(jìn)行詢問(wèn)，再審申請(qǐng)人圣安公司的委托代理人曹陽(yáng)、冷雪峰，被申請(qǐng)人定安縣政府的負(fù)責(zé)人王建斌及委托代理人符太珍、張寶華，到庭參加詢問(wèn)活動(dòng)。2018年3月23日上午本院在海南省高級(jí)人民法院巡回審判，組織各方當(dāng)事人再次進(jìn)行詢問(wèn)。再審申請(qǐng)人圣安公司的委托代理人曹陽(yáng)，被申請(qǐng)人定安縣政府的負(fù)責(zé)人王建斌及委托代理人符太珍，到庭參加詢問(wèn)活動(dòng)。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
涉案土地位于定安縣南麗湖東部，其四至為：東至南海農(nóng)場(chǎng)用地；西至南扶水庫(kù)；南至南海農(nóng)場(chǎng)用地；北至南海農(nóng)場(chǎng)用地，土地面積87506.66平方米。1999年8月23日，定安縣國(guó)土局與圣安公司簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，約定圣安公司受讓位于定安縣南麗湖東部的“魚港錦圍”景點(diǎn)27120平方米的國(guó)有土地使用權(quán)，用于建設(shè)南麗湖歐洲風(fēng)情度假村及配套設(shè)施，同時(shí)要求圣安公司在2000年8月30日前完成地上建筑面積不少于可建總建筑面積的20%，于2001年8月30日以前竣工，有充分理由延長(zhǎng)期限的，延期不得超過(guò)一年。1999年8月25日，定安縣土地管理局作出定土管（1999）16號(hào)《關(guān)于同意轉(zhuǎn)讓劃撥國(guó)有土地使用權(quán)給海南圣安實(shí)業(yè)有限公司的批復(fù)》，同意海南省國(guó)營(yíng)南海農(nóng)場(chǎng)將位于定安縣南麗湖東部的“魚港錦圍”景點(diǎn)60386.66平方米的劃撥國(guó)有土地使用權(quán)出讓給圣安公司作為興建《南麗湖歐洲風(fēng)情度假村》項(xiàng)目用地，同時(shí)要求自批準(zhǔn)之日起六個(gè)月內(nèi)動(dòng)工建設(shè)。同年9月6日，定安縣政府作出定府（1999）130號(hào)《關(guān)于出讓國(guó)有土地使用權(quán)給海南圣安實(shí)業(yè)有限公司的決定》，決定將27120平方米的國(guó)有土地使用權(quán)出讓給圣安公司作為興建《南麗湖歐洲風(fēng)情度假村》項(xiàng)目用地。以上兩宗地的面積共計(jì)87506.66平方米（折131.26畝）。2000年1月21日，圣安公司取得編號(hào)13的涉案土地《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，用地項(xiàng)目名稱為《南麗湖歐洲風(fēng)情度假村》，用地面積87506.66平方米。同年1月31日圣安公司取得涉案土地的《國(guó)有土地使用證》，證號(hào)為：南麗湖國(guó)用（2000）字第35號(hào)，用地面積87506.66平方米，用途為旅游。2005年1月26日，圣安公司再次取得涉案土地《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，后一直未開發(fā)建設(shè)。2007年，定安縣政府重新修訂涉案土地所在的南麗湖風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃，并自2007年重新修訂起停止受理對(duì)南麗湖風(fēng)景名勝區(qū)土地的報(bào)建。2008年5月27日，該規(guī)劃由海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)第9次會(huì)議通過(guò)。2012年7月，海南省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳及定安縣政府蓋章通過(guò)《南麗湖風(fēng)景名勝區(qū)（北區(qū)）控制性詳細(xì)規(guī)劃》，涉案土地用地性質(zhì)為自然保護(hù)綠地。2015年1月5日，定安縣國(guó)土局以涉案土地涉嫌構(gòu)成閑置土地為由，向圣安公司送達(dá)《閑置土地調(diào)查通知書》，要求圣安公司在30日內(nèi)提供土地權(quán)利證明文件及土地閑置的原因說(shuō)明及輔證材料。2015年10月29日，定安縣國(guó)土局作出定土環(huán)資用字（2015）7號(hào)《閑置土地認(rèn)定書》和《閑置土地處置聽證告知書》，認(rèn)定涉案土地為閑置土地，閑置原因初步認(rèn)定為圣安公司原因造成，擬無(wú)償收回，同時(shí)告知圣安公司有要求聽證的權(quán)利，并于2015年11月2日將認(rèn)定書和告知書送達(dá)圣安公司。2015年11月4日，圣安公司向定安縣國(guó)土局提交聽證申請(qǐng)。2015年11月30日，定安縣國(guó)土局召開聽證會(huì)聽取圣安公司的陳述和申辯，圣安公司委托代理人陳書才、胡振參加聽證會(huì)。2015年12月23日，定安縣政府作出定府（2015）161號(hào)《關(guān)于無(wú)償收回海南圣安實(shí)業(yè)有限公司87506.66平方米國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱161號(hào)收地決定），認(rèn)定圣安公司自取得涉案土地使用權(quán)后未按期開發(fā)，涉嫌構(gòu)成閑置土地，決定無(wú)償收回涉案土地使用權(quán)。2016年6月20日，圣安公司提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷161號(hào)收地決定。
海南省第一中級(jí)人民法院（2016）瓊96行初143號(hào)行政判決認(rèn)為,圣安公司自取得涉案土地使用權(quán)后，至2007年南麗湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃重新修訂前，沒有按其與定安縣國(guó)土局在出讓合同中約定的時(shí)間及定安縣國(guó)土局規(guī)定的時(shí)間動(dòng)工開發(fā)，在此期間，無(wú)證據(jù)表明定安縣政府及其土地管理職能部門對(duì)涉案土地進(jìn)行處置，客觀上對(duì)圣安公司的違約違規(guī)行為予以默認(rèn)。2007年起，由于南麗湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃重新修訂，政府停止受理對(duì)涉案土地的報(bào)建，直到涉案土地規(guī)劃用地性質(zhì)修改為自然保護(hù)綠地，事實(shí)上圣安公司已無(wú)法對(duì)涉案土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在此情況下，定安縣政府作出的161號(hào)收地決定認(rèn)定由于圣安公司自身原因?qū)е律姘竿恋亻e置，與事實(shí)不相符。定安縣政府作出的161號(hào)收地決定認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷161號(hào)收地決定。定安縣政府不服一審判決，提起上訴。
海南省高級(jí)人民法院（2017）瓊行終28號(hào)行政判決認(rèn)為,圣安公司自2000年1月31日取得涉案土地使用權(quán)后，至2007年南麗湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃重新修訂前，由于自身原因一直未按照合同約定和相關(guān)法律規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)。雖然自2007年定安縣政府對(duì)涉案土地所在的南麗湖風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，政府停止對(duì)涉案土地的報(bào)批，但圣安公司未提供證據(jù)證明曾向定安縣政府提出要求動(dòng)工開發(fā)的申請(qǐng)，也未實(shí)際動(dòng)工開發(fā)，涉案土地一直處于閑置狀態(tài)。根據(jù)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第十四條的規(guī)定：“因政府原因造成土地閑置，有確定的起止時(shí)間的，可以扣除政府原因造成的土地閑置時(shí)間，扣除后仍符合閑置土地條件的，可以認(rèn)定為非政府原因造成土地閑置?！鄙姘竿恋貜?000年至2007年因圣安公司自身原因閑置七年，符合閑置土地條件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非政府原因造成土地閑置。根據(jù)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第二十九條第一款的規(guī)定：“非因政府原因和不可抗力造成土地閑置的，超過(guò)動(dòng)工開發(fā)日期滿2年未動(dòng)工開發(fā)的，市、縣、自治縣人民政府可以無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)?！倍ò部h政府作出的161號(hào)收地決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法。定安縣政府的上訴請(qǐng)求有理，應(yīng)予支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律不當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷一審判決，駁回圣安公司的訴訟請(qǐng)求。
圣安公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：涉案土地因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致無(wú)法動(dòng)工開發(fā)，屬于法定不予無(wú)償收回情形。行政處罰時(shí)效屆滿，定安縣政府對(duì)涉案土地喪失處罰權(quán)。請(qǐng)求撤銷二審判決，維持一審判決。
定安縣政府答辯稱：圣安公司對(duì)涉案土地未動(dòng)工開發(fā)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)2年，滿足政府無(wú)償收地的條件，規(guī)劃調(diào)整不能成為阻卻定安縣政府無(wú)償收地合法性的事由。161號(hào)收地決定不是行政處罰，且在作出收地決定之前，圣安公司未動(dòng)工開發(fā)行為一直處于持續(xù)狀態(tài)。請(qǐng)求駁回圣安公司的再審申請(qǐng)。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，土地資源是寶貴的不可再生資源，因此我國(guó)土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)前工業(yè)化和城市化推進(jìn)的過(guò)程中，土地資源的供需矛盾尤顯突出，而閑置土地造成的供求不平衡是重要原因之一，2012年修訂的《閑置土地處置辦法》在閑置土地的界定、閑置土地的處置程序、閑置土地的預(yù)防和監(jiān)管方面作出明確和完善?！堕e置土地處置辦法》第二條第一款規(guī)定，閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條及《閑置土地處置辦法》第十二、十三、十四條的規(guī)定，未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，但是因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的除外。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條的規(guī)定，因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的情形。根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)有償使用合同或者劃撥決定書約定的動(dòng)工期限未動(dòng)工開發(fā)，滿兩年的要無(wú)償收回；但如果是屬于政府及政府有關(guān)部門的原因或者不可抗力導(dǎo)致開發(fā)延遲的，則應(yīng)當(dāng)采取延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途規(guī)劃條件、由政府安排臨時(shí)使用、協(xié)議有償收回、置換土地等方式處置，以促進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地的有效利用。如果國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)已滿兩年且無(wú)任何正當(dāng)理由，則已經(jīng)符合《閑置土地處置辦法》規(guī)定的無(wú)償收回土地的條件，其后的未動(dòng)工開發(fā)則屬于該閑置狀態(tài)的持續(xù)。在已經(jīng)構(gòu)成閑置土地的情形下，即使再出現(xiàn)政府調(diào)整土地用途規(guī)劃或者不可抗力等情形，也不構(gòu)成對(duì)無(wú)償收回土地的阻卻事由。
本案中，定安縣國(guó)土局與圣安公司于1999年8月23日簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，約定圣安公司受讓涉案地27120平方米的國(guó)有土地使用權(quán)，并要求圣安公司于2001年8月30日以前竣工。1999年8月25日，定安縣土地管理局作出定土管（1999）16號(hào)《關(guān)于同意轉(zhuǎn)讓劃撥國(guó)有土地使用權(quán)給海南圣安實(shí)業(yè)有限公司的批復(fù)》，要求自批準(zhǔn)之日起六個(gè)月內(nèi)涉案地動(dòng)工建設(shè)。同年9月6日，定安縣政府決定將上述國(guó)有土地使用權(quán)出讓給圣安公司作為興建《南麗湖歐洲風(fēng)情度假村》項(xiàng)目使用。2000年1月，圣安公司分別取得涉案土地《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《國(guó)有土地使用證》。但是直至2007年政府停止受理對(duì)南麗湖風(fēng)景名勝區(qū)土地的報(bào)建時(shí)，圣安公司一直未開發(fā)建設(shè)案涉土地，符合《閑置土地處置辦法》有關(guān)閑置土地的規(guī)定。根據(jù)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第二十九條第一款的規(guī)定，非因政府原因和不可抗力造成土地閑置的，超過(guò)動(dòng)工開發(fā)日期滿2年未動(dòng)工開發(fā)的，市、縣、自治縣人民政府可以無(wú)償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。圣安公司土地閑置行為的持續(xù)狀態(tài)從2000年一直持續(xù)到2007年，且至今圣安公司未提供證據(jù)證明其有申請(qǐng)報(bào)件或開發(fā)的相關(guān)材料，其土地閑置行為一直處于持續(xù)狀態(tài)，定安案縣政府作出收回土地決定，符合上述規(guī)定。二審判決駁回圣安公司的訴訟請(qǐng)求，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，本院予以支持。
圣安公司主張，涉案土地因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致無(wú)法動(dòng)工開發(fā)，屬于法定不予無(wú)償收回情形。如前所述，在定安縣政府2007年對(duì)案涉土地進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整之前，案涉土地已經(jīng)符合無(wú)償收回的條件。定安縣政府作出的土地規(guī)劃調(diào)整行為，并不構(gòu)成對(duì)涉案閑置土地?zé)o償收回的阻卻。根據(jù)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第十四條的規(guī)定，因政府原因造成土地閑置，有確定的起止時(shí)間的，可以扣除政府原因造成的土地閑置時(shí)間，扣除后仍符合閑置土地條件的，可以認(rèn)定為非政府原因造成土地閑置。根據(jù)該條規(guī)定，在出現(xiàn)政府原因之前已經(jīng)構(gòu)成土地閑置的，當(dāng)然不需要討論是否需要予以扣除的問(wèn)題。圣安公司的該項(xiàng)主張缺乏事實(shí)和法律根據(jù)，本院不予支持。圣安公司還主張行政處罰時(shí)效屆滿，定安縣政府對(duì)涉案土地喪失處罰權(quán)。根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定無(wú)償收回閑置土地的行為，屬于行政處罰，應(yīng)當(dāng)適用行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條第一款的規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。雖然定安縣國(guó)土局2015年才對(duì)圣安公司閑置土地的行為進(jìn)行調(diào)查，但圣安公司對(duì)案涉土地延遲開發(fā)的行為一直處于連續(xù)狀態(tài)，其違法行為應(yīng)當(dāng)從其延遲開發(fā)行為終了之日起計(jì)算。雖然圣安公司稱自2007年起定安縣政府已停止對(duì)案涉土地的報(bào)建，但圣安公司亦未提交任何證據(jù)證明其在2007年之后有向政府相關(guān)部門申請(qǐng)報(bào)建或?qū)嵤﹦?dòng)工開發(fā)的相關(guān)準(zhǔn)備工作，其明顯不具備動(dòng)工開發(fā)的意愿。圣安公司認(rèn)為定案縣政府無(wú)償收回決定超過(guò)法定期限的主張，沒有法律根據(jù)，本院亦不支持。
應(yīng)當(dāng)指出的是，處置閑置土地的根本目的是為了促進(jìn)土地利用，促進(jìn)節(jié)約集約用地。政府及政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履責(zé)，依法及時(shí)處置閑置土地行為。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二十九條的規(guī)定，國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)履行閑置土地監(jiān)督檢查職責(zé)，在閑置土地調(diào)查、認(rèn)定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，要依法追究法律責(zé)任。本案中，定案縣政府在圣安公司長(zhǎng)達(dá)七年未開發(fā)、未報(bào)建的情況下，未及時(shí)收回涉案閑置土地，存在不及時(shí)履行法定職責(zé)的情形，是導(dǎo)致案涉土地長(zhǎng)期閑置、形成本案訴爭(zhēng)的原因之一。定安縣政府在2007年對(duì)包括案涉土地在內(nèi)的土地實(shí)施規(guī)劃調(diào)整之前，既未聽取圣安公司的意見，亦未采取收回案涉閑置土地或其他措施，程序上亦存在不當(dāng)之處。本院對(duì)上述問(wèn)題一并予以指正。
綜上，圣安公司的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第三、四項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回海南圣安實(shí)業(yè)有限公司的再審申請(qǐng)。
審 判 長(zhǎng) 熊俊勇
審 判 員 張穎新
審 判 員 龔 斌
二〇一八年四月二十八日
法官助理 牛延佳
書 記 員 余逸純
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