某市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，規(guī)劃總用地面積約7平方公里，擬以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施該開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“PPP項(xiàng)目”或“本項(xiàng)目”），主要內(nèi)容為投資融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)總長(zhǎng)度為58公里的市政基礎(chǔ)設(shè)施以及相應(yīng)的地下綜合管廊工程,項(xiàng)目投資估算為36億。
本項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作，具體方式為BOT（Build-Operate-Transfer）方式。某區(qū)人民政府授權(quán)該經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“管委會(huì)”）作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；同時(shí)授權(quán)該經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)融資平臺(tái)公司（簡(jiǎn)稱“出資機(jī)構(gòu)”）作為出資機(jī)構(gòu)，參與社會(huì)資本設(shè)立的項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司注冊(cè)資本為10000萬(wàn)元，其中出資機(jī)構(gòu)出資10%，社會(huì)資本出資90%。項(xiàng)目合作期限為13年，其中建設(shè)期不超過(guò)3年。
項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為“基于績(jī)效考核的全生命周期可用性付費(fèi)”之“政府付費(fèi)”模式，可用性績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)分為“建設(shè)期績(jī)效指標(biāo)”、“運(yùn)營(yíng)維護(hù)期績(jī)效指標(biāo)”和“移交期績(jī)效考核指標(biāo)”。區(qū)政府根據(jù)《項(xiàng)目合同》的約定向項(xiàng)目公司支付經(jīng)過(guò)績(jī)效考核的可用性之政府付費(fèi)。項(xiàng)目綜合年化收益率不高于8%，最終由社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)確定。
2016年3月，管委會(huì)對(duì)通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本發(fā)布PPP項(xiàng)目的招標(biāo)文件。某中字集團(tuán)公司、勘察公司、設(shè)計(jì)公司（以下統(tǒng)稱“中字集團(tuán)公司”）與某基金管理公司共同組成聯(lián)合體，參與本項(xiàng)目的投標(biāo)。在投標(biāo)文件中，該聯(lián)合體明確：
1.項(xiàng)目公司各股東共同發(fā)起成立PPP基金（以下簡(jiǎn)稱“PPP基金”），基金總規(guī)模36億元。該P(yáng)PP基金為契約型結(jié)構(gòu)，由聯(lián)合體成員中某基金管理公司作為管理人，由聯(lián)合體合作的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)28.8億元（80%）優(yōu)先級(jí)份額，出資機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)3.6億元（10%）劣后級(jí)份額，中字集團(tuán)公司認(rèn)購(gòu)3.6億元（10%）劣后級(jí)份額。項(xiàng)目公司各股東按約定比例認(rèn)購(gòu)基金，并以股東借款方式向項(xiàng)目公司提供債權(quán)資金。PPP基金存續(xù)期為13年，其中前3年為建設(shè)期，后10年為運(yùn)營(yíng)期。項(xiàng)目公司在收到各期政府付費(fèi)后，用于償還股東借款。剩余根據(jù)出資比例向各股東進(jìn)行分紅。
2.基本交易結(jié)構(gòu)如下所示：
基金參與該P(yáng)PP項(xiàng)目的基本思路如下：
1.契約型基金
本項(xiàng)目設(shè)計(jì)的基金屬于契約型私募投資基金，其不依托一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體，在現(xiàn)行的法律下不具有獨(dú)立的法律主體資格。因此，受限于我國(guó)目前的法律及工商登記現(xiàn)狀，本項(xiàng)目的PPP基金不能直接作為項(xiàng)目公司登記股東，某基金管理公司將代表PPP基金登記為項(xiàng)目公司股東，實(shí)際股東權(quán)利與義務(wù)由基金份額持有人享有和承擔(dān)。同時(shí)，契約型私募投資基金作為一筆集合財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有法人資格，不被視為納稅主體，實(shí)務(wù)中一直比照市場(chǎng)上發(fā)行的資管類產(chǎn)品，不征收所得稅，由受益人自行申報(bào)并繳納所得稅。
2.債權(quán)性投資與權(quán)益性投資比是否超限？
按照2008年9月19日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)關(guān)聯(lián)方利息支出稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅[2008]121號(hào)）以及《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第36號(hào)——關(guān)聯(lián)方披露》的解釋，需要確認(rèn)本項(xiàng)目的債權(quán)性投資與權(quán)益性投資比例是否超限？某基金管理公司是項(xiàng)目公司的名義股東，應(yīng)是項(xiàng)目公司的關(guān)聯(lián)方，但該公司僅是股權(quán)代持。而契約型私募投資基金是一種集合產(chǎn)品，也不是項(xiàng)目公司的關(guān)聯(lián)方。因此，契約型私募投資基金為項(xiàng)目公司提供債權(quán)性投資不受上述通知中的比例限制。退一步，即使把某基金管理公司看作項(xiàng)目公司關(guān)聯(lián)方，其實(shí)際債權(quán)性投資與其權(quán)益性投資比例也并未違反上述規(guī)定。
3.注冊(cè)資本、項(xiàng)目資本金與總投資
項(xiàng)目公司注冊(cè)資本為10000萬(wàn)元，區(qū)政府授權(quán)的出資機(jī)構(gòu)出資比例10%，聯(lián)合體出資比例90%，其中10%由中字集團(tuán)公司直接現(xiàn)金出資，80%由基金出資，均以貨幣方式一次性足額出資。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕51號(hào)）對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金的規(guī)定，項(xiàng)目資本金至少為項(xiàng)目總投資的20%。本項(xiàng)目基金總規(guī)模為36億元，其中20%是由出資機(jī)構(gòu)、中字集團(tuán)公司自有資金，即36*20%=7.2億元，同時(shí)出資機(jī)構(gòu)、中字集團(tuán)公司又出資0.1億元的注冊(cè)資本，故項(xiàng)目資本金為7.4億元，占項(xiàng)目總投資的20.56%。
4.能否滿足央企的考核要求？
目前，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)中字集團(tuán)公司主要有兩項(xiàng)考核指標(biāo)：營(yíng)業(yè)收入和負(fù)債率。
本PPP項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條3款以及《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金（2016）90號(hào)）等的規(guī)定，在項(xiàng)目公司成立之后，可以直接委托中字集團(tuán)公司簽署工程總承包合同，滿足該中字集團(tuán)公司營(yíng)業(yè)收入的要求。
根據(jù)財(cái)政部在2014年2月17日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)修訂《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第33號(hào)——合并財(cái)務(wù)報(bào)表》的通知》等的規(guī)定，本PPP項(xiàng)目，某中字集團(tuán)公司并不控制項(xiàng)目公司，因此不應(yīng)當(dāng)合并項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)報(bào)表。
綜上，滿足中字集團(tuán)公司營(yíng)業(yè)收入和負(fù)債率的考核要求。
5.風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)
本項(xiàng)目設(shè)計(jì)的基金存續(xù)期為13年，其中前3年為建設(shè)期，后10年運(yùn)營(yíng)期。能夠做到比一般基金期限長(zhǎng)，同時(shí)，銀行沒(méi)有要求區(qū)政府（包括出資機(jī)構(gòu)）提供股權(quán)回購(gòu)或者擔(dān)保，最重要的原因之一是對(duì)整個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行了合理的劃分。
聯(lián)合體作為項(xiàng)目公司的控股股東，自行承擔(dān)費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)PPP項(xiàng)目的投資融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。
PPP基金作為項(xiàng)目公司的大股東，持80%的股權(quán)。對(duì)項(xiàng)目公司具有控制權(quán)，在項(xiàng)目公司董事會(huì)中派駐董事，并對(duì)項(xiàng)目公司的重大決策享有一票否決權(quán)，同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程中，PPP基金的托管戶、項(xiàng)目公司的所有賬戶都在銀行指定行開(kāi)立相應(yīng)監(jiān)管賬戶。
項(xiàng)目公司與中字集團(tuán)公司簽署《工程總承包合同》，固定總價(jià)、固定工期、確保建設(shè)交付出標(biāo)準(zhǔn)，該中字集團(tuán)公司為項(xiàng)目的建設(shè)提供完工保證擔(dān)保，建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)可控。
項(xiàng)目PPP運(yùn)作合規(guī)：
按照《關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金【2015】167號(hào)）的要求，本項(xiàng)目完成物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告編制工作；按照《關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的通知》（財(cái)金【2015】21號(hào)）的要求，本項(xiàng)目完成財(cái)政承受能力論證報(bào)告編制工作；按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金【2015】166號(hào)）的要求，本項(xiàng)目納入財(cái)政部的綜合信息平臺(tái)庫(kù)；
按照《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》的要求，本項(xiàng)目完成項(xiàng)目實(shí)施方案編制工作，并獲得區(qū)政府的審核確認(rèn)；
本項(xiàng)目的政府付費(fèi)納入跨年度預(yù)算與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃--獲得區(qū)人大常委會(huì)的關(guān)于將PPP項(xiàng)目相關(guān)財(cái)政支出責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算的決議。
從2014年開(kāi)始至今，PPP基金隨著PPP的熱潮和國(guó)家各項(xiàng)支持政策的落地應(yīng)運(yùn)而生。以財(cái)政部1800億元PPP支持基金為首，PPP基金以其龐大的募集規(guī)模、高規(guī)格的發(fā)起人身份而引人矚目。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前可公開(kāi)查詢到的PPP基金總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)5000億元，發(fā)起人包括了財(cái)政部、?。ㄊ校┱?、金融機(jī)構(gòu)、大型央企（國(guó)企）、民營(yíng)資本等。不同發(fā)起人背景的基金，其職責(zé)、定位和訴求各有不同，在業(yè)內(nèi)的運(yùn)作模式也各有差異。然而基金與PPP項(xiàng)目結(jié)合還需要一段時(shí)間的實(shí)踐研究，本項(xiàng)目在此方面有了一些探索：
1.基金可否作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目？
按照2015年5月19日《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)（2015）42號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，雖然在法律層面并未禁止基金單獨(dú)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目，但考慮到PPP項(xiàng)目中，政府選擇社會(huì)資本時(shí)需要綜合考慮投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，考量社會(huì)資本在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目方面的實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，且目前基金的確在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面能力方面有欠缺，如果僅是基金作為股東參與項(xiàng)目公司的設(shè)立，存在變相融資，基金單獨(dú)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目在當(dāng)前是有法律缺陷的。
因此，從目前實(shí)踐來(lái)看，包括基金在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)與其他具有建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本組成聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目應(yīng)是符合國(guó)家當(dāng)前PPP政策要求的。同時(shí)，隨著PPP模式的進(jìn)一步深化推廣，金融機(jī)構(gòu)能夠轉(zhuǎn)變觀念和思路，如果具有承擔(dān)項(xiàng)目的投資融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的能力，不排除單獨(dú)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的可能性。
2.基金參與PPP項(xiàng)目如何保證進(jìn)度？
基金從募集到投資是有一定時(shí)間周期的，而PPP項(xiàng)目本身的投資建設(shè)是不能耽誤的。因此，在與聯(lián)合體簽署《項(xiàng)目合同》之時(shí)，一方面會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的融資交割時(shí)間做出限制，同時(shí)也會(huì)明確，無(wú)論在何種情況下，項(xiàng)目公司的融資不能耽誤項(xiàng)目的資金需要，如果由于基金募集發(fā)生延誤，項(xiàng)目公司應(yīng)該通過(guò)銀行貸款、股東借款等其他方式解決。如果在約定補(bǔ)救的期限內(nèi)沒(méi)有得到解決，則項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)沒(méi)收履約保函，并以項(xiàng)目公司違約而終止項(xiàng)目合同等。
3.兜底承諾、股權(quán)回購(gòu)等變相融資的理解？
按照財(cái)政部、發(fā)展改革委2016年5月28日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目不允許固定回報(bào)、明股實(shí)債、兜底承諾、回購(gòu)安排等變相融資行為。本項(xiàng)目在這方面做出了一定的探索，經(jīng)過(guò)前文所述的合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，在項(xiàng)目公司設(shè)立層面，區(qū)政府（包括出資機(jī)構(gòu)）并沒(méi)有兜底承諾、固定回報(bào)、明股實(shí)債等變相融資行為。同時(shí)，在基金層面，金融機(jī)構(gòu)也沒(méi)有要求出資機(jī)構(gòu)提供固定回報(bào)、股權(quán)回購(gòu)等行為，因此，本項(xiàng)目不存在變相融資行為。 但是，從實(shí)踐角度，如何理解固定回報(bào)、明股實(shí)債、股權(quán)回購(gòu)等，需要從法律層面進(jìn)一步明確。
4.并表要求的理解？
本PPP項(xiàng)目中，某中字集團(tuán)公司并不控制項(xiàng)目公司，因此不應(yīng)當(dāng)合并項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)報(bào)表。但是基金層面是中字集團(tuán)公司作為劣后的，而且實(shí)踐中，不同審計(jì)單位對(duì)于央企參與基金的并表仍有一個(gè)比例的要求，如分別有12.5%、25%、30%的不同要求。同時(shí)，本項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上最終還是由中字集團(tuán)公司承擔(dān)項(xiàng)目最終風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的。因此從這個(gè)角度，央企能否真正的出表，的確存疑，實(shí)踐中需要就每一個(gè)具體的案例進(jìn)行分析確認(rèn)。
正如，筆者在《2017年，中國(guó)PPP融合規(guī)范之年》中提及：PPP模式對(duì)金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)融資方式的沖擊進(jìn)一步加深，針對(duì)PPP模式的新型融資方式、融資工具將初現(xiàn)崢嶸，其中PPP基金介入PPP項(xiàng)目的實(shí)施將更為成熟。無(wú)論是政府引導(dǎo)性PPP基金，還是PPP產(chǎn)業(yè)基金，將會(huì)更多地介入到PPP項(xiàng)目之中。此外，政府引導(dǎo)性PPP基金將會(huì)定位更為清晰，引導(dǎo)支持作用更為突出，而PPP產(chǎn)業(yè)基金的成本和期限將更為靈活。
隨著PPP模式進(jìn)一步的深入推廣，金融機(jī)構(gòu)包括基金將會(huì)更積極參與PPP項(xiàng)目，但是如何參與PPP項(xiàng)目，需要更多的探索、更多的實(shí)踐。我們?cè)敢馀c大家一起繼續(xù)探索PPP基金的使用，推動(dòng)中國(guó)PPP持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。2017年，讓我們一起再前進(jìn)！
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（作者：北京財(cái)指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東、副總經(jīng)理劉新晶、倪楊；天風(fēng)睿金（武漢）投資基金管理有限公司 總經(jīng)理助理孫舸；來(lái)源：PPP頭條）
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