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最高人民法院
土地閑置超過兩年的，政府可無償收回土地使用權(quán)
??作者：唐青林 李舒 楊巍 單位：北京市安理律師事務(wù)所
閱讀提示：本文梳理了與政府收回閑置土地相關(guān)的兩個(gè)裁判規(guī)則：（1）土地閑置超過兩年的，政府有權(quán)無償收回（主文案例）；（2）因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的，政府無權(quán)以土地閑置為由收回土地使用權(quán)（延伸閱讀案例1-案例2）。
裁判要旨
以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。除因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延外，超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，政府可以無償收回土地使用權(quán)。
案情簡介
一、1993年5月，新大陸公司與澄邁縣土地管理局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，合同約定澄邁縣土地管理局將29.8畝土地出讓給新大陸公司興建木材加工廠。同年9月澄邁縣土地管理局向新大陸公司頒發(fā)了老城國用（1993）字第54號(hào)《國有土地使用證》（“54號(hào)土地證”）。新大陸公司受讓土地后僅修筑了圍墻，之后一直未對(duì)土地進(jìn)行投資建設(shè)
二、2000年12月，澄邁縣政府對(duì)新大陸公司作出澄府（2000）155號(hào)《無償收回土地使用權(quán)決定》（“155號(hào)收地決定”），決定無償收回新大陸公司54號(hào)土地證下的國有土地使用權(quán)。
三、新大陸公司向海南一中院起訴，請(qǐng)求：撤銷155號(hào)收地決定，澄邁縣政府返還54號(hào)土地證下的國有土地使用權(quán)，或置換同等價(jià)值的土地使用權(quán)，或依據(jù)上述土地使用權(quán)的現(xiàn)市場價(jià)值支付賠償金1588萬元。海南一中院判決駁回了新大陸公司的訴訟請(qǐng)求。
四、新大陸公司不服，上訴至海南高院。海南高院判決駁回上訴，維持原判。
五、新大陸公司仍不服，向最高法院申請(qǐng)?jiān)賹?。最高法院裁定駁回新大陸公司的再審申請(qǐng)。
敗訴原因
最高法院認(rèn)定澄邁縣政府作出的155號(hào)收地決定合法的原因在于：新大陸公司于1993年受讓土地后僅修筑了圍墻，之后一直未對(duì)出讓土地進(jìn)行投資建設(shè)，至2000年澄邁縣政府作出155號(hào)收地決定時(shí)，在長達(dá)七年的時(shí)間里出讓土地一直閑置。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條第二款及當(dāng)時(shí)有效的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條、國土資源部《閑置土地處置辦法》（1999年施行）第四條第二款等規(guī)定，新大陸公司閑置涉案土地的行為已符合上述規(guī)定關(guān)于無償收回土地的條件。因此，澄邁縣政府經(jīng)報(bào)海南省政府批準(zhǔn)后作出的155號(hào)收地決定程序合法。
敗訴教訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
前事不忘、后事之師。為避免未來發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：
一、當(dāng)事人從政府受讓建設(shè)用地使用權(quán)后，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期未動(dòng)工開發(fā)的，將可能遭受行政處罰，具體而言：（1）超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，政府可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；（2）超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，政府可以無償收回土地使用權(quán)。但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。
二、根據(jù)現(xiàn)行《閑置土地處置辦法》第二條的規(guī)定，以下情形可認(rèn)定為閑置土地：（1）國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地；（2）已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地。
相關(guān)法律規(guī)定
《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》
第十七條 土地使用者應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。
未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰。
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（1995年版）
第二十五條 以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。
《閑置土地處置辦法》（1999年版，已失效）
第四條第二款 在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿1年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20％以下的上地閑置費(fèi)；滿2年未動(dòng)工開發(fā)時(shí)，可以無償收回上地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。
《閑置土地處置辦法（2012版）》
第十四條 除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：
（一）未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；
（二）未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。
以下為該案在最高法院審理階段，裁判文書中“本院認(rèn)為”部分就該問題的論述：
關(guān)于澄邁縣政府作出的155號(hào)收地決定是否違反法定程序的問題。新大陸公司于1993年9月25日受讓土地后僅修筑了圍墻，之后一直未對(duì)出讓土地進(jìn)行投資建設(shè)，至2000年12月7日澄邁縣政府作出收地決定時(shí)在長達(dá)七年的時(shí)間里出讓土地一直閑置。根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條第二款及當(dāng)時(shí)有效的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條、國土資源部《閑置土地處置辦法》（1999年施行）第四條第二款、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》（1999年施行）第四條第二款等規(guī)定，新大陸公司閑置涉案土地的行為已符合法律規(guī)定關(guān)于無償收回土地的條件。澄邁縣政府經(jīng)報(bào)海南省政府批準(zhǔn)后作出的155號(hào)收地決定程序合法。雖然海南省國土環(huán)境資源廳及澄邁縣政府分別作出的《無償收回國有土地使用權(quán)事先告知書》及155號(hào)收地決定在未窮盡其他送達(dá)方式的前提下直接在《海南日?qǐng)?bào)》上刊登公告送達(dá)新大陸公司，送達(dá)程序上存在瑕疵，但不足以否定因新大陸公司閑置土地滿兩年依據(jù)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回土地的事實(shí)及法律規(guī)定。
案件來源
澄邁縣人民政府與?？谛麓箨懰苣z有限公司其他申訴行政裁定書，[最高人民法院（2015）行監(jiān)字第1751號(hào)]。
延伸閱讀
裁判規(guī)則一：因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的，政府無權(quán)以土地閑置為由收回土地使用權(quán)（案例1-案例2）
案例1：陵水香泉國際旅游渡假中心有限公司與海南省陵水黎族自治縣人民政府無償收回國有土地使用權(quán)糾紛再審行政判決書[最高人民法院(2013)行提字第13號(hào)]認(rèn)為，“依據(jù)城市建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)以及申請(qǐng)?jiān)賹徣伺c被申請(qǐng)人簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》，爭議土地的開發(fā)建設(shè)必須要得到規(guī)劃職能部門的批準(zhǔn)，方能動(dòng)土施工，而該地塊卻一直沒有出臺(tái)明確的規(guī)劃指標(biāo)，申請(qǐng)?jiān)賹徣穗m多次將其擬定的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案報(bào)請(qǐng)被申請(qǐng)人相關(guān)部門審批，但有關(guān)部門對(duì)此一直未予答復(fù)。因此，未獲得規(guī)劃審批亦成為造成申請(qǐng)?jiān)賹徣藷o法對(duì)爭議地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的一個(gè)重要原因?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：‘以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外?！景钢?，申請(qǐng)?jiān)賹徣擞捎跂|線高速公路封閉以及一直未能取得規(guī)劃審批等原因無法如期開發(fā)爭議土地，應(yīng)屬‘因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延’的情形。綜上，陵水縣政府作出的陵府（2007）45號(hào)《關(guān)于依法無償收回國有土地使用權(quán)的決定》違法，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1、2目之規(guī)定，應(yīng)予撤銷?！?/p>
案例2：文昌市人民政府與海南惠普森醫(yī)藥生物技術(shù)有限公司行政處罰上訴案[海南省高級(jí)人民法院 (2011)瓊行終字第118號(hào)]認(rèn)為，“關(guān)于136號(hào)《收地決定》適用法律是否正確的問題。文昌市政府作出136號(hào)《收地決定》，法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》第三十七條、1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條以及《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七、十八、二十一條。上述法律、法規(guī)主要規(guī)定了在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。閑置土地超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)。但這些規(guī)定同時(shí)還規(guī)定因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。從本案已查明的事實(shí)可見，本案爭議地閑置的主要原因是文昌市政府在收取惠普森公司32萬元設(shè)施費(fèi)且在惠普森公司多次請(qǐng)求的情況下，未能完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)此，本案爭議地的閑置屬于1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定的除外條件，文昌市政府依法不能無償收回爭議地使用權(quán)，其作出的136號(hào)《收地決定》雖然所援引的法律依據(jù)不存在錯(cuò)誤，但在具體適用法律上卻存在錯(cuò)誤。文昌市政府有關(guān)其作出的136號(hào)《收地決定》適用法律正確的意見亦不能成立?！?/p>
裁判規(guī)則二：土地閑置超過兩年的，政府有權(quán)無償收回（案例3）
案例3：增城巽城房地產(chǎn)有限公司與增城市人民政府、增城市國土資源和房屋管理局上訴案[廣東省高級(jí)人民法院(2013)粵高法行終字第36號(hào)]認(rèn)為，“上訴人巽城公司（乙方）與原增城市國土局（甲方）于1994年6月13日簽訂的增國合字（1994）第68號(hào)《土地使用權(quán)出讓合同書》第9條約定：‘乙方必須在完善受讓土地手續(xù)后一年內(nèi)完成工程設(shè)計(jì)、開始施工。二年內(nèi)不施工或不投資建設(shè)的，甲方按照《中華人民共和國土地管理法》第十九條之規(guī)定，對(duì)用地者給予警告、罰款、直到無償收回土地使用權(quán)?！堕e置土地處置辦法》（國土資源部令第5號(hào)）第二條規(guī)定：‘本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。’上訴人巽城公司自1997年領(lǐng)取《國有土地使用證》（增國用[1997]字第特010號(hào)），取得該涉案土地的使用權(quán)后至今未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)。2005年11月29日，增城市國土房管局作出《閑置土地認(rèn)定通知書》（增國房處字[2005]788號(hào)），認(rèn)定涉案土地自1995年6月13日起為閑置土地，并告知如不服該認(rèn)定結(jié)果，可自收到該《閑置土地認(rèn)定通知書》之日起60日內(nèi)依法申請(qǐng)行政復(fù)議。訴訟期間，上訴人未能提供證據(jù)證明其已在收到該《閑置土地認(rèn)定通知書》之后在法定期間內(nèi)依法尋求救濟(jì)，該《閑置土地認(rèn)定通知書》已發(fā)生確定力和拘束力。增城市國土房管局認(rèn)定涉案土地屬于‘閑置土地’，且‘閑置’時(shí)間超過兩年，作出收回涉案土地使用權(quán)的決定，具有事實(shí)和法律依據(jù)。原審判決維持被訴的《收回國有土地使用權(quán)決定書》（增國房處字[2010]158號(hào)）第（一）項(xiàng)決定并無不妥，依法應(yīng)予以維持。巽城公司認(rèn)為其不能動(dòng)工的原因主要在于政府改變規(guī)劃等導(dǎo)致涉案土地至今無法開發(fā)，上訴請(qǐng)求撤銷原審判決及被訴收地決定，因缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，上訴理由不成立，本院不予采納?！?/p>
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