作者 | 評級副總監(jiān) 俞春江 公用事業(yè)部 王冉
導(dǎo)讀
2017年8月2日，財(cái)政部網(wǎng)站公布了《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)【2017】89號，以下簡稱“89號文”），中國版“市政收益?zhèn)鞭k法宣告推出。字面上看起來沒有太大區(qū)別的“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債”和“項(xiàng)目收益?zhèn)?/strong>”該如何區(qū)分呢？我誠對比了二者區(qū)別并對89號文進(jìn)行了解讀，具體如下（文末附89號文全文）。
東方金誠對89號文有如下解讀：
一、文件的意義
01
89號文是允許地方政府試點(diǎn)發(fā)行與具體項(xiàng)目單一對應(yīng)或集合對應(yīng)的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的一般性規(guī)范文件，這也是自發(fā)行地方政府專項(xiàng)債以來發(fā)布的首個(gè)一般性規(guī)范文件，在使地方政府專項(xiàng)債演進(jìn)為中國版“市政項(xiàng)目收益?zhèn)鄙锨斑M(jìn)了一大步。東方金誠判斷，現(xiàn)有的地方政府專項(xiàng)債和項(xiàng)目收益專項(xiàng)債還將會并存一段時(shí)間，但新發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債將加速實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目收益對應(yīng)成為項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。
02
此前已經(jīng)公布的土地儲備專項(xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債是在89號文所設(shè)定的一般性框架內(nèi)被優(yōu)先推進(jìn)的兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目收益?zhèn)Ｔ谕恋貎鋵ｍ?xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債管理辦法公布后，東方金誠預(yù)計(jì)財(cái)政部將陸續(xù)針對具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目推出相應(yīng)的專項(xiàng)債券品種，以形成完善的地方政府專項(xiàng)債體系。
此次89號文比之前預(yù)期的更為積極，是在設(shè)定一般性框架后允許地方政府圍繞各自的重大戰(zhàn)略自行選擇符合條件的項(xiàng)目發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，預(yù)計(jì)各地的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債有望覆蓋絕大部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和一定收益的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。
一方面，形成了百花齊放的地方政府專項(xiàng)債券市場，豐富了投資者的投資選擇，更有利于吸引社會資本投資專項(xiàng)債券；
另一方面，有望為地方所有重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目精準(zhǔn)引入穩(wěn)定的地方政府專項(xiàng)債券資金，對地方穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)起到較強(qiáng)的支持作用。
03
監(jiān)管層將“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”列為灰犀牛之一，開地方政府債發(fā)行的前門堵死所有地方政府違規(guī)融資所有后門是應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)灰犀牛的不二法門。近期財(cái)政部聯(lián)合各部委出臺了一系列嚴(yán)格限制地方政府違規(guī)融資，遏制地方政府債務(wù)無序、不透明增長的行為的文件，第五次全國金融工作會議和最近的國務(wù)院常務(wù)會議均著重強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。
此次89號文是開前門的重要組成部分，一方面將地方政府專項(xiàng)債發(fā)行嚴(yán)格控制在國務(wù)院及財(cái)政部門設(shè)定的各省級政府專項(xiàng)債限額之內(nèi)，避免地方政府債務(wù)無序增長；同時(shí)通過大幅提升了專項(xiàng)債的透明度；另一方面，則引導(dǎo)社會資本通過地方政府專項(xiàng)債精準(zhǔn)投放至各地急需重點(diǎn)推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，對服務(wù)區(qū)域內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和保障民生服務(wù)至為關(guān)鍵。
二、文件內(nèi)容
04
項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的發(fā)行必須在國務(wù)院及財(cái)政部門設(shè)定的專項(xiàng)債券限額內(nèi)，這是地方政府債發(fā)行的最基本原則，也是嚴(yán)控地方政府債務(wù)規(guī)模的有效手段。
05
試點(diǎn)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的發(fā)行人為省級政府，轉(zhuǎn)貸給市縣使用，由省級政府發(fā)行人償付。因而試點(diǎn)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債獲得了政府發(fā)行人和項(xiàng)目收益的雙重保障。
06
試點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)債的償債來源要求必須是對應(yīng)項(xiàng)目所產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，不得用非對應(yīng)項(xiàng)目的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入進(jìn)行償付，這符合項(xiàng)目收益?zhèn)谋举|(zhì)；此外，89號文允許地方政府在債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行新的專項(xiàng)債為部分暫未產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流的項(xiàng)目所對應(yīng)的到期專項(xiàng)債本金進(jìn)行周轉(zhuǎn)償付，這為項(xiàng)目收益專項(xiàng)債投資者提供了額外的保障，比較符合項(xiàng)目收益?zhèn)欣谔嵘顿Y者對項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的信心。
不過此次89號文提到可用新專項(xiàng)債周轉(zhuǎn)償付的僅是項(xiàng)目收益專項(xiàng)債本金，并未涉及利息部分，因而投資者仍需關(guān)注項(xiàng)目本身現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)情況。
07
項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的發(fā)行和使用必須對應(yīng)到具體項(xiàng)目，專項(xiàng)債券可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，為省級財(cái)政和交通部門留下了靈活的空間。部分基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目的現(xiàn)金流可能不足以支撐發(fā)行專項(xiàng)債，集合發(fā)行的方式既保障了發(fā)行的成功率，也有利于保障專項(xiàng)債獲得充足的現(xiàn)金流保障。
08
89號文規(guī)定項(xiàng)目收益?zhèn)拿Q在省級發(fā)行人的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確到實(shí)際使用專項(xiàng)債券的地方政府及項(xiàng)目，并要求地方政府披露項(xiàng)目實(shí)施方案并經(jīng)由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估項(xiàng)目預(yù)期收益及現(xiàn)金流測算，大幅提升了地方政府專項(xiàng)債券的信息透明度，便于投資者關(guān)注項(xiàng)目所能產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入及可能的風(fēng)險(xiǎn)，有利于投資者對專項(xiàng)債券的償付能力形成合理的預(yù)期。
09
89號文強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債券資金不得用于為融資平臺公司等企業(yè)的融資提供擔(dān)保，這與之前出臺的相關(guān)文件保持一致，徹底堵死融資平臺的政府融資功能以及地方政府違規(guī)融資的渠道，避免形成新的地方政府或有債務(wù)。同時(shí)，促使地方政府開展的PPP項(xiàng)目回歸PPP模式的本源，避免地方政府借PPP項(xiàng)目變相實(shí)現(xiàn)政府融資增加或有債務(wù)。東方金誠建議財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)部委進(jìn)一步明確專項(xiàng)債券所募集的資金在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期的合規(guī)方式，在采取PPP模式的情況下明確地方政府在該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入與PPP項(xiàng)目所產(chǎn)生收入及現(xiàn)金流之間的界限，既保障項(xiàng)目收益專項(xiàng)債投資者的合法權(quán)益，也保護(hù)PPP投資者獲取合理利潤。
89號文全文
關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知
財(cái)預(yù)〔2017〕89號
各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）：
為落實(shí)《中華人民共和國預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）精神，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，經(jīng)十二屆全國人大五次會議審議批準(zhǔn)，完善地方政府專項(xiàng)債券（以下簡稱專項(xiàng)債券）管理，加快按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券步伐，發(fā)揮政府規(guī)范舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用?，F(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、政策目標(biāo)
堅(jiān)持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，圍繞健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，依法完善專項(xiàng)債券管理，指導(dǎo)地方按照本地區(qū)政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券，著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，加快建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，打造立足我國國情、從我國實(shí)際出發(fā)的地方政府“市政項(xiàng)目收益?zhèn)保婪痘獾胤秸畬ｍ?xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，深化財(cái)政與金融互動(dòng)，引導(dǎo)社會資本加大投入，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券對地方穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的支持作用。
二、主要內(nèi)容
（一）依法安排專項(xiàng)債券規(guī)模。
嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額不得突破專項(xiàng)債務(wù)限額。各地試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。
（二）科學(xué)制定實(shí)施方案。
各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市（以下簡稱省級）財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定分類發(fā)行專項(xiàng)債券試點(diǎn)工作實(shí)施方案，重點(diǎn)明確專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、分年度融資計(jì)劃、年度擬發(fā)行專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排等事項(xiàng)。分類發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。
（三）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合。
省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)按照專項(xiàng)債務(wù)管理規(guī)定，審核確定分類發(fā)行專項(xiàng)債券實(shí)施方案和管理辦法，組織做好信息披露、信用評級、資產(chǎn)評估等工作。行業(yè)主管部門、項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)配合做好專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，包括制定項(xiàng)目收益和融資平衡方案、提供必需的項(xiàng)目信息等，合理評估分類發(fā)行專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)履行項(xiàng)目管理責(zé)任。
（四）明確市縣管理責(zé)任。
市縣級政府確需舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù)的，依法由省級政府代為分類發(fā)行專項(xiàng)債券、轉(zhuǎn)貸市縣使用。專項(xiàng)債券可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由市縣級財(cái)政部門會同有關(guān)部門提出建議，報(bào)省級財(cái)政部門確定。市縣級政府及其部門負(fù)責(zé)承擔(dān)專項(xiàng)債券的發(fā)行前期準(zhǔn)備、使用管理、還本付息、信息公開等工作。相關(guān)專項(xiàng)債券原則上冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級或××市、縣）××專項(xiàng)債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券（×期）”名稱。
（五）推進(jìn)債券信息公開。
分類發(fā)行專項(xiàng)債券的地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露專項(xiàng)債券及其項(xiàng)目信息。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在門戶網(wǎng)站等及時(shí)披露專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排、還本付息等信息。行業(yè)主管部門和項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露項(xiàng)目進(jìn)度、專項(xiàng)債券資金使用情況等信息。
（六）強(qiáng)化對應(yīng)資產(chǎn)管理。
省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部統(tǒng)一要求同步組織建立專項(xiàng)債券對應(yīng)資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度。地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門、項(xiàng)目單位等加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目對應(yīng)資產(chǎn)管理，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券對應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。
（七）嚴(yán)格項(xiàng)目償債責(zé)任。
專項(xiàng)債券對應(yīng)的項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，應(yīng)當(dāng)按照該項(xiàng)目對應(yīng)的專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金。因項(xiàng)目取得的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。
三、工作安排
（一）選擇重點(diǎn)領(lǐng)域先行試點(diǎn)。
2017年優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn)。鼓勵(lì)有條件的地方立足本地區(qū)實(shí)際，圍繞?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府確定的重大戰(zhàn)略，積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項(xiàng)債券，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，項(xiàng)目成熟一個(gè)、推進(jìn)一個(gè)。
（二）明確管理程序和時(shí)間安排。
各地在國務(wù)院批準(zhǔn)的專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備、政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的，按照財(cái)政部下達(dá)的額度及制定的統(tǒng)一辦法執(zhí)行。除土地儲備、收費(fèi)公路額度外，各地利用新增專項(xiàng)債務(wù)限額，以及利用上年末專項(xiàng)債務(wù)限額大于余額的部分自行選擇重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券的，由省級政府制定實(shí)施方案以及專項(xiàng)債券管理辦法，提前報(bào)財(cái)政部備案后組織實(shí)施。為加快支出進(jìn)度，實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)于每年9月底前提交財(cái)政部。
試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種，是專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)依法開好“前門”、保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求、支持地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要管理創(chuàng)新，也有利于遏制違法違規(guī)融資擔(dān)保行為、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)制新、任務(wù)重、工作量大。請你?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）高度重視，將其作為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院精神，防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要工作，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，充實(shí)人員配備，狠抓貫徹落實(shí)，確保工作取得實(shí)效。
特此通知。
附件：1.實(shí)施方案參考框架；
2.××專項(xiàng)債券募集資金管理辦法參考框架
財(cái) 政 部
2017年6月2日
附件1：實(shí)施方案參考框架
包括但不限于以下內(nèi)容：
一、公益性事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目（以下簡稱項(xiàng)目）主要內(nèi)容；
二、項(xiàng)目重大經(jīng)濟(jì)社會效益分析，尤其是積極踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展分析；
三、項(xiàng)目投資額、自有資本金及資本金到位情況、已有融資情況、項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃及現(xiàn)狀；
四、項(xiàng)目預(yù)期收益涉及的相關(guān)收費(fèi)政策內(nèi)容、收費(fèi)政策合法合規(guī)依據(jù)、覆蓋群體分布、預(yù)計(jì)產(chǎn)生反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的穩(wěn)定現(xiàn)金流收益規(guī)模分析（應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，并出具專項(xiàng)評估意見）；
五、項(xiàng)目預(yù)期收益、支出以及融資平衡情況（應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，并出具專項(xiàng)評估意見）；
六、項(xiàng)目融資計(jì)劃，包括項(xiàng)目發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券募集資金計(jì)劃、分年專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模和期限安排、專項(xiàng)債券投資者保護(hù)措施；
七、潛在影響項(xiàng)目收益和融資平衡結(jié)果的各種風(fēng)險(xiǎn)評估；
八、其他需要說明的事項(xiàng)。
附件2：××專項(xiàng)債券募集資金管理辦法參考框架
應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案，參考《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號）、《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號）等制定。主要包括但不限于總則、預(yù)算編制、監(jiān)督管理、職能分工、附則等內(nèi)容。
（編輯：Yuki）
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