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丁鈺｜江蘇省高級人民法院
本期責(zé)編：周游
導(dǎo)讀：多階段行政許可程序中存在諸多相互獨立的行政主體，按照法定的次序各司其職。原告凡提起履行之訴的，法院須在被告資格的確定、原告是否具備起訴的基礎(chǔ)事實根據(jù)等方面進行審查，最終確定適當(dāng)?shù)牟门蟹绞健?/span>
基本案情
2014 年12月23日 ，水產(chǎn)合作社負(fù)責(zé)人陳某到區(qū)政務(wù)中心農(nóng)委窗口咨詢辦理水產(chǎn)養(yǎng)殖證事宜，窗口人員對辦理水產(chǎn)養(yǎng)殖許可情況進行了說明。次日，陳某向區(qū)農(nóng)委下屬的漁業(yè)局副局長郵寄了一份補辦河道水產(chǎn)養(yǎng)殖證的申請，該副局長收到申請后，通過電話告知陳某應(yīng)到窗口辦理。陳某不服，以水產(chǎn)合作社名義提起行政訴訟，要求法院判決責(zé)令區(qū)政府向其核發(fā)水產(chǎn)養(yǎng)殖證。
一審審理期間，區(qū)農(nóng)委向該水產(chǎn)合作社作出了復(fù)函，主要內(nèi)容為：該水產(chǎn)合作社擬占用的河道均為等級河道，屬國家或集體所有，原告未取得上述河道的使用權(quán)，根據(jù)《漁業(yè)法》、《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》等規(guī)定，該水產(chǎn)合作社不符合申辦養(yǎng)殖證的條件。
法院裁判
一審認(rèn)為，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體訴訟請求和事實根據(jù)。《水域灘涂養(yǎng)殖證登記辦法》第三條規(guī)定，使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，由縣級以上地方人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，確認(rèn)水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)?？h級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)水域、灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記具體工作，并建立登記簿，記載養(yǎng)殖證載明的事項。該登記辦法第五、六、七、十、十一條分別對使用國家所有的水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)和使用農(nóng)民集體所有或者國家所有依法由農(nóng)民集體使用的水域、灘涂用于養(yǎng)殖生產(chǎn)的發(fā)證登記程序進行了明確規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提交申請材料，經(jīng)縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門審核后，對符合規(guī)定的，報請同級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證。經(jīng)審核不符合規(guī)定的，書面通知當(dāng)事人。
根據(jù)上述規(guī)定，原告要求被告頒證的前提是原告的申請材料已經(jīng)通過區(qū)農(nóng)委審核符合頒證條件。原告在其向區(qū)農(nóng)委提交的材料未通過審核的情形下直接訴請被告區(qū)政府向其頒發(fā)養(yǎng)殖證缺乏基本的起訴事實依據(jù)，其起訴不符合行政訴訟的受理條件。本案原告曾為申領(lǐng)養(yǎng)殖證事宜向區(qū)政務(wù)中心農(nóng)委窗口進行過咨詢，窗口工作人員已向原告進行了說明。庭審中，被告亦將上述頒證程序當(dāng)庭進行了陳述。區(qū)農(nóng)委也以書面形式告知原告其不符合核發(fā)養(yǎng)殖證的具體事由。綜上，原告訴請被告區(qū)政府向其頒發(fā)養(yǎng)殖證缺乏起訴的基本事實依據(jù)，其起訴不符合行政訴訟的受理條件，故裁定駁回原告的起訴。
原告不服，提起上訴。
二審認(rèn)為，根據(jù)《漁業(yè)法》，單位和個人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。核發(fā)養(yǎng)殖證的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。集體所有的或者全民所有由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織使用的水域、灘涂，可以由個人或者集體承包，從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》第十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有或者國家所有依法由農(nóng)民集體使用的水域、灘涂，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包用于養(yǎng)殖生產(chǎn)，承包方申請取得養(yǎng)殖證的，依照下列程序辦理發(fā)證登記：（一）水域、灘涂承包合同生效后，承包方填寫?zhàn)B殖證申請表，并將水域、灘涂承包合同等材料報縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門；（二）縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門對承包方提交的材料進行審核。符合規(guī)定的，報請同級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，并將養(yǎng)殖證載明事項載入登記簿；不符合規(guī)定的，書面通知申請人。
核發(fā)水產(chǎn)養(yǎng)殖許可證屬于多階段的行政許可行為，被上訴人區(qū)政府核發(fā)養(yǎng)殖許可證的前提條件，是上訴人須向區(qū)農(nóng)委漁業(yè)局提出申請，且經(jīng)審核符合條件的，由區(qū)農(nóng)委報請被上訴人區(qū)政府進行核發(fā)養(yǎng)殖證。上訴人于2014年12月23日向區(qū)農(nóng)委漁業(yè)局副局長郵寄了申請書。該信件雖然郵寄給副局長個人，但信件內(nèi)容明確是“申請補辦養(yǎng)殖證”事宜，郵寄地址也是區(qū)農(nóng)委漁業(yè)局的單位地址。雖然上訴人向區(qū)農(nóng)委漁業(yè)局副局長個人直接提出申請，沒有按照《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》所規(guī)定的要求攜帶相應(yīng)材料、填寫相應(yīng)表格進行申請，形式不符合法定要求，但其向特定的主管部門的負(fù)責(zé)人郵寄書面申請信函，是基于其對職務(wù)、身份以及該部門職權(quán)的理解和認(rèn)同。
最高法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第二款規(guī)定，起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。根據(jù)上述規(guī)定，上訴人郵寄給副局長的申請書應(yīng)視為在行政程序中曾經(jīng)提出過申請。區(qū)農(nóng)委收到上訴人申請后，應(yīng)當(dāng)按照《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》規(guī)定的程序進行審核，對于不符合規(guī)定的申請，應(yīng)書面告知申請人。本案被上訴人區(qū)政府作為發(fā)證機關(guān)，其本身并不直接面對上訴人，而上訴人要求被上訴人發(fā)證，因缺乏相關(guān)報批材料而無法核發(fā)。綜上，一審法院認(rèn)為上訴人起訴被上訴人沒有向其核發(fā)養(yǎng)殖許可證的行為沒有相應(yīng)的事實根據(jù)，其結(jié)果正確，上訴人上訴事實和理由不能成立，故裁定駁回上訴，維持原裁定。
法律評析
問題一：
多階段的行政許可不作為案件如何確定被告資格？
最高法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第四條對多階段的行政許可案件被告資格的確定提供了以下路徑：當(dāng)事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關(guān)為被告；行政許可依法須經(jīng)上級行政機關(guān)批準(zhǔn)，當(dāng)事人對批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)行為不服一并提起訴訟的，以上級行政機關(guān)為共同被告；行政許可依法須經(jīng)下級行政機關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織初步審查并上報，當(dāng)事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織為被告。根據(jù)不同部門法的相關(guān)規(guī)定，有的行政許可行為申請機關(guān)和批準(zhǔn)機關(guān)并不完全一致，如本案中的水產(chǎn)養(yǎng)殖許可行為。
當(dāng)申請機關(guān)和批準(zhǔn)機關(guān)不一致的情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)訴訟請求判斷被告資格，對于多階段行政許可的不作為行為，也要結(jié)合訴訟請求判斷原告到底是“認(rèn)為”哪一行政機關(guān)未依法履行法定職責(zé)。具體到本案中，原告既可以起訴區(qū)農(nóng)業(yè)局，訴其下屬的漁業(yè)局（不具有獨立法人資格）不予審核其發(fā)證申請的行為，也可以起訴區(qū)政府作為發(fā)證機關(guān)未予發(fā)證的行為。在本案中，原告的請求非常明確，是起訴區(qū)政府不予發(fā)證的行為，應(yīng)當(dāng)以發(fā)證機關(guān)區(qū)政府為被告。如果其他案件中遇到原告訴訟請求并不明確的情形，需要人民法院對當(dāng)事人加以釋明，要求其明確訴訟請求后依法確定適格被告。
問題二：
如何理解《行政訴訟法》第四十九條第（三）項 “ 具體的訴訟請求和事實依據(jù) ” 的特定含義？
《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定了行政訴訟案件的受理條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。
一審認(rèn)為，原告起訴政府要求其發(fā)證必須具備區(qū)農(nóng)委對其審核材料進行審核并通過的基礎(chǔ)事實，否則 “缺乏基本的起訴事實依據(jù)”，不符合行政訴訟的受理條件，因此以該理由在程序上裁定駁回了原告的起訴。
對于一審的觀點，二審中存在兩種意見。
多數(shù)觀點認(rèn)為：該法條所指的 “有具體的訴訟請求和事實依據(jù)”應(yīng)當(dāng)是作為起訴條件的程序性判斷，屬于原告主觀上的認(rèn)知，原告只要符合《最高人民法院<關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定>》第四條第二款的規(guī)定，即在起訴被告不作為的案件中，提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料即符合了該條的規(guī)定，至于其具體訴訟請求和事實依據(jù)是否符合法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是實體審查后的結(jié)果，因此一審裁定駁回起訴的理由并不成立。
少數(shù)觀點認(rèn)為：雖然作為起訴條件的 “ 具體的訴訟請求和事實依據(jù) ” 是為程序性審查事項，但在本案中，缺乏區(qū)農(nóng)委的審核材料明顯無法獲得區(qū)政府的發(fā)證許可，對于此類明顯欠缺基礎(chǔ)事實依據(jù)的行政許可不作為案件，應(yīng)裁定駁回起訴。合議庭最終采納了多數(shù)意見，認(rèn)為原告在能夠提供證據(jù)證明已經(jīng)向?qū)徍藱C關(guān)提出申請的情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定原告起訴發(fā)證機關(guān)具有 “ 具體的訴訟請求和事實依據(jù) ”。
實踐中對此條理解也存諸多爭議，但理論界普遍認(rèn)為，原告在起訴狀中所列明訴訟請求的原因，僅是能使訴訟標(biāo)的可被識別所需的最低限度的事實，至于原告是否勝訴的案件事實的舉證，在起訴時不作為必要的條件。
問題三：
行政不作為案件中，如何審查原告提交過申請的事實？
如前述案情，本案原告曾經(jīng)向?qū)徍藱C關(guān)的副局長提出過有關(guān)行政許可的申請，但是其是寄給該局長個人的。筆者認(rèn)為該 “申請” 仍然可以視為 “在行政不作為案件中，原告在行政程序中已經(jīng)提出了相關(guān)申請 ”。主要理由是：有關(guān)申請雖然郵寄給副局長個人，但信件內(nèi)容明確是 “申請補辦養(yǎng)殖證”事宜，郵寄地址也是區(qū)農(nóng)委漁業(yè)局的單位地址。雖然該申請沒有按照《水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記辦法》所規(guī)定的要求，攜帶相應(yīng)材料、填寫相應(yīng)表格進行；形式亦不符合法定要求，但其向特定的主管部門的負(fù)責(zé)人郵寄書面申請信函，是基于其對職務(wù)、身份以及該部門職權(quán)的理解和認(rèn)同。
在其他行政不作為案件中，同樣存在類似的情形，當(dāng)事人基于對行政職權(quán)的樸素理解，有時會將依申請行政行為的重要證據(jù)——申請書郵寄給行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人，對待這樣的問題應(yīng)當(dāng)結(jié)合個案并審查其書信、函件的形式以及主要內(nèi)容加以判斷，不能一概認(rèn)定上述申請在法律效果上等同于“未申請”。
問題四：
裁定駁回起訴，抑或判決駁回訴訟請求？
二審法院最終否定了一審法院的裁判理由，卻在結(jié)果上維持了一審法院的裁定。實際上一審法院已經(jīng)查明了案件的基本事實，且根據(jù)一審查明的事實可以直接作出駁回原告訴訟請求的判決，而非采取裁定駁回起訴的裁判方式。按此思路，二審應(yīng)當(dāng)裁定撤銷一審裁定，發(fā)回一審法院繼續(xù)審理。但考慮到原告即上訴人要求區(qū)政府核發(fā)水產(chǎn)養(yǎng)殖證明顯欠缺區(qū)農(nóng)委的審核材料而無法在實體上獲得支持，發(fā)回一審法院重審只是在程序上保障了當(dāng)事人訴權(quán)，其結(jié)果可以探知，實際效果對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)并無更多影響，反而增加了當(dāng)事人訴累，一審法院、雙方當(dāng)事人都將再次重走漫長的訴訟程序。最終在結(jié)果上維持了一審裁定并不損害當(dāng)事人的實體權(quán)益，況今后若原告符合了申領(lǐng)條件，依然可以再次向有關(guān)部門申領(lǐng)養(yǎng)殖證。
□ 核校：焦文 璐蔓
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