自然資源部法規(guī)司 魏莉華
2020年5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過了《民法典》，這是我國(guó)首部以法典命名的法律，在中國(guó)法治史上具有劃時(shí)代的意義?！睹穹ǖ洹肥窃诟髅袷聠涡蟹ǖ幕A(chǔ)上編纂而成的，其中物權(quán)編的編纂依據(jù)就是《物權(quán)法》?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編對(duì)《物權(quán)法》中有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的規(guī)定進(jìn)行了多方面的補(bǔ)充、修改和完善，需要各級(jí)自然資源主管部門認(rèn)真把握。
1 確立平等保護(hù)物權(quán)的基本原則
《民法典》物權(quán)編第207條規(guī)定：國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯。這一規(guī)定同《物權(quán)法》第4條規(guī)定相比，在保護(hù)前面增加了“平等”二字，這不是簡(jiǎn)單的文字修改，而是體現(xiàn)了物權(quán)保護(hù)理念的重大轉(zhuǎn)變。2007年在《物權(quán)法》制定過程中，《物權(quán)法》應(yīng)以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)為主，還是以保護(hù)公有財(cái)產(chǎn)為主，引起了巨大的爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，國(guó)家、集體利益高于個(gè)人利益，應(yīng)當(dāng)實(shí)施階梯保護(hù)，國(guó)家、集體利益優(yōu)先；有人認(rèn)為，《物權(quán)法》是私法，首先應(yīng)該保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，按照先私人、再集體、后國(guó)家的順序加以保護(hù)。隨著《物權(quán)法》的實(shí)施和依法治國(guó)的全面推進(jìn)，對(duì)國(guó)家、集體和私人的物權(quán)給予平等保護(hù)的理念逐步成為全社會(huì)的共識(shí)。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，把平等保護(hù)確立為產(chǎn)權(quán)保護(hù)的首要原則，指出：公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編確立的國(guó)家、集體和私人的物權(quán)受法律平等保護(hù)的規(guī)定，具有重大的歷史意義，體現(xiàn)了《民法典》的核心價(jià)值。
2 確認(rèn)和完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度
不動(dòng)產(chǎn)登記制度是《物權(quán)法》確立的重大公示公信制度。在2007年《物權(quán)法》頒布時(shí)，我國(guó)實(shí)行的是不動(dòng)產(chǎn)分部門登記制度，土地、房屋、森林林木、海域等由不同的部門依照不同的法律進(jìn)行登記?！段餀?quán)法》遵循國(guó)際慣例，第一次從法律上確立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，規(guī)定：國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。2014年國(guó)務(wù)院頒布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，對(duì)土地、房屋、森林林木、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、海域使用權(quán)等實(shí)行統(tǒng)一登記，結(jié)束了我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)分割登記的歷史?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度進(jìn)行了確認(rèn)，并針對(duì)《物權(quán)法》實(shí)施中存在的突出問題，對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了完善：一是統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編把所有涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的主體全部修改為由登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，如《民法典》物權(quán)編第333條把《物權(quán)法》第127條中的“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”修改為“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”，從立法上保證了不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。二是增加利害關(guān)系人在不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢復(fù)制中的義務(wù)。按照《物權(quán)法》第18條的規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請(qǐng)查詢、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。但是，《物權(quán)法》并沒有對(duì)利害關(guān)系人在查詢、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料中的義務(wù)作出規(guī)定。為防止和避免利害關(guān)系人不當(dāng)使用、泄露權(quán)利人不動(dòng)產(chǎn)登記資料的現(xiàn)象，《民法典》物權(quán)編專門增加第219條，規(guī)定：利害關(guān)系人不得公開、非法使用權(quán)利人的不動(dòng)產(chǎn)登記資料。這一修改體現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)一致的要求，在保障權(quán)利人、利害關(guān)系人查詢復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料的同時(shí)，增設(shè)了權(quán)利人、利害關(guān)系人的相關(guān)義務(wù)，對(duì)于保護(hù)權(quán)利人的隱私，防止不動(dòng)產(chǎn)登記資料被不當(dāng)利用具有現(xiàn)實(shí)意義。
3 完善不動(dòng)產(chǎn)征收征用制度
不動(dòng)產(chǎn)征收征用制度是憲法確立的重要制度。《民法典》物權(quán)編從所有權(quán)喪失的角度對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收征用制度進(jìn)行了規(guī)范。同《物權(quán)法》的規(guī)定相比，做了4個(gè)方面的修改完善：一是將征收補(bǔ)償費(fèi)的支付由“依法足額支付”修改為“依法及時(shí)足額支付”。這一修改的目的是體現(xiàn)《民法典》第117條所規(guī)定的“公平、合理”的征收補(bǔ)償原則，保障被征收人及時(shí)得到補(bǔ)償費(fèi)。二是將征收補(bǔ)償?shù)姆秶伞巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”修改為“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用”。這一修改主要是將農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償從地上附著物補(bǔ)償中獨(dú)立出來，以特別強(qiáng)調(diào)對(duì)被征收人住宅的保障。這兩處修改，與2019年修正的《土地管理法》第48條保持了一致性。三是將《物權(quán)法》中的“拆遷補(bǔ)償”修改為“征收補(bǔ)償”，這是對(duì)原規(guī)定不準(zhǔn)確表述的更正。四是體現(xiàn)疫情防控的需要，在《物權(quán)法》第44條關(guān)于因搶險(xiǎn)救災(zāi)可以征用不動(dòng)產(chǎn)的基礎(chǔ)上，《民法典》物權(quán)編第245條增加“疫情防控”作為征用不動(dòng)產(chǎn)的法定事由，為當(dāng)前新冠肺炎疫情防控中的不動(dòng)產(chǎn)征用提供法律依據(jù)。
4 明確無居民海島所有權(quán)
《民法典》物權(quán)編在《物權(quán)法》明確了土地、礦藏、水流、海域、森林、山林、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有的基礎(chǔ)上，專門增加一條作為第248條，明確：無居民海島屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使無居民海島所有權(quán)。這一規(guī)定來源于《海島保護(hù)法》第4條的規(guī)定。海島包括有居民海島和無居民海島，無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。我國(guó)是海洋大國(guó)，海島眾多，海島總面積約8000平方千米，其中94%以上島嶼是無居民海島。無居民海島蘊(yùn)藏著極為豐富的資源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有不可估量的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科研、生態(tài)價(jià)值。在開發(fā)海洋經(jīng)濟(jì)的大潮中，海島應(yīng)當(dāng)成為實(shí)施國(guó)家海洋開發(fā)戰(zhàn)略、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要依托?！睹穹ǖ洹访鞔_無居民海島屬于國(guó)家所有，對(duì)保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)利用海島自然資源，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
5 充實(shí)不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)制度
《民法典》物權(quán)編在《物權(quán)法》規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，不僅增加了新的用益物權(quán)種類，也對(duì)原有用益物權(quán)的行使提出了新的要求。
新增居住權(quán)作為新的用益物權(quán)。在《物權(quán)法》制定過程中，關(guān)于居住權(quán)是否入法存在很大爭(zhēng)議，最終《物權(quán)法》沒有規(guī)定居住權(quán)。在《民法典》編纂過程中，是否規(guī)定居住權(quán)再次成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。最終《民法典》物權(quán)編規(guī)定了居住權(quán)，并用6個(gè)條文規(guī)定了居住權(quán)的含義、設(shè)立、效力、終止等內(nèi)容。設(shè)立居住權(quán)的目的在于滿足特定人對(duì)他人住宅的生活居住需求，因此居住權(quán)人只能是自然人，不能是法人或非法人組織。居住權(quán)的實(shí)質(zhì)是為特定人的利益而利用他人所有之物的權(quán)利，即以他人的物供自己使用和收益的權(quán)利。居住權(quán)可以通過合同的方式設(shè)立，也可以通過遺囑的方式設(shè)立。通過合同設(shè)立的居住權(quán)，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)辦理登記手續(xù)，居住權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。應(yīng)當(dāng)說，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下，《民法典》承認(rèn)居住權(quán)具有特殊的意義，有助于完善住房保障體系，為“以房養(yǎng)老”提供制度支持，也可以保障征收搬遷安置中的居住權(quán)益以及家庭成員對(duì)公房享有的居住權(quán)。特別需要說明的是，為了保證交易安全，居住權(quán)登記應(yīng)當(dāng)納入不動(dòng)產(chǎn)登記，由自然資源主管部門進(jìn)行統(tǒng)一登記?！睹穹ǖ洹穼⒂?021年1月1日起施行，關(guān)于居住權(quán)登記規(guī)則的制定已十分迫切。
落實(shí)承包地三權(quán)分置，增加土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編在《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上，在“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一章中專門增加3個(gè)條款，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作了規(guī)定：一是明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（第339條）；二是明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利，規(guī)定：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益（第340條）；三是明確了流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立與登記，規(guī)定：流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人（第341條）。《民法典》物權(quán)編所規(guī)定的“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”已經(jīng)具有了用益物權(quán)的屬性。同時(shí)，《民法典》物權(quán)編第334條還刪除了《物權(quán)法》第128條中的“流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限”的限定條件，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓后，原權(quán)利人不再享有該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，自然也就無所謂剩余期限問題了。
明確建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立條件及住宅續(xù)期問題?！睹穹ǖ洹穼⒕G色原則確立為民事活動(dòng)的基本原則，在總則第9條明確規(guī)定：民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！睹穹ǖ洹穼⒕G色原則貫徹全篇，對(duì)《物權(quán)法》第136條規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立條件作出修改，在《民法典》物權(quán)編第346條規(guī)定：設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求。這一規(guī)定對(duì)市縣人民政府出讓建設(shè)用地使用權(quán)提出了新的要求，即在《民法典》實(shí)施后，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中的土地使用條件要有關(guān)于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的要求。同時(shí)，為了嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制制度，《民法典》物權(quán)編還對(duì)《物權(quán)法》第138條關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的內(nèi)容進(jìn)行修改，在第348條土地出讓合同內(nèi)容的“土地用途”后增加“規(guī)劃條件”，作為出讓合同的重要內(nèi)容。同時(shí)，根據(jù)《物權(quán)法》第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。但是，對(duì)于自動(dòng)續(xù)期后，權(quán)利人是否應(yīng)當(dāng)支付相關(guān)費(fèi)用并不明確，理論上與實(shí)踐中都存在很大的認(rèn)識(shí)分歧。對(duì)此，《民法典》第359條第1款增加規(guī)定：續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。
6 完善不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)制度
與《物權(quán)法》相比，《民法典》物權(quán)編完善了不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)制度，在以下幾個(gè)方面作出修改完善：
簡(jiǎn)化刪除了擔(dān)保物情況的列舉。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，在抵押合同中，抵押財(cái)產(chǎn)要列明“抵押財(cái)產(chǎn)的名稱、數(shù)量、質(zhì)量、狀況、所在地、所有權(quán)歸屬或者使用權(quán)歸屬”（第185條）。對(duì)此，2019年世界銀行《2020年全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》認(rèn)為，上述條文對(duì)擔(dān)保品的描述過于具體，不利于當(dāng)事人便利地設(shè)立擔(dān)保物權(quán)。為適應(yīng)世界銀行營(yíng)商環(huán)境調(diào)查的需要，《民法典》物權(quán)編第400條將上述要求簡(jiǎn)化為“抵押財(cái)產(chǎn)的名稱、數(shù)量等情況”，從而允許對(duì)擔(dān)保物進(jìn)行概括性描述。這種概括性描述須達(dá)到可以識(shí)別擔(dān)保物的程度。
完善抵押物的范圍。一是增加海域使用權(quán)可以抵押。海域使用權(quán)屬于用益物權(quán)，按照“同質(zhì)同法”的要求，海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)可以抵押。二是刪除了以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是根據(jù)修訂后《農(nóng)村土地承包法》所作的調(diào)整。修訂后《農(nóng)村土地承包法》將“四荒地”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改稱為“四荒地”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。由于這種權(quán)利比較特殊，《民法典》物權(quán)編在第342條專列一條，對(duì)其出租、入股、抵押等作了規(guī)定。三是刪除了耕地的使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。在我國(guó)，集體土地的使用權(quán)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及宅基地、自留地、自留山等集體土地的使用權(quán)等。對(duì)于上述集體土地的使用權(quán)，法律上一直禁止抵押。但是，理論界與實(shí)務(wù)界一直存在為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押松綁的聲音。隨著承包地“三權(quán)分置”被《農(nóng)村土地承包法》所承認(rèn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為獨(dú)立于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)權(quán)利，且該權(quán)利已經(jīng)不再具有身份屬性，這使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押成為可能。對(duì)此，修訂后的《農(nóng)村土地承包法》第47條對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保予以明確認(rèn)可。為此，《民法典》物權(quán)編刪除耕地的使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，與《農(nóng)村土地承包法》的修訂保持了體系上的一致性。
刪除順序相同按照債權(quán)比例清償?shù)囊?guī)定。《物權(quán)法》第199條對(duì)抵押權(quán)的清償順序作了規(guī)定，明確；順序相同的，按照債權(quán)比例清償。《民法典》物權(quán)編第414條適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的需要，刪除了這一規(guī)定，因?yàn)樵诮y(tǒng)一登記的情況下，不會(huì)再出現(xiàn)順序相同的登記抵押權(quán)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第67條規(guī)定，同一不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立多個(gè)抵押權(quán)的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照受理時(shí)間的先后順序依次辦理登記并記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿；當(dāng)事人對(duì)抵押權(quán)順位另有約定的，從其規(guī)定辦理登記?？梢?，登記抵押權(quán)的先后順序是根據(jù)登記機(jī)構(gòu)受理時(shí)間的先后或當(dāng)事人的約定確定的，這就導(dǎo)致“順序相同的，按照債權(quán)比例清償”的規(guī)定失去了適用的基礎(chǔ)，故《民法典》物權(quán)編將其刪除。
修改抵押財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓規(guī)則。關(guān)于抵押財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，《物權(quán)法》第191條實(shí)行“同意轉(zhuǎn)讓”的規(guī)則，即抵押人經(jīng)抵押權(quán)人同意可以轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)讓所得的價(jià)款向抵押權(quán)人提前清償債務(wù)或提存；未經(jīng)抵押權(quán)人同意的，抵押人不得轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)。適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，《民法典》物權(quán)編第406條對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓規(guī)則作了修改，將“同意轉(zhuǎn)讓”改為“自由轉(zhuǎn)讓”的規(guī)則，即：除當(dāng)事人另有約定外，抵押人可以自由轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)。抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，抵押權(quán)不受影響。抵押權(quán)作為物權(quán)，具有追及效力。抵押人轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)的，雖無須經(jīng)抵押權(quán)人同意，但應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人。如果抵押權(quán)人能夠證明抵押財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓可能損害抵押權(quán)的，可以請(qǐng)求抵押人將轉(zhuǎn)讓所得的價(jià)款向抵押權(quán)人提前清償債務(wù)或者提存。
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