新中國建立后，我國工業(yè)化、城市化發(fā)展在社會主義土地公有制度下，主要采取征收農(nóng)村集體土地的辦法使用土地；在社會主義計劃經(jīng)濟體制下，建立起來的征地補償機制是以人員的安置為核心，從未按照土地的真實價值以地價為核心予以補償；改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，尤其是工業(yè)化、城市化的推進和提速，征地增量巨大，土地市場價值日益顯現(xiàn)并急劇上升，建立在計劃經(jīng)濟體制下的征地補償機制早已受到質(zhì)疑，并確在征地補償工作中引發(fā)了大量問題和矛盾，加劇了征地拆遷補償安置工作的難度，這說明我國現(xiàn)行的征地補償安置機制確實需要加以改革和完善?，F(xiàn)改革和完善征地補償安置機制已納入政府的工作議程，國土資源部關(guān)于部署開展征地制度改革試點工作的通知，把唐山、杭州、佛山、南寧、西安五城市作為完善征地補償安置機制的試點城市。對此，筆者根據(jù)從事國土工作多年的感受和思考，對改革和完善征地補償機制提出一些初淺的想法和建議。
一、現(xiàn)行征地補償安置機制建立的制度基礎(chǔ)
解放初期，大城市郊區(qū)土地經(jīng)國家機關(guān)批準均屬國有，分給農(nóng)民耕種，發(fā)給"國有土地使用證"。國家建設(shè)需要時，收回土地使用權(quán)，給種地農(nóng)民適當補償，對農(nóng)民在土地上的投資，包括房屋、林木等給予公平合理的補償。
1953年12月5日，政務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，這是新中國最早的關(guān)于土地征用的法律文件。它規(guī)定了經(jīng)批準征用的土地一律免交契稅，土地屬國家所有；土地征用過程中對農(nóng)民采取移民安置的辦法，土地補償費按近三年或五年產(chǎn)量的總值給予補償；地上附著物、房屋、青苗等均按公平合理的辦法予以補償；劃撥國有土地不予支付土地補償費。
1957年至1982年，政府部門及基層政府相繼出臺了一些政策規(guī)定，具有一定操作性和規(guī)范性。如1958年，成都市郊區(qū)人民委員會對征地有關(guān)事務(wù)和房屋拆遷及處理作出如下規(guī)定：
一、國家建設(shè)用地，房屋的賠償費用一律發(fā)給公社，不發(fā)給本人，居民住房由公社安置；
二、對農(nóng)民的茅坑、灶等不予補償；
三、房屋拆遷后的舊材料，全部交公社處理，不得給個人；
四、農(nóng)民私有的豬圈、牛圈一律補償搬運工、折價交公社，不補償拆遷費用。
五、農(nóng)房的偏棚、草棚采取適當補助拆工的辦法解決，不以房屋拆遷論處；
六、拆遷搬運工、干部誤工，按每個工日1.01元計發(fā)；
七、拆遷戶住房由接受鄉(xiāng)、社擠出農(nóng)民的房屋予以安置，不支付租金。
此政策一直延續(xù)至上世紀七十年代中期。由此可以看出，上世紀七十年代中期以前的征地均根據(jù)上述規(guī)定，對地上附著物一般不作補償，人員安置均采用移民方式安置；七十年代中期至八十年代初期，征地則以付給被征地社隊土地補償費、支農(nóng)經(jīng)費或?qū)嵨餅橹?，而社隊一般多將其用于社員住房的改造。
1982年8月11日，《國家建設(shè)征用土地條例》和《四川省土地管理暫行條例》正式頒布。其中《四川省土地管理暫行條例》第34條規(guī)定"用地單位不得與農(nóng)村社隊私下協(xié)商征地。"從而結(jié)束了用地單位協(xié)商征地的歷史，開始了土地由政府職能部門統(tǒng)一征用。第37條規(guī)定："（一）土地補償費為耕地年產(chǎn)值的5倍；園林地、魚塘、藕塘、宅基地等土地補償費為被征地生產(chǎn)隊耕地平均年產(chǎn)值的5倍。（二）安置補助費為被征地年產(chǎn)值的3倍，最高不超過10倍的土地補償費和勞動安置補助費標準。"第38條規(guī)定，蔬菜地人均不足3分、糧食地人均不足4分，按比例轉(zhuǎn)非、轉(zhuǎn)工。從而開啟了對被征地人員的實質(zhì)性轉(zhuǎn)非、轉(zhuǎn)工安置的先河。
1986年6月25日，《土地管理法》頒布實施，進一步將征地補償費固定為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。在計劃經(jīng)濟體制下，由于戶籍制度和就業(yè)制度的極端重要性，農(nóng)民轉(zhuǎn)非、轉(zhuǎn)工安置最易被農(nóng)民接受，因而各地在實踐中進一步強化了以人為安置重點的特點，這種輕補償重安置的機制一致沿用至今，形成了我國征地的基本補償安置制度。
2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出了按照征地區(qū)片綜合地價進行補償?shù)霓k法，國土資源部2005年下發(fā)了《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》，試圖逐步以征地區(qū)片綜合地價取代土補、安補的辦法，實現(xiàn)征收土地的同地同價。但征地綜合區(qū)片地價的測算和支付方式并未發(fā)生根本變化，體現(xiàn)的仍然是農(nóng)用地的價值和成員權(quán)的權(quán)益。
二、現(xiàn)行征地補償機制的缺陷和問題
?。ㄒ唬┱鞯匮a償沒有體現(xiàn)農(nóng)村土地的增值收益
《土地管理法》（1998年）規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。同時將土地分為耕地和其他土地，將征地補償費分為土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍。《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》規(guī)定：征用其他土地補償費的土地補償費和安置補助費，按照征用耕地的土地補償費、安置補助費的一半計算。但現(xiàn)實是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值長期以來增長緩慢，建設(shè)用地卻價值劇增，二者之間的價差越來越巨大。因而這種土地利益分配對農(nóng)民顯然是不公平的。此外，補償倍數(shù)相當于承包經(jīng)營權(quán)年數(shù)，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不僅長達30年且還有長久化的要求，補償6～10倍確實偏低、不太合理。加之在土地用途管制制度下，農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)受到限制，農(nóng)民不能將農(nóng)用地改變用途獲取增值收益，當被征地農(nóng)民眼見農(nóng)用地改變用途成為建設(shè)用地后大增的土地增值收益不能分享，在征地補償中也不能分享經(jīng)濟發(fā)展、土地增值的成果，心理難免產(chǎn)生極度不平衡。因此筆者認為，現(xiàn)在建設(shè)用地已超出農(nóng)用地價值不知多少倍，其他土地也遠比耕地用途的價值大，不僅區(qū)分耕地和其他土地計算補償費沒有必要，減半計算更不合理。
?。ǘ┱鞯匮a償沒有體現(xiàn)農(nóng)村土地的物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)
按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規(guī)定：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的,安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的,安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的,安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。而隨著這十幾年的社會經(jīng)濟變化，這個規(guī)定在征地補償安置貫徹執(zhí)行中的實際情況一般是，土地補償費支付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織后，多是在集體經(jīng)濟組織成員中均分，安置補助費除支付社保費用后，剩余的支付給被安置人員。土地補償費支付給集體經(jīng)濟組織由成員均分的辦法，對統(tǒng)征（一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的全部土地被一次性征收完畢的為統(tǒng)征，一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的部分土地被征收的為零征）好辦，可一次分完全部土地補償費、人員一次性全部安置；對零征來說就出現(xiàn)了多次分配土地補償費的問題。如零征的部分人員實行農(nóng)轉(zhuǎn)非（原來的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口）安置先成為城鎮(zhèn)居民后，就不能再參與集體經(jīng)濟組織今后的征地分配，而那些最后轉(zhuǎn)非的人員即可參與多次征地分配，所以先轉(zhuǎn)非的這部分村民覺得自己吃了虧，而后轉(zhuǎn)非的村民就明顯得了利，于是出現(xiàn)了已轉(zhuǎn)非安置人員繼續(xù)參與今后的征地分配"血戰(zhàn)到底"的狀況。為解決這個矛盾就出現(xiàn)了另一種辦法，即不實行人員轉(zhuǎn)非安置，而將每次的土地補償費和安置補助費全部均分，然后在成員之間反復調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。后遺癥是，到土地被征完時，全部人員的安置問題由政府再次買單。從上述土地補償費和安置補助費的分配可以清楚地看出，征地補償體現(xiàn)的完全是集體經(jīng)濟組織成員的身份權(quán)，與農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)無關(guān)。
不僅土地補償費的分配辦法沒有考慮農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)這一物權(quán)的收益問題，在地上附著物的補償中也沒有考慮集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)權(quán)益?！锻恋毓芾矸ā?、《土地管理法實施條例》和《四川省〈土地管理法〉實施辦法》等法律，對地上附著物的規(guī)定都沒有對其中最為重要的農(nóng)村房屋尤其是農(nóng)民住房的補償問題作出規(guī)定，而是簡單地把農(nóng)村住房作為地上附著物補償。雖然地方政府在制定征地補償安置政策時都把農(nóng)民的住房補償安置作為一個重要的內(nèi)容，各地各有政策，全國五花八門，但仍舊沒有從房地一體的實際價值進行補償，而是按照地上附著物價值進行補償；沒有按照產(chǎn)權(quán)面積進行補償，而是按照人均住房面積予以安置。以某市的相關(guān)政策規(guī)定為例：對持有《農(nóng)村房屋宅基地使用證》的被拆除房屋的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員按每人35平方米的建筑面積進行住房安置，安置人員不用支付費用。原有住房超過人均35平方米的部分，按每平方米300元或600元給予貨幣補償（選擇房屋安置的為300元，選擇貨幣安置的為600元）；對城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村的房屋按照地上附著物標準給予每平方米600元予以補償。這個規(guī)定表明，該市農(nóng)民住房的補償不是從房屋財產(chǎn)權(quán)的角度進行補償，而是強調(diào)住房保障、按安置對象身份的不同給以不同標準的補償，尤其是對農(nóng)民超安置面積部分的房屋和城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村房屋給予較低標準的地上附著物的補償，沒有考慮宅基地使用權(quán)權(quán)益，致使補償偏低。好在在實際操作中對農(nóng)民的地上附著物補償標準比該政策規(guī)定提高了許多，同時針對城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村居住的實際，在給予城鎮(zhèn)居民600元的補償后，允許沒有居住房屋的城鎮(zhèn)居民優(yōu)惠購買征地單位修建的安置房，緩解了征地中農(nóng)村房屋補償?shù)拿?。但這種以人為主，按照身份權(quán)而非財產(chǎn)權(quán)進行補償?shù)霓k法，與《物權(quán)法》是不相適應(yīng)的。
?。ㄈ┱鞯匮a償安置對象越來越難以界定
征地安置補償費是支付給需要安置的農(nóng)業(yè)人口（集體經(jīng)濟組織成員）的，住房安置對象也是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員。因此，安置對象確認十分重要。而隨著社會各方面的改革變化尤其是戶籍制度的改革深化，土地管理法律法規(guī)規(guī)定的安置對象--"農(nóng)業(yè)人口"、"農(nóng)民"、"集體經(jīng)濟組織成員"的身份界定，已變得越來越困難。
改革開放以前，我國實行嚴格的二元化戶籍管理制度，集體經(jīng)濟組織成員身份與戶籍關(guān)系高度一致，集體經(jīng)濟組織成員以農(nóng)業(yè)戶口為確認依據(jù)，農(nóng)業(yè)人口戶籍在哪個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，就是哪個集體經(jīng)濟組織的成員。九十年代后，戶籍制度也開始了改革，不僅農(nóng)村之間農(nóng)民的戶籍遷移越來越頻繁，更有大量農(nóng)民到城鎮(zhèn)工作、購買房屋和居民戶口，使集體經(jīng)濟組織成員與戶籍的關(guān)系不再高度一致。如我市尤其是近幾年在推進城鄉(xiāng)一體化工作中，按照社會生活的客觀要求加大了戶籍制度的改革力度，城市近郊區(qū)的農(nóng)村紛紛村改居，農(nóng)業(yè)戶口變成了居民戶口。但由于征地補償安置是以農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)，為了辨別農(nóng)業(yè)人口的身份，農(nóng)改居后又專門在戶籍簿的職業(yè)欄注明：農(nóng)業(yè)勞動者。目前，我市戶籍制度改革進一步深化，要求農(nóng)民戶籍遷移進城后，享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。問題是這些人享受城鎮(zhèn)居民同等待遇后還應(yīng)不應(yīng)該享受農(nóng)村村民待遇呢？同時，由于農(nóng)民身份享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地補償安置權(quán)、集體經(jīng)濟組織利益分配權(quán)等特殊權(quán)利，農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)民身份，即使早已離土離鄉(xiāng)、從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)工作、定居的也不愿將戶籍遷入實際生活的城鎮(zhèn)，連農(nóng)村大學生也不愿將戶籍遷入城市，而且還面臨增減人員是否屬于集體經(jīng)濟組織成員的問題（因死亡、依法婚嫁、生育）。所以這樣的農(nóng)民身份與戶籍的關(guān)系已阻礙了戶籍制度的改革，更不符合戶籍屬地管理的本來意義。
由于集體經(jīng)濟組織成員身份確定十分復雜，農(nóng)民身份與戶籍剝離后，就需要對集體經(jīng)濟組織成員身份進行認定，需要尋找認定集體經(jīng)濟組織成員身份的憑證。而國家目前還沒有關(guān)于"農(nóng)業(yè)人口"、"農(nóng)民"或"集體經(jīng)濟組織成員"界定的法律法規(guī)規(guī)定。這使集體經(jīng)濟組織成員身份的界定工作十分困難。目前，征地因安置對象難以界定引發(fā)的矛盾越來越多，已成為征地信訪的一個重要因素。
三、關(guān)于改革和完善征地補償機制的思考建議
傳統(tǒng)的征地補償機制與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)，與《物權(quán)法》的精神不相適應(yīng)，與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的要求不相適應(yīng)。為此，筆者認為應(yīng)加大我國現(xiàn)行的征地補償制度改革，在征地補償中弱化農(nóng)用地價值，強化建設(shè)用地價值；弱化集體土地所有權(quán)，強化集體土地使用權(quán)；弱化集體經(jīng)濟組織成員身份權(quán)，強化農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。
?。ㄒ唬└淖冋鞯匮a償標準的制訂辦法
總的思路是：確立以被征收土地的市場交易價格為征地補償參考值，再按照一定比例來確定征地市場補償價格。
具體的想法是：國有土地使用權(quán)制度改革二十年來，我國的國有土地市場建設(shè)已經(jīng)比較成熟，建設(shè)用地的市場價值體系基本建立，而在征地補償中再按照傳統(tǒng)的農(nóng)用地價值計算補償費的辦法與市場地價無法接軌，易引起農(nóng)民的不滿，其認為補償遠低于政府出讓土地的價格，政府在土地上大賺其錢。因此，征地補償應(yīng)體現(xiàn)建設(shè)用地的市場價值，讓被征地農(nóng)民獲得土地的部分增值效益。
由于建設(shè)用地的用途不同地價不同（基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等），供地的方式不同地價不同（劃撥、協(xié)議、招標、掛牌、拍賣等），因此在確定征地補償價格時應(yīng)綜合一個地區(qū)各類用途土地的價格、各種供地方式的價格，以平均價為基礎(chǔ)確定補償價。又由于集體建設(shè)用地的增值收益主要由土地規(guī)劃決定，建設(shè)用地的級差地租主要是由政府和社會投入產(chǎn)生，以及我國土地實行的是社會主義公有制等原因，土地漲價應(yīng)當主要歸公，因此在確定征地補償價時不應(yīng)該是土地市場平均價的全部，應(yīng)當只是一定比例，這個比例的確定應(yīng)保證農(nóng)民失去土地后，不僅生活水平不降低，而且應(yīng)達到當?shù)爻擎?zhèn)居民生活水平的中等。
為了在征地補償中體現(xiàn)同地同價，一個縣域（包括設(shè)區(qū)的市）內(nèi)的征地補償區(qū)片價最好只有一個價，以免區(qū)片價劃分的困難和多級次帶來的不平衡。各區(qū)（市）縣的區(qū)片綜合地價由區(qū)（市）縣政府確定后由省、市政府平衡并同意后執(zhí)行，這樣可避免標準太低或者差異太大。
?。ǘ└淖冋鞯匮a償費的支付辦法
建立在計劃經(jīng)濟體制下的征地補償機制，曾受到過計劃經(jīng)濟時代被征地農(nóng)民的擁護和支持，保證了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展。而今已是市場經(jīng)濟時代，征地補償制度已不利于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進。只有深化征地制度改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的征地補償機制，才能更好地保證征地的順利實施，保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地的需要。
應(yīng)改征地補償費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為直接支付給失去土地的農(nóng)戶。該辦法可以避免集體經(jīng)濟組織成員的確認和界定困難，也可以避免部分農(nóng)民失去土地（主要是承包地）后承包地的反復調(diào)整，尤其是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)和長久化改革后，調(diào)整承包經(jīng)營權(quán)幾乎已不可能。這就要求農(nóng)村土地制度必須改革，實現(xiàn)弱化集體土地所有權(quán)，強化集體土地使用權(quán)。要將農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)頒證到戶、權(quán)利必須固化，包括承包地之外的其他土地也要明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)到戶，并在確權(quán)固化時要切實解決好相關(guān)矛盾。這樣就能使土地使用權(quán)不受身份、戶籍的影響、成為農(nóng)民真正的財產(chǎn)權(quán)。
?。ㄈ┩晟妻r(nóng)村房屋補償安置辦法
《物權(quán)法》賦予了農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)權(quán)益，征地中對農(nóng)村房屋的補償不應(yīng)當再按照地上附著物的標準進行補償，應(yīng)考慮對土地使用權(quán)的補償，即按照房地一體的市場價值予以補償，補償辦法與城鎮(zhèn)房屋拆遷一致，經(jīng)過評估確定補償價格。農(nóng)村房屋按照實際產(chǎn)權(quán)面積予以補償，與身份無關(guān)，無論是農(nóng)村居民還是城鎮(zhèn)居民，都只針對房屋進行補償，即可避免身份確認難的問題。這種辦法要求盡快改革農(nóng)村房屋宅基地管理制度，開展農(nóng)村房屋確權(quán)頒證工作，并在頒證工作中解決房屋宅基地超面積占地等問題。農(nóng)村房屋頒證后與土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，生不增加，死不減少，并允許自由流轉(zhuǎn)。同時將失去農(nóng)村住房的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城鎮(zhèn)住房保障對象，與城鎮(zhèn)居民一樣可以享受經(jīng)濟適用房和廉租房等政策待遇。
