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葉縣古縣衙 |
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山西平遙古城老街俯瞰，平遙縣為第二批中國(guó)歷史文化名城 |
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我國(guó)目前保存最完整的縣衙——內(nèi)鄉(xiāng)縣衙 |
季志敏
春秋時(shí)期楚國(guó)最早設(shè)縣
繁體的“縣”字由“縣”和“系”兩個(gè)偏旁組成。擁有“系”和“懸掛”的意思，其引申的含義便是“直隸”，這就意味著“縣”就是國(guó)君直接派官管理的行政區(qū)。
了解一點(diǎn)歷史的人都知道，從大禹的兒子夏啟建立統(tǒng)一國(guó)家起，夏、商、周三個(gè)王朝一直推行分封制的社會(huì)治理模式。所謂分封制，就是天子把天下的土地與人口永遠(yuǎn)授給自己的血緣子弟與功臣戰(zhàn)將，讓他們成為一個(gè)個(gè)享有高度自治權(quán)力的地方諸侯。
分封制的缺點(diǎn)是，時(shí)間一長(zhǎng)，這些封國(guó)之間的血緣親情、戰(zhàn)友之誼越來(lái)越疏遠(yuǎn)，難免會(huì)因利益引起各種紛爭(zhēng)。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，國(guó)君對(duì)地方的直接管理也越來(lái)越變得可能。
縣，就是國(guó)君直接管理地方的產(chǎn)物。
根據(jù)《左傳》記載，楚國(guó)是第一個(gè)建縣的諸侯國(guó)。公元前690年強(qiáng)大的楚文王打敗申國(guó)和息國(guó)后，不再把新占領(lǐng)區(qū)分配給諸侯，而通過(guò)建縣直隸，實(shí)行國(guó)君直接委官統(tǒng)治的新制度。
值得一提的是，申縣自戰(zhàn)國(guó)中期之后即已更改縣名而不復(fù)存在，很多歷史學(xué)家在史籍中曾反復(fù)尋找仍難見(jiàn)其蹤影。而息縣自建縣之后，天下改朝換代不知多少回，但息縣的縣名與縣府的治所幾乎沒(méi)有變化，堪稱“中國(guó)第一縣”。
春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，“縣”作為新的社會(huì)組織和新的行政管理體系，開(kāi)始在各地區(qū)迅速成長(zhǎng)起來(lái)。
緊隨楚國(guó)的就是秦國(guó)。
關(guān)于秦國(guó)最終統(tǒng)一六國(guó)的原因，有人指出，秦國(guó)有著當(dāng)時(shí)最管用的制度——郡縣制。正因?yàn)橛辛丝たh制度，才使得秦國(guó)成為統(tǒng)一的專制帝國(guó)的締造者。
在著名的商鞅變法中，秦國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行郡縣制。由于縣政制度巨大的基礎(chǔ)性作用，使得中央王室一系列的方針、路線、政策都能夠得到有效的貫徹落實(shí)，從而形成巨大的行政動(dòng)員能力，將全國(guó)的人力、物力、財(cái)力最大限度地集中起來(lái)，去支撐大規(guī)模的對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)和興辦那些小國(guó)過(guò)去連想都不敢想的重大建設(shè)工程。
秦國(guó)完成統(tǒng)一后，秦始皇聽(tīng)取廷尉（主管刑獄，相當(dāng)于今最高法院院長(zhǎng)兼司法部長(zhǎng)）李斯的建議，宣布在全國(guó)范圍正式廢除國(guó)野制，實(shí)行郡縣兩級(jí)地方行政制度。他把全國(guó)分為36郡，以后又增至40余郡?？は螺犎舾煽h，縣下設(shè)鄉(xiāng)、亭、里?；实鄣恼?，可以通過(guò)中央的三公九卿，直達(dá)于地方的郡、縣、鄉(xiāng)、亭、里，從行政結(jié)構(gòu)上解決了大帝國(guó)行政渠道暢通無(wú)阻的問(wèn)題。
很長(zhǎng)時(shí)期每縣只有數(shù)萬(wàn)人口
郡縣制出現(xiàn)以來(lái)，分封制并沒(méi)有就此消失，而是時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。然而事實(shí)證明郡縣制優(yōu)點(diǎn)更多，最終成為了行政管理制度的主流。
中國(guó)兩千多年的歷朝歷代，行政管理層級(jí)曾經(jīng)經(jīng)過(guò)很多變化，有過(guò)兩級(jí)制，也有過(guò)三級(jí)制，還有過(guò)四級(jí)制，縣之上的行政管理單位有過(guò)郡、州、道、路、府等變化，然而作為最基層的行政管理單位，縣制一直高度穩(wěn)定，甚至連名稱也不曾變化。
秦制規(guī)定“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”。漢代之縣的規(guī)模一般只分兩級(jí)：萬(wàn)戶以上為大縣，其長(zhǎng)官稱令；萬(wàn)戶以下為小縣，其長(zhǎng)官稱長(zhǎng)。銀雀山漢墓出土的竹簡(jiǎn)《庫(kù)法》中對(duì)此有明確的記載：“（大縣）百里，（中）縣七十里，小縣五十里。大縣二萬(wàn)家，中縣萬(wàn)五千家，小縣萬(wàn)（家）?！?/p>
秦代有縣約1000個(gè)，人口約為2000萬(wàn)，平均每個(gè)縣僅為2萬(wàn)人。據(jù)《漢書(shū)》記載，西漢最繁榮時(shí)期的戶數(shù)為1200多萬(wàn)，人口數(shù)為5700多萬(wàn)，這個(gè)人口規(guī)模是中國(guó)古代社會(huì)前半期的頂峰，一直到宋代仁宗嘉祐八年（公元1063年）才被超過(guò)。但就算是此時(shí)，若除以1587個(gè)縣，每縣人口也僅為3萬(wàn)6千余人，與竹簡(jiǎn)《庫(kù)法》中記載的漢代情況差不多。
唐玄宗開(kāi)元二十八年（公元740年）為840多萬(wàn)戶，4800多萬(wàn)人，除以1806個(gè)縣，每縣平均人口尚不及3萬(wàn)人。到了宋徽宗大觀四年（公元1110年），全國(guó)戶數(shù)達(dá)到2000多萬(wàn)戶，人口總數(shù)終于過(guò)億，約為1.25億人，若除以1234個(gè)縣，每縣平均約為10萬(wàn)多人。到了明崇禎十三年（公元1640年）的時(shí)候，全國(guó)約有1.4億人口，除以1385個(gè)縣，縣均人口仍然約為10萬(wàn)多人。迄至清代光緒二十七年（公元1901年），全國(guó)人口已經(jīng)高達(dá)4.5億。當(dāng)時(shí)，全國(guó)縣域?yàn)?325個(gè)，縣均人口高達(dá)近34萬(wàn)人之多。
縣官被稱“父母官”職責(zé)固定
縣官的稱呼，各朝各代有所不同，有縣令、縣長(zhǎng)、知縣、縣尹等，但縣官的職責(zé)是基本相同的。
自秦至清，只要是統(tǒng)一的王朝，縣官都由吏部銓選，皇帝直接任命，因此，人們常將縣官稱為朝廷命官。
在中國(guó)官僚體系中根據(jù)職官與百姓關(guān)系的不同，可分為管民的官與管官的官。縣官處于國(guó)家政權(quán)的基層，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政、財(cái)稅、司法、教育的領(lǐng)導(dǎo)工作，包攬諸如賦稅征解、案件審理、治安聯(lián)防、賑災(zāi)恤民、興修水利、發(fā)展農(nóng)業(yè)、教化百姓等等具體事務(wù)的處理，與百姓日常生活息息相關(guān)，是典型的管民官，所以常被人稱為“父母官”。
一般來(lái)說(shuō)，縣官的職責(zé)包含以下一些方面：
教化。教化百姓是縣官的首要責(zé)任?？h官負(fù)有貫徹執(zhí)行皇帝詔令，以儒家思想教化百姓的職責(zé)。明清時(shí)期，全國(guó)每一個(gè)縣都有專講鄉(xiāng)規(guī)民約的場(chǎng)所，稱為“約所”。作為一縣之長(zhǎng)，負(fù)有樹(shù)立本地各種各樣典型，以供百姓學(xué)習(xí)的重任。如忠臣烈士經(jīng)朝廷批準(zhǔn)可以立祠，孝子賢孫貞婦烈女也可以掛匾、立牌坊。
司法。中國(guó)自古以來(lái)將司法、行政合為一體，縣官既是一縣的行政長(zhǎng)官，也是司法長(zhǎng)官，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的治安和刑獄案件管理。民有冤屈，先赴縣衙門(mén)告狀?？h官要親自受理案件，對(duì)命案、盜案等刑事案件，縣官必須親自勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、檢驗(yàn)尸傷、偵查、緝捕、查贓，實(shí)行強(qiáng)制措施，還要進(jìn)行初審，定罪量刑，逐級(jí)上報(bào)作為定案依據(jù)。清代的法定刑罰，按輕重劃分依次是笞、杖、徒、流、死五刑。它們分別由不同級(jí)別的衙門(mén)來(lái)行使?？h的司法權(quán)限最小，只限判笞、杖兩個(gè)輕刑。其他刑罰都要經(jīng)縣衙門(mén)初審后交上級(jí)單位審定。
征稅。中國(guó)古代是農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)幾乎是唯一的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，國(guó)家財(cái)政收入、官吏的俸祿和軍隊(duì)所需的一切大多通過(guò)縣官之手，取之于民。因此征收賦稅是縣官的重要職責(zé)，也是考評(píng)縣官政績(jī)的重要指標(biāo)之一。
勸農(nóng)。為表示勸農(nóng)，歷代規(guī)定把立春日作為勸農(nóng)日，縣官于立春前一日迎春牛于大堂前，次日于大堂前舉行迎春動(dòng)員，以紅綠彩鞭打春牛，稱之為“打春”。
賑災(zāi)。明清時(shí)期的救災(zāi)程序有報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑等。救災(zāi)措施有蠲免、賑濟(jì)、調(diào)粟、借貸、除害、撫恤等。這一切措施都由知縣實(shí)施。
興學(xué)。為了滿足培養(yǎng)人才的需求，古代縣官還擔(dān)負(fù)著興辦縣學(xué)和主持科舉前最初考試——縣試的職能。
由于朝廷的一切治民政務(wù)都要靠縣來(lái)組織實(shí)施，因此，古人曾以“萬(wàn)事胚胎皆在州縣”來(lái)形容縣官作為實(shí)際處理政務(wù)的重要性。人稱揚(yáng)州八怪之一的清代書(shū)畫(huà)家鄭板橋，在濰縣知縣任上，寫(xiě)下了“衙齋臥聽(tīng)蕭蕭竹，疑是民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關(guān)情”的詩(shī)句，生動(dòng)反映了作為親民官的職責(zé)和應(yīng)有的良心。
漢武帝始創(chuàng)異地任官制度
縣官的選任還有一個(gè)十分重要的制度，就是任官回避制度。這一異地任官制度始創(chuàng)于西漢時(shí)期。雄才大略的漢武帝劉徹，以其深邃的政治洞察力，敏銳地意識(shí)到了異地為官對(duì)維護(hù)中央集權(quán)，對(duì)防止裙帶關(guān)系滋生、抑制盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的地方勢(shì)力的重要意義。到了東漢桓帝時(shí)期，中國(guó)第一個(gè)關(guān)于任官回避的成文法規(guī)“三互法”正式出臺(tái)。如東漢官吏史弼本應(yīng)出任山陽(yáng)太守，但由于其岳父母家恰好在山陽(yáng)轄內(nèi)，于是史弼上書(shū)自陳應(yīng)回避，被調(diào)任為平原相。
到了宋代，回避制度進(jìn)一步被細(xì)化為籍貫回避、親屬回避、職務(wù)回避以及科舉回避四大類。
明清兩代回避制度更加嚴(yán)格。明朝規(guī)定“南人官北，北人官南”，只要想做官，就只能穿越半個(gè)中國(guó)。清朝法律略有放寬，只規(guī)定不得本省為官。一旦為官，便要拿著身份證明，到五百里之外的地方上任，稱為“避籍”。這種避籍的好處在于使官吏孑然一身，在轄地舉目無(wú)親，避免過(guò)多的社會(huì)關(guān)系編織出徇私舞弊的人情網(wǎng)。但難免也有弊端，這一制度使官員遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)，異地為官，很難事先了解任職地的風(fēng)俗習(xí)慣，甚至?xí)霈F(xiàn)語(yǔ)言不通的障礙，不利于體察民情與治理工作。
從唐代開(kāi)始，考中進(jìn)士者要任官，先要通過(guò)由吏部組織的釋褐試。因?yàn)橹袊?guó)宋以前沒(méi)有棉花，只有絲綢和麻布，一般百姓只能穿褐色的麻布衣，唯有官員才有穿絲綢服裝的特權(quán)，所以釋褐試是決定一個(gè)知識(shí)分子是進(jìn)入官場(chǎng)為官、改穿絲綢衣服，還是繼續(xù)當(dāng)老百姓穿麻布衣的命運(yùn)抉擇。
始自唐代的脫掉麻布衣的“釋褐試”按“身、言、書(shū)、判”四方面要求進(jìn)行。
首先是“身正”，即家庭出身和個(gè)人品行符合要求，出身于奴仆、皂隸（舊時(shí)衙門(mén)里差役）、娼妓等家庭的賤籍之人，不得做官。還要觀察相貌，有無(wú)疾患，有無(wú)隱瞞歲數(shù)等。
其次是“言簡(jiǎn)”，要求參試者口齒清楚，表述流利，話語(yǔ)優(yōu)雅，言簡(jiǎn)意賅。
再次是“書(shū)美”，要求參試者書(shū)法端正，文辭優(yōu)美，切入準(zhǔn)確，說(shuō)理清楚，能在最短的時(shí)間里寫(xiě)出高質(zhì)量的政論文章。
然后是“判準(zhǔn)”，要求參試者對(duì)策論試題反應(yīng)靈敏，理解深刻，能抓住本質(zhì)，準(zhǔn)確判斷，迅捷決策。
明代全國(guó)共有1170余個(gè)知縣，幾乎都在赴任前接受過(guò)朱元璋的親自接見(jiàn)和告誡。上任以后，凡清廉正直的，朝廷還要派專人前往慰勞，增加俸祿或額外給一筆獎(jiǎng)金。任期滿后考核優(yōu)異者，就可以調(diào)到京里任六部主事一類的官職。
當(dāng)然，以上我們說(shuō)的縣制，還都是古代封建社會(huì)的舊縣制。清朝滅亡后，縣官不再是皇帝委任。新中國(guó)成立后，各級(jí)政府都是人民政府，已和舊時(shí)代不可同日而語(yǔ)。然而，縣作為最基層的社會(huì)治理單位，卻延續(xù)兩千多年，成為中國(guó)社會(huì)的一個(gè)鮮明特色。
古代榜樣
好縣官何易于
《新唐書(shū)》中記載了一位四川益昌（今四川廣元南）縣令何易于的故事。
根據(jù)唐代散文家孫樵的記載，有一年，孫樵來(lái)到利州（今四川廣元）下屬的益昌縣，偶然碰到一群老百姓在閑聊。當(dāng)人們知道孫樵是一位朝廷下來(lái)的大官時(shí)，便斗膽向他討要一個(gè)“說(shuō)法”。老百姓問(wèn)：“皇上下詔書(shū)，考察各級(jí)官員，我們何縣令為什么只得了個(gè)‘中上’等級(jí)？”
按照唐朝地方官員管理制度，縣官三年任期屆滿必須考核?？己私Y(jié)果共分三等九級(jí)，即上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。倘若得了“上等”便屬優(yōu)秀，即可提拔升遷；如果得了“中等”則屬稱職，仍可繼續(xù)做縣官；假使得了“下等”便相當(dāng)于不稱職，朝廷就要問(wèn)責(zé)撤職。
孫樵反問(wèn)：“何縣令給不給上級(jí)官員送禮？”
百姓回答：“何縣令道德高尚，向來(lái)秉公辦事，根本不干那種送禮行賄的事情?！?/p>
孫樵還問(wèn)：“何縣令捕捉盜賊工作有什么成績(jī)？”
百姓回答：“我們益昌縣自從何縣令上任以來(lái)，民風(fēng)淳樸，治安良好，監(jiān)獄已經(jīng)三年無(wú)囚犯了?！?/p>
隨著實(shí)地調(diào)查的進(jìn)一步深入，孫樵還聽(tīng)到了關(guān)于何易于的這樣一件事兒：
何易于當(dāng)上益昌縣令不久，利州刺史崔樸帶著一群賓客、侍從泛舟春游，順嘉陵江而來(lái)。從利州到益昌有40余里水路，一般情況下，需要纖夫拉纖。刺史崔樸正是何易于的頂頭上司，到了益昌境內(nèi)，自然要先通知何易于派民夫拉纖?？墒?，崔樸一看前來(lái)拉纖之人，竟然是一身農(nóng)民打扮的縣令何易于。何易于將辦公用的笏板插在腰間，袖子一挽，拉起纖繩就走。崔樸忙喊停船，問(wèn)：“何易于，你身為一縣之令，為何親自來(lái)當(dāng)纖夫？難道連一個(gè)老百姓也喊不到嗎？”何易于老老實(shí)實(shí)地回答說(shuō)：“刺史大人，眼下正是春耕大忙季節(jié)，全縣百姓非耕即蠶，哪還有一個(gè)閑人??！為了不違農(nóng)時(shí)，同時(shí)也不誤大人的游程，只好由我這個(gè)閑人來(lái)充當(dāng)纖夫啦?！贝迾懵?tīng)罷此話，頓時(shí)羞愧滿面，連忙招呼賓客、侍從們下船，騎馬回利州去了。
孫樵很為何易于的事跡感動(dòng)，揮筆疾書(shū)寫(xiě)了一篇《書(shū)何易于》的文章，希望通過(guò)宣傳，讓天下人都能夠知道何易于。然而，何易于直到告老還鄉(xiāng)之時(shí)也沒(méi)有得到過(guò)優(yōu)秀等級(jí)，更莫談提拔重用了。
直到200年之后，北宋歷史學(xué)家、大文豪歐陽(yáng)修才看到了孫樵所寫(xiě)的這篇《書(shū)何易于》，非常受感動(dòng)。經(jīng)過(guò)多方考證，厘清真?zhèn)危闳粸椤捌咂分ヂ楣佟焙我子诹?，將其既平凡又偉大的那些事跡載入《新唐書(shū)》。
史海鉤沉
1910年起，縣官不再是法官
自秦至清，長(zhǎng)達(dá)兩千多年的歲月里，中國(guó)縣官既是行政官也是司法官，而且在封建社會(huì)，司法職能履行得好壞是考核縣官稱職與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。審判中能主持公平、正義是清官的標(biāo)志。
到了明清時(shí)代，隨著人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，法律逐步完善和日益繁復(fù)，司法工作已成為一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，一般行政官兼任司法官已越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)的需要。于是在清代就開(kāi)始出現(xiàn)知縣不得不動(dòng)用養(yǎng)廉銀，私人雇請(qǐng)刑名師爺來(lái)協(xié)助其承擔(dān)法律及案件的研判。
光緒三十一年（公元1905年），清政府宣布廢除科舉制度，興辦新式學(xué)校。同時(shí)，開(kāi)始著手研究行政官與司法官分離的問(wèn)題。直至清政府滅亡前夜的宣統(tǒng)元年十二月二十八（農(nóng)歷），即公元1910年1月9日，朝廷才頒布法院編制詔令，正式宣布行政官與法官分離。
（本文寫(xiě)作參考翁禮華著《縣官老爺——解讀縣史兩千年》、宋亞平著《中國(guó)縣制》等，特此致謝）
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