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　　隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出。政府主導(dǎo)與農(nóng)民意愿的沖突、安置項(xiàng)目建設(shè)滯后、資金落實(shí)難等，是目前我國(guó)在征地回遷安置中存在的突出問(wèn)題。對(duì)此，先后兩次被國(guó)土資源部確定為全國(guó)征地制度改革試點(diǎn)的廣西南寧市探索出了一種在政府監(jiān)督下，由村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的被征地農(nóng)民回建安置市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，為幫助被征地拆遷農(nóng)民走出生存和發(fā)展困境、實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)蹚出了一條創(chuàng)新之路。

　　本報(bào)記者 黃尚寧 通 訊 員 孔祥明

　　隔三差五，廣西壯族自治區(qū)首府南寧市良慶區(qū)那黃村村民韋儒松都要到村里四處走一走，看一看。和以往不同的是，過(guò)去看到的是成排的房子、綠意盎然的莊稼，而今看到的卻是一片狼藉的新土、雜亂無(wú)章的工地。

　　“村里的土地基本都被征完了，剩下的民房就像幾個(gè)孤島一樣，讓人看了心里很不是滋味。只有看到這片工地，想象著兩年后建成漂亮的安置樓，內(nèi)心才能生出一點(diǎn)盼頭來(lái)?！表f儒松指著村里的回建安置項(xiàng)目施工點(diǎn)一片感慨，“開弓沒有回頭箭，沒有了土地，繼續(xù)觀望下去也不是辦法，我們只能往前走。只希望開發(fā)商參與進(jìn)來(lái)以后，我們能夠盡快住上新房，擁有固定的收入……”

　　自從2004年被確定為中國(guó)—東盟博覽會(huì)永久舉辦地以來(lái)，南寧的城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)張，征地成為郊區(qū)農(nóng)民不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。像韋儒松這樣失去土地、亟需安置、亟需解決生活出路的農(nóng)民，在那黃村多達(dá)6700余人。

　　征管分離，

　　征地不再大包大攬

　　那黃村位于南寧市五象新區(qū)的核心區(qū)，是南寧市當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期城市開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域?！按蟛糠执迕穸己炞至耍鞯匮a(bǔ)償款也領(lǐng)了，但也有人在等待，在觀望，甚至在埋怨。”韋儒松感慨地說(shuō)：“回建是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，所有的樓房、鋪面都還在圖紙上，想要一下子理順?lè)椒矫婷娴年P(guān)系，太難了。”

　　韋儒松所說(shuō)的“難”，就是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中面臨的“征地難”、“回建安置難”、“農(nóng)民滿意難”。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，征地引發(fā)的社會(huì)矛盾越來(lái)越突出，成為各級(jí)政府和征地管理部門必須破解的難題。

　　南寧市國(guó)土資源局局長(zhǎng)趙志萍認(rèn)為，征地難核心是安置難，而南寧的征地難突出表現(xiàn)在三產(chǎn)回建安置滯后，農(nóng)民對(duì)失地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏信心，導(dǎo)致征地工作困難重重。

　　破解征地難，必須首先破解安置難，因?yàn)榘仓檬谴蜷_被征地農(nóng)民心靈閘門的“金鑰匙”。南寧是一座發(fā)展中城市，城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市人口的攀升，直接導(dǎo)致了征地量的不斷增長(zhǎng)。近10多年來(lái)，南寧市中心城區(qū)平均每年的征地量在2000公頃以上，目前仍需安排的回建用地達(dá)530多公頃、產(chǎn)業(yè)用地460多公頃。

　　如何使回建安置工作更符合被征地農(nóng)民的意愿，更受到農(nóng)民的支持和擁護(hù)？南寧市一直在尋找著適合自己的路徑。

　　2003年和2010年，南寧市先后兩次被國(guó)土資源部確定為全國(guó)征地制度改革試點(diǎn)，在西部地區(qū)率先探索征地管理體制的革新。

　　改革工作機(jī)構(gòu)設(shè)置是南寧市破解征地難、安置難邁出的第一步。“安置難集中表現(xiàn)在政府主導(dǎo)與農(nóng)民意愿的沖突、安置項(xiàng)目建設(shè)滯后、資金落實(shí)難等方面，在此過(guò)程中，政府必須與被征地農(nóng)民充分協(xié)商，爭(zhēng)得他們的理解和認(rèn)可?！壁w志萍表示，為理順工作關(guān)系，南寧市實(shí)行權(quán)力下放，打破原來(lái)由市一級(jí)征地機(jī)構(gòu)大包大攬的模式，由城區(qū)政府、開發(fā)區(qū)作為征地責(zé)任主體，市一級(jí)主要負(fù)責(zé)政策管理和指導(dǎo)監(jiān)督，形成了上級(jí)把關(guān)、基層操作的“征管分離”新機(jī)制。

　　征地補(bǔ)償認(rèn)定權(quán)、補(bǔ)償協(xié)議審核權(quán)、工作經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、征地信訪答復(fù)權(quán)等權(quán)力下放后，各城區(qū)政府、開發(fā)區(qū)在征地中有了更多的自主裁量權(quán)，調(diào)動(dòng)了他們做好征地協(xié)商的積極性。同時(shí)，市國(guó)土資源局從政策研究上入手，制定出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作的指導(dǎo)意見》等文件，明確了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、安置房建設(shè)、安置人員認(rèn)定、社會(huì)保障、入學(xué)就業(yè)等問(wèn)題，為做好補(bǔ)償安置工作提供了政策依據(jù)。

　　從2003年起，南寧市推行征地預(yù)公告制度，改變過(guò)去項(xiàng)目獲批后才發(fā)布征地公告的做法，在征地范圍確定后即發(fā)布預(yù)公告，提前啟動(dòng)補(bǔ)償安置協(xié)商和農(nóng)地轉(zhuǎn)用報(bào)批工作。在征地聽證受理權(quán)限上，改變過(guò)去由市一級(jí)統(tǒng)一組織實(shí)施的做法，讓城區(qū)、開發(fā)區(qū)受理和實(shí)施，保證被征地農(nóng)民批前、批后有兩次以上聽證權(quán)利，確保他們的知情權(quán)、申訴權(quán)。

　　為完善征地補(bǔ)償政策，南寧市合理設(shè)置新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮被征土地區(qū)位、類別及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，推行征地區(qū)片綜合價(jià)。在區(qū)片設(shè)置上，以快速環(huán)道、高速環(huán)道和新外環(huán)高速環(huán)道為界，將市區(qū)土地劃分為4個(gè)區(qū)片，探索“同地同價(jià)”的征地補(bǔ)償新路徑。

　　2015年12月，廣西國(guó)土資源廳出臺(tái)新一輪征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，南寧征地區(qū)片綜合價(jià)得到了適當(dāng)提高，縮小了相鄰區(qū)片的差價(jià)，增強(qiáng)了補(bǔ)償安置的公正性。

　　征地體制機(jī)制的革新，為南寧市探索多樣化的回建安置新路徑創(chuàng)造了有利條件，促進(jìn)了征地工作的有效開展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003~2015年，南寧市本級(jí)共完成征地2.98萬(wàn)公頃，安排住宅回建用地和產(chǎn)業(yè)用地650多公頃，安置被征地農(nóng)民7.69萬(wàn)余人。

　　多元化補(bǔ)償，

　　解決被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)

　　梁志剛是南寧市青秀區(qū)埌東村委副主任，除了周末和節(jié)假日，他的辦公室每天都門庭若市，前來(lái)辦事的村民、租戶絡(luò)繹不絕?！拔覀兩系氖切姓?，村集體和村民擁有大量產(chǎn)業(yè)商鋪和出租房，租戶隨時(shí)都會(huì)過(guò)來(lái)開證明、辦手續(xù)，一刻也走不開。”梁志剛說(shuō)，村里的土地陸續(xù)被征用后，農(nóng)民賴以生存的土地變成了房屋，村民們每個(gè)月都有固定租金收入。在政府妥善安置下，他們成為了征地的受益者。

　　“征地制度改革的根本目的，就是探索多樣化的補(bǔ)償安置途徑，解決被征地農(nóng)民的生活出路問(wèn)題，讓他們滿意和接受，讓征地難不再是‘天下第一難’?！壁w志萍告訴記者，在征地制度改革中，南寧市積極探索和總結(jié)合理、規(guī)范、多元的補(bǔ)償安置渠道，圍繞讓失地農(nóng)民“有住、有租、有鋪、有保（社會(huì)保障）”這一重心進(jìn)行攻堅(jiān)，形成了具有南寧特色的“四有”安置模式。

　　對(duì)征地回建房建設(shè)，該市按人均45平方米住宅用地（含5平方米配套公益項(xiàng)目用地）和人均40平方米產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)，將兩項(xiàng)合并為綜合安置地塊，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在住宅用地上自行建設(shè)安置小區(qū)；由政府集中統(tǒng)一建設(shè)安置小區(qū)，將小區(qū)鋪面和住宅分配給農(nóng)民，政府無(wú)需另行安排住宅用地和產(chǎn)業(yè)用地，無(wú)需多支出征地補(bǔ)償費(fèi)用?！斑@個(gè)辦法符合被征地農(nóng)民以家庭為單位居住、經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)意愿，得到了多數(shù)失地農(nóng)民的認(rèn)可和支持?！壁w志萍說(shuō)。

　　采取政府指導(dǎo)價(jià)貨幣補(bǔ)償，引入社會(huì)資金參與回建安置，是南寧市長(zhǎng)期以來(lái)推行的一種安置方式。征地制度改革實(shí)施以來(lái)，該市鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織引入社會(huì)資金進(jìn)行整村搬遷改造，由開發(fā)商出資建設(shè)足量的安置用房，并以成本價(jià)出售給被征地農(nóng)民，政府只需向農(nóng)民支付征地補(bǔ)償款?；蛘呃蒙鐣?huì)資金，采用“建設(shè)—移交”的模式開發(fā)建設(shè)安置小區(qū)，建成后移交政府，再統(tǒng)籌安置被征地農(nóng)民。

　　對(duì)青秀區(qū)埌東村農(nóng)民的安置，就是較好運(yùn)用了這一安置方式的成功例子。農(nóng)民的土地被征用后，開發(fā)商在他們的三產(chǎn)回建地上建起了一排排產(chǎn)業(yè)樓、文化樓，形成了一座座南寧市的新地標(biāo)，成為失地農(nóng)民保障長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的“搖錢樹”。

　　據(jù)梁志剛介紹，埌東村共有14個(gè)組、1280戶、3100多人。20年前，全村2000多畝土地開始陸續(xù)被征用，政府以人均22平方米的標(biāo)準(zhǔn)給每戶建設(shè)一層安置房，安置戶在支付少量房款后，可利用多出的征地補(bǔ)償款在政策規(guī)定范圍內(nèi)自行加高，多余的住房可用于出租。在產(chǎn)業(yè)安置上，全村獲得28塊三產(chǎn)回建地，各組通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資金開發(fā)建設(shè)，建成酒樓、辦公樓、商鋪等，再以出租方式給開發(fā)單位經(jīng)營(yíng)20年，到期后由村集體收回。

　　“我們現(xiàn)在的主要收入來(lái)源是產(chǎn)業(yè)租金分紅、房屋租金和務(wù)工三部分，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)從來(lái)不是問(wèn)題?！绷褐緞偺寡?，埌東村每個(gè)組每年的產(chǎn)業(yè)租金，多的500萬(wàn)元，少的也過(guò)百萬(wàn)元。像湘桂大酒店、喜相逢大酒店等地標(biāo)式的三產(chǎn)回建項(xiàng)目，每年租金分別高達(dá)650萬(wàn)元和300萬(wàn)元，過(guò)幾年村集體收回來(lái)后，農(nóng)民的收入只會(huì)更高。

　　像埌東村這樣的政府統(tǒng)建安置方式，讓被征地農(nóng)民獲得了妥善安置和長(zhǎng)久收益。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，這種安置方式也暴露了一些弊端：受規(guī)劃定點(diǎn)、用地報(bào)批、資金撥付等影響，回建安置時(shí)間跨度長(zhǎng)、進(jìn)度慢，農(nóng)民對(duì)此缺乏信心。

　　針對(duì)這一情況，南寧市積極探索“以購(gòu)代建”和“房票”安置辦法，由政府統(tǒng)一購(gòu)置部分存量商品房，用于臨時(shí)安置被征地戶。同時(shí)，也可根據(jù)農(nóng)民意愿，把補(bǔ)償款折算成一定價(jià)值的“房票”，由被征地農(nóng)民自行購(gòu)買商品房，最后憑“房票”結(jié)算，緩解政府的資金壓力。

　　2014年3~7月，位于南寧市青秀區(qū)的鳳嶺佳園、鳳嶺天空、林里橋3個(gè)小區(qū)陸續(xù)入住了3600多人，他們都是來(lái)自三岸園藝場(chǎng)和青山園藝場(chǎng)的被征地農(nóng)民。為打消群眾顧慮，加快征地進(jìn)度，南寧市青秀區(qū)采取“安置先行”的辦法，在落實(shí)回建安置用地的同時(shí)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目業(yè)主多方籌集資金，在3個(gè)小區(qū)購(gòu)買或租用2026套房，作為臨時(shí)過(guò)渡房安置被征地戶。

　　農(nóng)民收到征地補(bǔ)償款后，不用花一分錢就能拎包入住，4年過(guò)渡期滿，安置戶既可以選擇購(gòu)買已經(jīng)入住的小區(qū)住房，也可以回到已經(jīng)建好的回建房進(jìn)行安置。這種“以購(gòu)代建”的臨時(shí)安置模式，有效解決了回建安置進(jìn)度慢、安置房源不足的問(wèn)題，提高了農(nóng)民對(duì)回建安置的信心，大大加快了征地進(jìn)度。目前，兩個(gè)園藝場(chǎng)已完成征地3500多畝。

　　村集體主導(dǎo)，

　　開辟回建安置新路徑

　　6月7日，在那黃村征地回建安置8號(hào)施工點(diǎn)，方圓10公頃的土地上，到處是場(chǎng)地平整、挖坑掘土、打樁立基的施工場(chǎng)面。這是南寧市第一個(gè)由村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)、引入社會(huì)資金參與的回建安置項(xiàng)目，它的動(dòng)工標(biāo)志著南寧在征地補(bǔ)償安置多樣化上又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

　　解決被征地農(nóng)民的居住和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，是回建安置的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；滿足被征地農(nóng)民的不同愿望和多樣訴求，則是回建安置的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在探索多樣化補(bǔ)償安置途徑中，南寧市面臨著諸多考驗(yàn)，如由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)回建房建設(shè)，農(nóng)民意見不統(tǒng)一；農(nóng)民安置選址意愿與城市規(guī)劃難以統(tǒng)一；政府在回建安置中處于主導(dǎo)地位，農(nóng)民沒有參與權(quán)；多數(shù)農(nóng)民沒有經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)用房不一定能夠發(fā)揮作用等等。如何在解決失地農(nóng)民居住和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的同時(shí)，讓農(nóng)民滿意、熱情參與，成為破解回建安置難題的關(guān)鍵。

　　對(duì)此，南寧市良慶區(qū)在那黃村探索出了另一條路徑，由村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)回建安置項(xiàng)目招商，引入社會(huì)資金參與，農(nóng)民不用掏一分錢，就能實(shí)現(xiàn)“有住、有租、有鋪”。

　　2014年6月，那黃村伏花坡第1、第2生產(chǎn)隊(duì)自發(fā)成立良慶區(qū)第一家農(nóng)民安置產(chǎn)業(yè)公司——南寧市伏花資產(chǎn)管理有限公司，被征地農(nóng)民以回建安置即將獲得的產(chǎn)業(yè)商鋪入股，個(gè)個(gè)成了公司股東，可自行管理村集體經(jīng)濟(jì)收益。同年10月，伏花公司按照村民自主招商建設(shè)的意愿，委托中介機(jī)構(gòu)面向社會(huì)公開招商，確定光明地產(chǎn)集團(tuán)作為合作單位，負(fù)責(zé)那黃村回建安置項(xiàng)目開發(fā)。

　　按照雙方約定，那黃村被征地戶在獲取房屋、地上附著物等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償后，可免費(fèi)獲得每人60平方米安置住宅、25平方米產(chǎn)業(yè)用房及相應(yīng)停車位，家庭人口較多的被征地農(nóng)民，多余的住房可以出租。他們?cè)卷毾蛘U納的安置房購(gòu)房款，由開發(fā)商全額墊支，農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)商鋪通過(guò)返租的形式，由開發(fā)商統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營(yíng)。

　　項(xiàng)目開工后5年起，開發(fā)商每年支付農(nóng)民生活補(bǔ)助費(fèi)1萬(wàn)元/人，第10年至第20年逐年遞增。20年后，農(nóng)民產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司可收回經(jīng)過(guò)市場(chǎng)培育成熟的產(chǎn)業(yè)商鋪，自行經(jīng)營(yíng)?！氨徽鞯剞r(nóng)民沒有經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)商鋪在他們手里很難產(chǎn)生效益，但是交到我們手里，很快就會(huì)升值，農(nóng)民也能從中持續(xù)受益?！蹦屈S村農(nóng)民回建安置項(xiàng)目前期部主任李清國(guó)表示。

　　在不突破現(xiàn)行政策、不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，那黃村在村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下，通過(guò)創(chuàng)新運(yùn)作方式，開辟了征地回建安置的新路徑，開創(chuàng)了政府減負(fù)、農(nóng)民受益、企業(yè)創(chuàng)收、新區(qū)發(fā)展的“多贏”局面。

　　“這種做法靈活運(yùn)用了政府指導(dǎo)價(jià)貨幣補(bǔ)償安置的模式，引入社會(huì)資金參與安置小區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了被安置農(nóng)民補(bǔ)償利益的最大化，非常契合征地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！壁w志萍告訴記者，除政府指導(dǎo)價(jià)貨幣補(bǔ)償安置外，南寧市還探索出了以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置、評(píng)估價(jià)補(bǔ)償安置、重置價(jià)補(bǔ)償安置等模式，拓寬了回建安置途徑，有效破解了“征地難、回建安置難、農(nóng)民滿意難”等現(xiàn)實(shí)困局。

　　沒有了土地的依托，被征地農(nóng)民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民了。對(duì)此，南寧市加強(qiáng)社會(huì)保障力度，保證失地農(nóng)民在社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)權(quán)益等方面，享受與城鎮(zhèn)職工居民同等的待遇，給失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)再上一套“保險(xiǎn)”。

　　從2010年起，該市建立完善由個(gè)人、集體、政府三方出資的養(yǎng)老保障金制度，將被征地農(nóng)民納入農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)體系和就業(yè)再就業(yè)總體規(guī)劃，并把符合低保條件的農(nóng)村貧困家庭納入最低生活保障，完善被征地農(nóng)民子女入學(xué)制度。通過(guò)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障三道社保線，讓被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“有?！钡哪繕?biāo)。