作者：沈奇 安然
1
PPP的發(fā)展歷程
中國(guó)PPP（政府和社會(huì)資本合作：Public-Private Partnership）大致經(jīng)歷了五個(gè)階段的發(fā)展，如下圖所示。2013年之前的探索、試點(diǎn)、調(diào)整過(guò)程中，PPP發(fā)展較慢。2013年11月，十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，PPP 模式應(yīng)用迎來(lái)了大力推廣階段。其后一段時(shí)期，各種規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，比如《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
PPP規(guī)模在2015-2017年經(jīng)歷了爆發(fā)式增長(zhǎng)后，從2018年開(kāi)始快速下降。2019年上半年，凈增項(xiàng)目382個(gè)、投資額4,714億元，凈增項(xiàng)目數(shù)較去年同期減少230個(gè)，同比下降37.6%，項(xiàng)目?jī)粼鐾顿Y額比去年同期減少7,108億元，同比下降60.1%。凈增落地項(xiàng)目1,120個(gè)、投資額1.6萬(wàn)億元，凈增落地項(xiàng)目數(shù)比去年同期增加181個(gè)，同比上升19.3%，凈增落地項(xiàng)目投資額比去年同期增加2,461億元，同比上升17.7%。凈增開(kāi)工項(xiàng)目1,209個(gè)、投資額2.0萬(wàn)億元，凈增開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)比去年同期增加684個(gè)，同比上升130.3%，凈增開(kāi)工項(xiàng)目投資額比去年同期增加1.1萬(wàn)億元，同比上升130.0%。
2
PPP的困境與面臨的問(wèn)題
3
地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的興起
4
結(jié)合PPP的發(fā)展，淺談專(zhuān)項(xiàng)債券頂層設(shè)計(jì)
專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)展需要更加符合地方政府財(cái)政狀況的頂層設(shè)計(jì)。
首要就是防止政策多變。嚴(yán)肅法律法規(guī)制定，明確主導(dǎo)部門(mén)，避免出現(xiàn)PPP發(fā)展中多部門(mén)不斷“打補(bǔ)丁”，甚至出現(xiàn)“立法主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)”。專(zhuān)項(xiàng)債券是以省級(jí)地方政府信用為前提的，因此納入財(cái)政統(tǒng)一管理是更合理的做法。
第二，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的公益屬性和基礎(chǔ)設(shè)施屬性，政府不能什么都干，更不能與民爭(zhēng)利。專(zhuān)項(xiàng)債券資金應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《政府投資條例》規(guī)定，投向市場(chǎng)不能有效配置資源、政府又可以及時(shí)充分公開(kāi)披露項(xiàng)目信息的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，不能與民爭(zhēng)利。
第三，嚴(yán)格遵守政府相關(guān)協(xié)議。政府應(yīng)嚴(yán)格遵守和執(zhí)行債務(wù)限額管理、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法等法律法規(guī)，同時(shí)遵守參與各方之間的合同及協(xié)議，充分承擔(dān)責(zé)任。
第四，風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)管理不是追求無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，而是降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和減小風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。項(xiàng)目科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格審查，前期審批的發(fā)改、土地、環(huán)保部門(mén)各擔(dān)其責(zé)；項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行；資金收支專(zhuān)戶管理，充分審計(jì)；充分落實(shí)政府及財(cái)政的監(jiān)督職能，落實(shí)政府風(fēng)險(xiǎn)管理主體。同時(shí)，完善以信息披露為核心的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。
第五，強(qiáng)調(diào)中介機(jī)構(gòu)作用，終身追責(zé)。可研單位、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及其他參與債券發(fā)行及項(xiàng)目建設(shè)的機(jī)構(gòu)，務(wù)必勤勉盡責(zé)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立黑白名單制度，對(duì)于不能履職盡責(zé)的中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)一案否決，終身追責(zé)。
第六，制度上要保持一定的彈性。例如，很多專(zhuān)項(xiàng)債券動(dòng)輒地方政府就要配套資本金，但我們認(rèn)為，專(zhuān)項(xiàng)債券就是類(lèi)財(cái)政資金，專(zhuān)項(xiàng)債券的資金應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政資金管理，在項(xiàng)目管理方面怎么嚴(yán)格都不過(guò)分，在資本金方面不必過(guò)度要求。
第七，專(zhuān)項(xiàng)債券切忌零敲碎打。專(zhuān)項(xiàng)債券投向應(yīng)當(dāng)關(guān)系民生或者是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并能夠帶動(dòng)民間投資的項(xiàng)目，小而散會(huì)帶來(lái)更大的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。
我們認(rèn)為專(zhuān)項(xiàng)債券更接近于財(cái)政資金，與PPP發(fā)展引入的社會(huì)資金并不相悖，反而應(yīng)該可以相輔相成。
聯(lián)系客服
