秦代關(guān)于縣官的管理職能尚無集中的表述，但漢承秦制，也算八九不離十?！逗鬂h書·百官志》中對于縣令（長）的條目注釋是：“令長皆掌治民，顯善勸義、禁奸罰惡、理訟平賊、恤民時務(wù)。秋冬集課，上計(jì)于所屬郡國”?！杜f唐書·百官志》中對縣令職掌的規(guī)定為：“皆掌導(dǎo)揚(yáng)風(fēng)化，撫字黎氓，教四民之業(yè)，掌五土之利，及養(yǎng)鰥寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓之疾苦”?！睹魇贰ぢ毠僦尽分幸裁鞔_縣官的職能是：“掌一縣之政，凡賦役，歲會實(shí)征，十年造黃冊，以丁戶為差。賦即錢谷、布帛及實(shí)物之征；役即力役、雇役等。歲歉時則請于府若有蠲減。凡養(yǎng)老、祭祀、責(zé)土、宣讀法令、表彰良善、聽獄訟、主治安，皆須親躬其職，勤慎其事”?！肚迨犯濉ぢ毠僦尽分兄v，知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸、興養(yǎng)立教。凡貢土、讀法、養(yǎng)老、祀神、靡所不綜”。
這個“靡所不綜”的意思，翻譯成現(xiàn)代語言，就是縣官對于縣域內(nèi)的一切社會事務(wù)，什么都得包、什么都得管。明代有一個叫呂坤的人，很可能曾經(jīng)擔(dān)任過知州、知縣這一級主要領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)，故而對知州、知縣的工作性質(zhì)及其酸甜苦辣的情況十分熟悉。他在一篇隨想錄中，如數(shù)家珍似地一口氣列舉了幾十件作為州縣之官經(jīng)常要妥善辦理的事務(wù)：“地土不均，我為均之。糧差不明，我為明之。樹木不植，我為植之?；氖彶粔?，我為墾之。逃亡不復(fù)，我為復(fù)之。山川林澤，果否有利，我為興之。狡詐百端，愚樸受害，我為剪之。嫖風(fēng)賭博，扛幫癡幻，我為刑之。寡婦孤兒，族屬侮奪，我為慎之。盜賊劫竊，民不安生，我為弭之。老幼殘疾，鰥寡孤獨(dú)，我為收之。教化不行，風(fēng)俗不美，我為正之。遠(yuǎn)里無師，貧兒失學(xué)，我為教之。倉廩不實(shí)，民命所關(guān)，我為積之。獄中囚犯，果否得所，我為恤之。斛斗秤尺，市鎮(zhèn)為奸，我為一之。貧民交易，稅課濫征，我為省之。衙門積蠹，狼虎吾民，我為逐之。吏書需索，刁勒吾民，我為禁之。征購無法，起解困民，我為處之。游手閑民，蕩產(chǎn)廢業(yè)，我為懲之。異端邪教，亂俗惑民，我為驅(qū)之。庸醫(yī)亂行，民命枉死，我為訓(xùn)之。士風(fēng)學(xué)政，頹敗廢極，我為興之。市豪集霸，專利虐民，我為治之。捏空造虛，起禍誣人，我為杜之。聚眾黨惡，主謀唆訟，我為殄之?；鸺棕?fù)累，鄉(xiāng)夫騷擾，我為安之。某事久廢當(dāng)舉，我為舉之。某事及時當(dāng)修，我為修之。民情所好，如已之仇，我為支之。使四境之內(nèi)無一事不得其宜，無一民不得其所，深山窮谷之中無隱弗違，婦人儒子之情無微不照，是謂知此州，是謂知縣。”
但我不能完全相信呂坤的表述，而認(rèn)為在一定程度上恐怕是一種夸夸其談或者干脆就是沽名釣譽(yù)式的吹噓。因?yàn)?，如果縣官真正到了“使四境之內(nèi)無一事不得其宜，無一民不得其所，深山窮谷之中無隱弗違，婦人儒子之情無微不照”的境界，則意味著政府無所不包、什么都管，從而也就自然成了無限責(zé)任政府。一般地說，古往今來，世界各國都不可能有無限責(zé)任政府。作為一個有良好政治抱負(fù)和強(qiáng)烈社會責(zé)任的縣官，只要認(rèn)為是好事實(shí)事，便很有可能會主動地盡力去作為，甚至?xí)洳豢蔀槎鵀橹?，希望把自己的治地變成人類社會的樂土。但?jù)我所知，歷代封建王朝并沒有明確地要求“縣老爺”什么都必須去管。歷史也證明，從秦漢之初至明清之末的兩千余年里，歷朝政治與法律制度中關(guān)于“縣老爺”即縣級政府承擔(dān)的管理職責(zé)與擁有的管理權(quán)限，一直都是有明確限度的。多數(shù)縣官也不大可能突破政治、法律與道德的規(guī)范，超越既定的職能安排或者叫權(quán)能條件去追求那些顯然具有極大風(fēng)險(xiǎn)的管理活動。
這里我首先談?wù)効h官的行政管理職能，行政管理職能大致上有四項(xiàng)基本任務(wù)。
一是按照規(guī)定時間和項(xiàng)目要求向上級政府報(bào)告本縣域的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、教育、文化等各種具體情況。
從秦朝到東漢末，政府一直推行一種在《后漢書·百官志》中叫做“上計(jì)”的報(bào)告制度。所謂“上計(jì)”，即指以縣級地方政府行政長官的名義，每年向上級政府和朝廷申報(bào)的本縣域年度治理業(yè)績的制度。上計(jì)的程序是：縣上計(jì)于郡，郡上計(jì)于朝廷。呈報(bào)的文書形式稱之為“計(jì)書”或“計(jì)簿”，其內(nèi)容包括：土地?cái)?shù)量、勞力狀況、戶口增減、租賦收入、財(cái)政開支、農(nóng)桑墾植、盜賊刑獄、災(zāi)害與疾病、教育與選舉等等。項(xiàng)目分類很細(xì)，幾乎涉及到縣域治理的方方面面。一冊在手，全縣的基本情況便一目了然。
計(jì)簿于歲終由上計(jì)機(jī)關(guān)派專職人員“上計(jì)吏”送報(bào)。各地縣令每年向上級首長和朝廷上報(bào)年度工作報(bào)告，既是一種經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)計(jì)制度，也是一種官吏業(yè)績的考核制度。在這個報(bào)告中，不僅要將本縣的戶籍人口和田畝土地?cái)?shù)據(jù)詳細(xì)列于其中，還要將社會治理各項(xiàng)任務(wù)的完成情況和具體指標(biāo)如治安犯罪、破案件數(shù)，修路筑橋與水利建設(shè)處數(shù)等等，都必須如實(shí)填報(bào)清楚，以備上級和朝廷隨時審閱和考核。一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假，輕者劾之，重則下獄。等到縣令任期屆滿或者需要調(diào)任升遷之時，上級還要根據(jù)每年上報(bào)的計(jì)簿再進(jìn)行一次系統(tǒng)的審核，作出最終評價。成績優(yōu)異者評為“最”，低劣者評為“殿”。然后根據(jù)殿與最的情況以行獎懲，或升或降、或賞或罰。
據(jù)云夢出土的秦簡介紹，當(dāng)時不僅地方的行政長官要?dú)q終上計(jì)，而且政府的各個業(yè)務(wù)部門的官吏也要按系統(tǒng)將年度工作情況向上級主管部門呈報(bào)。如地方的倉儲部門，必須將有關(guān)糧食儲備、物資的保管及費(fèi)用收支情況，向郡政府的倉曹和中央政府的治粟內(nèi)史衙門上報(bào)。由于這種薄籍要隨著地方長官的上升文書一起由上計(jì)吏呈送，所以稱作“與計(jì)偕”。由此可見，“條塊結(jié)合”的行政管理體制是從秦代就開始實(shí)施的一項(xiàng)傳統(tǒng)的行政管理體制。
