中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心
問(wèn)：城鎮(zhèn)居民經(jīng)與農(nóng)村村民王某協(xié)商，在其農(nóng)村宅基地上出資建房自住或出租，是否符合國(guó)家有關(guān)政策法律規(guī)定？所建房屋是否受法律保護(hù)？
答：現(xiàn)行商品房限購(gòu)政策產(chǎn)生的“溢出效應(yīng)”，使一部分購(gòu)房需求以及投資需求“被擠出”后，逐漸把目光投向農(nóng)村宅基地建房領(lǐng)域。據(jù)了解，一些大城市周邊區(qū)縣城鎮(zhèn)居民經(jīng)與農(nóng)村居民協(xié)商，在農(nóng)村尤其是有很大拆遷預(yù)期的農(nóng)村宅基地上投資建房用于出租或自用，在當(dāng)?shù)匾盐等怀娠L(fēng)。這與一直被廣為關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”或者“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題有相似之處，但也有很大不同。司法實(shí)踐中，城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房合同一般被認(rèn)定為無(wú)效合同，但對(duì)于城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村宅基地投資建房用于出租或自用，但不主張土地產(chǎn)權(quán)的行為是否合法，實(shí)踐中具有一定模糊性，需要結(jié)合有關(guān)政策法律規(guī)定進(jìn)行綜合認(rèn)定。
從法律層面分析，《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！彪m然城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村宅基地投資建房用于出租或自用，沒(méi)有涉及集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，也無(wú)法辦理宅基地使用證，但依據(jù)《物權(quán)法》第一百四十七條“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”的規(guī)定，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村宅基地投資建房用于出租或自用，其實(shí)質(zhì)上取得了王某宅基地事實(shí)上的使用權(quán)，因此，該行為違反了《土地管理法》有關(guān)規(guī)定。
從政策層面分析，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）中對(duì)此作了更明確的規(guī)定。該通知第二條明確：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”原國(guó)家土地管理局在《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》（〔1990〕國(guó)土函字第97號(hào)）也明確規(guī)定：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準(zhǔn)通過(guò)他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán)，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。
近幾年，國(guó)土資源部也先后發(fā)布文件，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地。2004年11月2日，國(guó)土資源部在發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”2010年3月2日，國(guó)土資源部在發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中再次明確，農(nóng)村宅基地不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。因此，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村宅基地投資建房用于出租或自用行為違反了國(guó)家土地管理有關(guān)規(guī)定，所建房屋因此不受法律保護(hù)。
