| 厘得清，才能護得住 |
| ——集體土地征收中被征收人的確定 |
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閱讀提示
在我國現(xiàn)行涉及集體土地征收的立法中，對被征收人的資格范圍缺少清晰、明確的規(guī)定。在集體土地征收中，被征收人的權(quán)利包括獲得補償，甚至還包括征收程序中的各項程序性權(quán)利以及對征收活動中的具體行政行為，如征收決定、征收補償決定、征收強制執(zhí)行行為等提出行政復(fù)議與行政訴訟的權(quán)利，對違法的征收行為請求國家賠償?shù)臋?quán)利等。因此，只有理順土地征收中各類復(fù)雜的關(guān)系，才有利于被征收人基本權(quán)利的保護；補償范圍的確定與補償款的合理分配，才能夠避免土地征收中爭議糾紛的產(chǎn)生。本文對被征收人的主體資格和權(quán)利進行了專題研究，對其應(yīng)有的法律地位進行了梳理，并建議在立法上予以明確規(guī)定。
集體土地征收涉及的主要權(quán)利人
“集體土地征收中主要權(quán)利人應(yīng)包括：所有權(quán)人；土地他物權(quán)人；地上物所有權(quán)人；土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人或承租人等權(quán)利人?！?
根據(jù)集體土地功能與用途的不同，我國的集體土地可分為承包經(jīng)營性用地（包括耕地、林地、草地及其他農(nóng)業(yè)用地）、宅基地、自留山、自留地、集體建設(shè)用地。除上述用益物權(quán)外，在集體土地上形成的他物權(quán)還包括抵押權(quán)，又分為兩種情形：
一是土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)。根據(jù)我國《物權(quán)法》第一百八十四條的規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十九條的規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法抵押。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)構(gòu)成一項獨立的擔(dān)保物權(quán)。
二是集體建設(shè)用地上的建筑物及其建設(shè)用地使用權(quán)的抵押權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》第一百八十三條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。因此，集體建設(shè)用地上的建筑物及其土地使用權(quán)的抵押權(quán)同樣構(gòu)成一項獨立的擔(dān)保物權(quán)。
綜上所述，在集體土地征收中，涉及的土地他物權(quán)人包括集體土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、自留山、自留地使用權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人、地役權(quán)人等用益物權(quán)人，以及土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)人、集體建設(shè)用地上的建筑物及其土地使用權(quán)的抵押權(quán)人等擔(dān)保物權(quán)人。
集體土地征收不僅涉及各類他物權(quán)人，而且還涉及地上物的所有權(quán)人。土地征收不僅是將集體所有的土地征為國有，而且要將地上物全部拆除或鏟除并重新進行規(guī)劃建設(shè)。因此，土地征收在消滅集體土地所有權(quán)、用益物權(quán)、抵押權(quán)的同時必然一并消滅地上物的所有權(quán)，集體土地地上物的所有權(quán)人也就相應(yīng)成為土地征收中的權(quán)利人。集體土地地上物所有權(quán)人主要有兩類：一類是地上建筑物、設(shè)施的所有權(quán)人，另一類是地上農(nóng)業(yè)作物的所有權(quán)人。地上建筑物、設(shè)施的所有權(quán)人又分為兩種情形：一是宅基地使用權(quán)人建造的住宅及其附屬設(shè)施。根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十二條的規(guī)定，宅基地上的住宅及其附屬設(shè)施應(yīng)當歸屬宅基地使用權(quán)人。二是集體建設(shè)用地使用權(quán)人所建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，集體土地上建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)當歸屬集體建設(shè)用地使用權(quán)人。地上農(nóng)業(yè)作物包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)作物，地上農(nóng)業(yè)作物的所有權(quán)歸屬土地承包經(jīng)營權(quán)人或自留山、自留地使用權(quán)人。
除上述主要的權(quán)利人外，集體土地上的權(quán)利人還有：土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人或承租人等權(quán)利人。
集體土地所有權(quán)人的確定
“作為集體土地征收中被征收人的代表，“本集體成員集體所有”的含義理解為共有似更合理。建議立法明確規(guī)定土地征收中所有涉及本集體成員權(quán)益的事項應(yīng)經(jīng)本集體成員集體決定，在涉及補償范圍、補償標準、補償方式等重大問題上必須經(jīng)全體成員一致同意方能決定。”
集體土地的所有權(quán)人在土地征收中屬于當然的被征收人，這不是問題。問題在于：我國集體土地的所有人是誰？誰有資格作為所有權(quán)的代表？
在回答這一問題之前，有必要簡單梳理一下我國立法上關(guān)于集體土地所有人的規(guī)定?！稇椃ā返谑畻l第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有。”該條規(guī)定了農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的集體所有，但沒有明確具體的所有者。為了解決這一問題，《民法通則》第七十四條第二款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村委會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！钡睹穹ㄍ▌t》的這一規(guī)定既未明確集體土地的所有者，也未明確集體經(jīng)濟組織或者村委會行使權(quán)利的性質(zhì)，而“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”更是讓人難以理解其所有權(quán)的歸屬。1986年通過的《土地管理法》第十條又再次規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。與《民法通則》和《土地管理法》相比，雖然《物權(quán)法》最終也未能解決集體所有的所有權(quán)主體問題，但它明確了集體所有的代表者——村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織。
在《物權(quán)法》已對集體所有權(quán)代表者作了規(guī)定的情形下，在土地征收中，由集體經(jīng)濟組織或村委會、村民小組作為集體土地所有權(quán)和被征收人的代表在法律上是否具有正當性？在實踐中是否具有可行性？在土地征收中，村民小組因不少已經(jīng)消亡或正在消亡而不具有可代表性，而無論是集體經(jīng)濟組織還是村民委員會它們最終實際都受制于、聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，由它們作為土地征收中被征收人的代表實際上使我國的集體土地征收淪為在上下級政府之間玩的一場土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)游戲，這就是為什么我國的地方政府征地如此容易、而農(nóng)民雖為不滿卻無可奈何、不少人不得不鋌而走險暴力抗征的原因所在。綜合上述分析可以得出這樣的結(jié)論：由集體經(jīng)濟組織或村委會、村民小組作為土地征收中被征收人的代表不具有正當性和可行性。
既然由集體經(jīng)濟組織或村委會、村民小組作為土地征收的被征收人的代表不具有正當性和可行性，那么，在現(xiàn)行集體土地所有制還難以動搖、集體所有權(quán)的主體仍模糊不清的情形下誰有資格作為土地所有者與被征收人的代表呢？對此，筆者認為，關(guān)鍵是如何理解《物權(quán)法》第五十九條第一款規(guī)定的“本集體成員集體所有”的含義。關(guān)于“本集體成員集體所有”的含義，筆者認為，將“成員集體所有”理解為共有似更合理，這種共有應(yīng)是一種特殊形態(tài)的共同共有，這種共同共有系基于共同擁有本集體（本村、本村民小組或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成員的資格而成立，基于法律的規(guī)定而發(fā)生，在共同共有存續(xù)期間共有人對共有物共同地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。
建議在未來的土地征收立法中，作為被征收人的集體土地所有人行使權(quán)力的方式可作如下設(shè)計：改變《物權(quán)法》第六十條關(guān)于由集體經(jīng)濟組織或村委會、村民小組代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的規(guī)定，由本集體全體成員依照法定程序選舉農(nóng)民代表代表本集體成員并以被征收人代表的身份直接參與土地征收；完善、細化《物權(quán)法》第五十九條第二款關(guān)于重大事項的民主決定程序的規(guī)定，明確土地征收中農(nóng)民代表與農(nóng)民集體的關(guān)系。應(yīng)當明確規(guī)定土地征收中所有涉及本集體成員權(quán)益的事項應(yīng)經(jīng)本集體成員集體決定，在涉及補償范圍、補償標準、補償方式等重大問題上必須經(jīng)全體成員一致同意方能決定，在其他問題上必須經(jīng)全體成員多數(shù)同意方可決定；修改《土地管理法實施條例》第二十六條關(guān)于“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”的規(guī)定，明確規(guī)定土地補償費歸農(nóng)民集體所有，土地補償費的使用、分配由本集體成員共同決定。
至于地上物所有權(quán)人，無論是建筑物所有權(quán)人還是農(nóng)業(yè)作物所有權(quán)人，在土地所有權(quán)與地上物所有權(quán)分離的情形下地上物所有權(quán)人的被征收人的主體資格應(yīng)是沒有任何疑問的?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十六條規(guī)定，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。該規(guī)定實際上肯定了地上物所有權(quán)人的被征收人的主體資格。
集體土地上他項權(quán)利人在征地中的法律地位
“建議立法明確自留山、自留地使用權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人、抵押權(quán)人的被征收人主體資格。至于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人、承租人等權(quán)利人則不具有被征收人主體資格?！?
集體土地上的他項權(quán)利人包括土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、自留山和自留地使用權(quán)人、集體建設(shè)土地使用權(quán)人、地役權(quán)人等用益物權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)人、集體建設(shè)用地及其建筑物的抵押權(quán)人等抵押權(quán)人，以及土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人、承租人等其他權(quán)利人。那么，這些權(quán)利人是否都具有被征收人的主體資格呢？
關(guān)于自留山、自留地，它們是不同于承包地和宅基地的一類農(nóng)業(yè)用地，應(yīng)當構(gòu)成土地征收的獨立客體，關(guān)于自留山、自留地使用權(quán)是否構(gòu)成一類獨立的用益物權(quán)的問題，我國《物權(quán)法》的規(guī)定比較模糊，在用益物權(quán)編中未將其作為一類用益物權(quán)加以規(guī)定，但在第一百八十四條關(guān)于不得設(shè)定抵押的財產(chǎn)范圍的規(guī)定中又將自留山、自留地使用權(quán)作為與耕地、宅基地使用權(quán)并列的一類集體土地的使用權(quán)。筆者認為，無論是基于歷史還是立于現(xiàn)實，自留山、自留地都構(gòu)成獨立的權(quán)利客體，它不僅構(gòu)成一類獨立的集體土地使用權(quán)，而且，其使用權(quán)與宅基地使用權(quán)一樣都是無期限的、具有福利性質(zhì)的、更接近于自物權(quán)的使用權(quán)，因此，自留山、自留地使用權(quán)人應(yīng)當具有被征收人的主體資格。
關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)，基于集體建設(shè)用地客觀存在的事實，《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定，集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當依照《土地管理法》等法律規(guī)定辦理。而《土地管理法》第十一條第二款規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。依照這一規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)人經(jīng)登記的使用集體土地進行建設(shè)的權(quán)利不僅是一項法定的權(quán)利，而且也稱“建設(shè)用地使用權(quán)”。筆者認為，只要存在集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地使用權(quán)就是一種客觀存在的、具有用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，建議在修改土地征收立法時，應(yīng)當明確將其作為土地征收的權(quán)利客體并賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)人獨立的被征收人主體資格。
關(guān)于抵押權(quán)人在土地征收中的地位，《物權(quán)法》等法律未作直接規(guī)定，但根據(jù)《物權(quán)法》第一百七十四條的規(guī)定，擔(dān)保期間，擔(dān)保財產(chǎn)毀損、滅失或者被征收等，擔(dān)保物權(quán)人可以就獲得的保險金、賠償金或者補償金等優(yōu)先受償。被擔(dān)保債權(quán)的履行期未屆滿的，也可以提存該保險金、賠償金或者補償金等。鑒于：抵押權(quán)構(gòu)成一類獨立的物權(quán)，在擔(dān)保期間擔(dān)保財產(chǎn)被征收的，抵押權(quán)人享有優(yōu)先受償權(quán)，故在土地征收中抵押權(quán)人應(yīng)具有獨立的被征收人主體資格。
至于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人、承租人等權(quán)利人在土地征收中的法律地位，因轉(zhuǎn)承包權(quán)、承租權(quán)等權(quán)利不能構(gòu)成獨立的用益物權(quán)，它們與承包經(jīng)營權(quán)人之間只是一種債權(quán)關(guān)系，而債權(quán)在我國立法上尚不能構(gòu)成獨立的征收客體，他們的轉(zhuǎn)承包權(quán)、承租權(quán)等權(quán)利的保護以及因土地征收受到的損失可以通過與承包經(jīng)營權(quán)人之間的合同約定解決。
此外，受集體土地征收影響的人還有接連征收土地的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人，他們雖不是征收土地上的權(quán)利人，卻是因征收而使用權(quán)利受影響的人，他們是否具有被征收人的資格呢？筆者認為，當征收土地的使用影響到接連土地的正常使用的，也應(yīng)當賦予接連土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人以被征收人的主體資格，譬如受到高速公路、高速鐵路產(chǎn)生的噪音、震動影響的居民，可以請求損害補償，如果影響嚴重致其無法正常居住和生活的，也可以請求對其住宅所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一并征收。
（作者單位：蘇州大學(xué)法學(xué)院暨東吳公法與比較法研究所）
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