鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目更多涉及集體土地的開(kāi)發(fā)利用，而集體土地的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)規(guī)則、規(guī)劃審批等均與國(guó)有土地存在差異，因此，本文就鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目涉及集體土地開(kāi)發(fā)利用時(shí)，社會(huì)資本的合作主體選擇的法律要點(diǎn)進(jìn)行討論。
作者丨盛于蘭 李佳新 穆聳
第一部分 前言
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2022年末，我國(guó)的城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口比重為65.22%[1]，在過(guò)去十年提高了12.65個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展意味著鄉(xiāng)村文化與田園風(fēng)從很多人目之所及的生活，變成了記憶與遠(yuǎn)方，更多的都市人習(xí)慣通過(guò)鄉(xiāng)村旅游的方式體驗(yàn)“曖曖遠(yuǎn)人村，依依墟里煙”的田園浪漫。
除城鎮(zhèn)化的大背景外，鄉(xiāng)村文旅市場(chǎng)不斷發(fā)展也依托國(guó)家戰(zhàn)略及宏觀政策的東風(fēng)，黨的十九大報(bào)告中正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的二十大報(bào)告亦指出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興系構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)。而鄉(xiāng)村文旅作為鄉(xiāng)村振興的主要抓手之一，成為地方政府的重點(diǎn)推動(dòng)項(xiàng)目，地方政府亦加大了對(duì)社會(huì)資本的招商引資力度。
但相較于一般文旅項(xiàng)目，鄉(xiāng)村文旅更多涉及集體土地的開(kāi)發(fā)利用，而集體土地的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)規(guī)則、規(guī)劃審批等，均與國(guó)有土地開(kāi)發(fā)利用存在差異，因此，在涉及集體土地開(kāi)發(fā)利用的鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目中，社會(huì)資本選擇與何種主體進(jìn)行合作亦存在特殊性，本文主要就合作主體選擇所涉法律要點(diǎn)予以分享。
第二部分 合作主體選擇的法律要點(diǎn)
社會(huì)資本選擇有權(quán)主體作為合作方是保障投資項(xiàng)目順利推進(jìn)的基石，針對(duì)政企合作土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，社會(huì)資本通常對(duì)合作方是否具備充分的行政職權(quán)以及土地權(quán)屬予以關(guān)注。就國(guó)有土地而言，《土地管理法》規(guī)定其所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，土地權(quán)屬及行政職權(quán)問(wèn)題可以歸為一體予以看待，即合作方應(yīng)對(duì)擬合作的項(xiàng)目地塊具備土地出讓或劃撥權(quán)限，以及其他合作所需行政職權(quán)。但就集體土地而言，土地權(quán)屬與行政職權(quán)呈現(xiàn)分離態(tài)勢(shì)，集體土地的權(quán)屬屬于農(nóng)民集體所有，但開(kāi)發(fā)利用所涉的規(guī)劃審批等行政權(quán)限仍歸屬地方政府部門(mén)，因此，社會(huì)資本在參與以集體土地為主要標(biāo)的的鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目時(shí)，需要分別從權(quán)屬以及行政職權(quán)兩個(gè)角度對(duì)合作主體予以關(guān)注。
1. 集體土地所有權(quán)所涉主體
(1) 集體土地所有權(quán)主體及行權(quán)主體
在我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制原則下，土地權(quán)利被二分為所有權(quán)和使用權(quán)，根據(jù)《土地管理法》等規(guī)定，集體土地的所有權(quán)主體歸屬于農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體是一個(gè)抽象概念，因此，法律規(guī)定層面對(duì)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的主體作出規(guī)定。
根據(jù)上述法律規(guī)定，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，其經(jīng)營(yíng)管理主體相對(duì)清晰，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但對(duì)于村農(nóng)民集體所有的土地等，則村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)（涉及兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則行權(quán)主體為村民小組）均有權(quán)予以經(jīng)營(yíng)和管理，其情形看似清晰明了，但可能會(huì)出現(xiàn)的沖突在于，部分農(nóng)村集體同時(shí)設(shè)有集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)，此時(shí)何者是最終的代行集體所有權(quán)的主體值得關(guān)注。
(2) 集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)（村民小組）的沖突與選擇
對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的行權(quán)問(wèn)題，早在1991年9月福建省人大農(nóng)委向全國(guó)人大提出《關(guān)于村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請(qǐng)示》中，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)回復(fù)：“民法通則第七十四條第二款[4]和土地管理法第八條第一款[5]規(guī)定，'集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理’。村民委員會(huì)組織法第四條第三款規(guī)定，'村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)?！馐∞r(nóng)委的意見(jiàn)，即依照上述規(guī)定，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理，沒(méi)有村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！备鶕?jù)該等回復(fù)，村民委員會(huì)只有在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立的情況下，才代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，處于補(bǔ)充地位。
無(wú)獨(dú)有偶，《民法典》第一百零一條的規(guī)定也佐證了這一處理思路，“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！薄掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（征求意見(jiàn)稿，2022年12月30日發(fā)布）中亦明確，“本法所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)不健全的，村民委員會(huì)或者村民小組可以依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。”并規(guī)定“村民委員會(huì)、村民小組依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的，討論決定有關(guān)集體財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)參照適用本法的相關(guān)規(guī)定?！?/span>
根據(jù)上述規(guī)定，我們理解，集體經(jīng)濟(jì)組織更傾向于被認(rèn)定為依法代表集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體行使所有權(quán)的法定主體，村民委員會(huì)（村民小組）處于補(bǔ)充地位。因此，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)共存的村集體而言，社會(huì)資本可以優(yōu)先考慮集體經(jīng)濟(jì)組織作為合作對(duì)象；如不存在集體經(jīng)濟(jì)組織，社會(huì)資本選擇村民委員會(huì)（村民小組）作為合作主體亦具備法律依據(jù)。但無(wú)論選擇何者主體，仍應(yīng)對(duì)其主體身份、擬開(kāi)發(fā)地塊的權(quán)屬角度對(duì)合作主體作出進(jìn)一步的法律調(diào)查。
(3) 主體資格認(rèn)定
《民法典》第九十六條：“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人?！钡谝话倭阋粭l：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)?！备鶕?jù)上述規(guī)定，無(wú)論是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是村民委員會(huì)均屬于特別法人，具有法人主體身份資格，具備參與協(xié)議簽署的民事權(quán)利能力及民事行為能力。就一般法人而言，依據(jù)《民法典》等規(guī)定，法人應(yīng)當(dāng)依法成立，清算結(jié)束并完成法人注銷(xiāo)登記時(shí)，法人終止；依法不需要辦理法人登記的，清算結(jié)束時(shí)，法人終止。
具體到項(xiàng)目中，具體簽約主體是否具備法人資格仍需結(jié)合形式要件予以確定。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織
就法人資格的獲取而言，《民法典》第九十九條：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”該規(guī)定將主體資格獲取交由法律及行政法規(guī)予以確定。
現(xiàn)行的法律規(guī)定及行政法規(guī)中并未就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立、組織結(jié)構(gòu)等作出明確規(guī)定，根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2018〕4號(hào)）《關(guān)于啟用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證有關(guān)事項(xiàng)的通知》（2018年9月30日實(shí)施）等規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)最晚于2020年底完成換證賦碼工作，即取得《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》及統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，并對(duì)名稱、登記事項(xiàng)等作出規(guī)定。據(jù)此，可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的依法登記是其獲取法人資格的重點(diǎn)程序。最新頒布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》（征求意見(jiàn)稿）中亦規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職責(zé)相適應(yīng)的民事活動(dòng)。”據(jù)此，我們理解，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織須經(jīng)依法登記方可獲取特別法人資格（《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》實(shí)施后，該規(guī)則將得到進(jìn)一步的確認(rèn)及強(qiáng)化），因此，社會(huì)資本在與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展合作時(shí)，應(yīng)注重核查其是否進(jìn)行依法登記。
此外，根據(jù)《關(guān)于啟用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證有關(guān)事項(xiàng)的通知》（2018年9月30日實(shí)施）等規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織登記原則上由縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)，申請(qǐng)成功的主體可以獲取《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》，證載信息一般包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名稱、類型、住所、法定代表人、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)范圍、成立日期、有效期限、發(fā)證日期等信息，資產(chǎn)情況包括集體土地總面積以及資產(chǎn)總額等。因此，社會(huì)資本亦可以通過(guò)要求集體經(jīng)濟(jì)組織提供該等證件，以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)狀況等予以了解。
村民委員會(huì)（村民小組）
《民法典》第一百零一條：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第三條第二款規(guī)定：“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”據(jù)此，我們理解，村民委員會(huì)的法人資格獲取，須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立作為前提條件。
就形式要件而言，此前村民委員會(huì)在法人主體資格登記問(wèn)題上亦呈現(xiàn)并無(wú)法定證照用以證明主體資格的尷尬局面，2017年民政部發(fā)布《關(guān)于賦予村（居）民委員會(huì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼有關(guān)事項(xiàng)的公告》（民政部公告第414號(hào)）提出為全國(guó)所有村（居）民委員會(huì)賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，并由縣級(jí)民政部門(mén)頒發(fā)基層群眾性自治組織特別法人統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書(shū)，據(jù)此，我們理解，村委會(huì)系以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書(shū)作為主體身份的形式證明文件。另根據(jù)《關(guān)于規(guī)范基層群眾性自治組織法人有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對(duì)法定代表人、地址等事宜予以規(guī)范，值得關(guān)注的是，《基層群眾性自治組織特別法人統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書(shū)》的有效日期與每屆村民委員會(huì)、居民委員會(huì)任期保持一致，有效日期內(nèi)亦可能由于換屆選舉[6]、地址變化等失效。因此，社會(huì)資本在與村委會(huì)開(kāi)展合作時(shí)，亦應(yīng)核查其《證書(shū)》的效力情況，從側(cè)面對(duì)村委會(huì)的主體資格予以了解。
就村民小組而言，根據(jù)《民法典》《村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)屬于特別法人，村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組，即村民小組屬于村民委員會(huì)的下一級(jí)組織。法律法規(guī)層面并未就村民小組的法人資格作出明確規(guī)定，結(jié)合司法實(shí)踐中的認(rèn)定[7]，我們理解，村民小組并不具備法人資格，僅是依據(jù)法律規(guī)定在集體土地分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的特殊情形下，代行集體土地所有權(quán)。另根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋（2022修正）》第六十八條：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者村民小組與他人發(fā)生民事糾紛的，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的村民小組為當(dāng)事人。”如該等村民小組存在獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，則可以在發(fā)生民事糾紛時(shí)，作為當(dāng)事人參與訴訟程序。
(4) 權(quán)屬認(rèn)定的問(wèn)題
根據(jù)《民法典》等規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等均依法登記后方可發(fā)生效力，未經(jīng)登記的，則不發(fā)生效力，集體土地的權(quán)屬亦以登記作為生效要件。
2010年以來(lái)，“中央一號(hào)文件”多次對(duì)宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作做出部署和要求，先后頒布了多項(xiàng)規(guī)定[8]對(duì)集體土地確權(quán)問(wèn)題予以規(guī)范，明確將農(nóng)民集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組或村民委員會(huì)依法申請(qǐng)登記并持有土地權(quán)利證書(shū)[9]，而根據(jù)《關(guān)于加快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新匯交的通知》，各地的集體土地所有權(quán)的登記工作已經(jīng)基本完成，我們理解，集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)（村民小組），對(duì)其代行的農(nóng)民集體享有的集體土地所有權(quán)，應(yīng)完成不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記工作，社會(huì)資本亦可以要求合作主體提供該等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記文件以進(jìn)一步確認(rèn)合作主體對(duì)擬合作開(kāi)發(fā)的集體土地的權(quán)利持有情況。
2. 集體土地使用權(quán)所涉主體
除社會(huì)資本直接通過(guò)與所有權(quán)人合作對(duì)集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用外，亦存在與集體土地使用權(quán)人合作的情形，而集體土地使用權(quán)人的類別與集體土地的土地用途存在關(guān)聯(lián)。集體土地按照土地用途可以劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地以及未利用地，而鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目的綜合性使得其開(kāi)發(fā)過(guò)程中可能均涉及三類土地的開(kāi)發(fā)利用，因此，本部分將按照土地用途就可能涉及的土地使用權(quán)人進(jìn)行分析。
(1) 農(nóng)用地
為突出鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目的特性，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村文化的最大化利用，鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目通常會(huì)涉及對(duì)于農(nóng)用地直接開(kāi)發(fā)利用的子項(xiàng)目，例如農(nóng)家樂(lè)、采摘園、觀賞林等等，該等合作除涉及集體土地所有者外，其使用權(quán)人亦應(yīng)納入合作范圍予以考察。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的大背景下，集體農(nóng)用地的使用權(quán)可以分為承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)，本章主要就社會(huì)資本與承包權(quán)人及經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合作要點(diǎn)予以討論。
根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定，農(nóng)用地的使用權(quán)主要由承包方式獲取，包括家庭承包方式以及其他方式的承包[10]，另根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第九條：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。”根據(jù)該等規(guī)定，土地承包權(quán)人可以對(duì)第三方流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
就具體的流轉(zhuǎn)方式而言，《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)家庭承包及其他方式承包的流轉(zhuǎn)予以分別規(guī)定：
根據(jù)該等規(guī)定，社會(huì)資本獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式存在多種可能性，包括自承包方獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者自經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方處獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)。
就程序而言，除與使用權(quán)主體簽署相關(guān)協(xié)議外，還需要關(guān)注是否履行法定程序：
就合作主體的核查而言，鑒于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均采用登記制度，因此，社會(huì)資本可以核查該等登記確認(rèn)擬合作主體的主體資格，但需關(guān)注的是，對(duì)于家庭承包而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上可以申請(qǐng)登記，未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人，即五年以下的流轉(zhuǎn)可能并不存在登記記錄，社會(huì)資本需對(duì)此與承包人予以單獨(dú)的核實(shí)確認(rèn)。
(2) 建設(shè)用地
集體建設(shè)用地可以大致分為宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、其他非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地（公益性公共設(shè)施等）三類。
就宅基地而言，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革在逐步推進(jìn)中，國(guó)家層面亦出臺(tái)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》等政策要求探索盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施，目前各地仍處于試點(diǎn)階段，湖南鳳凰縣、湖北云夢(mèng)縣、江西九江、福建建甌等地均因地制宜開(kāi)展宅基地改革，探索開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目。目前常見(jiàn)的宅地基盤(pán)活方式包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)以及對(duì)外出租、抵押、入股等。[16]社會(huì)資本參與該等項(xiàng)目時(shí)，除宅基地所有權(quán)主體外，亦涉及與使用權(quán)主體農(nóng)戶的合作，常見(jiàn)模式包括直接與農(nóng)戶簽署流轉(zhuǎn)合同等對(duì)農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，或通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心等公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易平臺(tái)等開(kāi)展合作[17]。
就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而言，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人使用，且通過(guò)該等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以予以轉(zhuǎn)讓，因此，社會(huì)資本的合作主體除土地所有權(quán)人外，亦可以考慮與集體土地使用權(quán)人合作獲取集體土地使用權(quán)（該等情形下，須書(shū)面通知土地所有權(quán)人）[18]。
就其他非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而言，根據(jù)《土地管理法》第五十九條，該等土地主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，并應(yīng)履行相應(yīng)的批準(zhǔn)政策，但并未就流轉(zhuǎn)事宜作出規(guī)定。據(jù)此，如果鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目涉及開(kāi)發(fā)利用該等非經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的，應(yīng)主要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或村民小組等集體土地所有權(quán)代行主體開(kāi)展合作。
(3) 未利用地
集體未利用地是指農(nóng)用地和集體建設(shè)用地以外的土地，《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2016〕70號(hào)）《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（文旅資源發(fā)〔2018〕98號(hào)）等政策均鼓勵(lì)利用未利用地開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游，《土地管理法》亦規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法依規(guī)開(kāi)發(fā)未利用的土地，并規(guī)定適宜開(kāi)發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開(kāi)發(fā)成農(nóng)用地。據(jù)此，我們理解，未利用地尚處于并未開(kāi)發(fā)利用狀態(tài)，因此，如鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目擬涉及未利用地的開(kāi)發(fā)，則大概率僅涉及與土地所有權(quán)人的合作，并不涉及與其他土地使用權(quán)人。
3. 集體土地開(kāi)發(fā)利用的審批主體
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，而土地規(guī)劃的編制及調(diào)整均須政府部門(mén)予以審批。此外，為保障農(nóng)民集體的權(quán)益，集體土地的開(kāi)發(fā)利用在特定情形下亦需履行一定的審批程序，本處暫就集體土地開(kāi)發(fā)利用所涉的主要審批事項(xiàng)予以列明（常規(guī)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所涉審批不在本處贅述）：
根據(jù)上述規(guī)定，可以看出，集體土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在部分縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的事項(xiàng)，因此，社會(huì)資本在進(jìn)行鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)，除與集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人簽署協(xié)議外，亦應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目合作內(nèi)容盡可能爭(zhēng)取與較高級(jí)別的地方政府達(dá)成協(xié)議。
第三部分 結(jié)尾
“久在樊籠里，復(fù)得返自然”是城市人群參與鄉(xiāng)村文旅的內(nèi)在心境，而乘著鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略東風(fēng)，鄉(xiāng)村文旅能否繁榮發(fā)展，成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)騰飛的動(dòng)力源泉，社會(huì)資本的力量不可忽視。但在土地二權(quán)分立的背景下，集體經(jīng)營(yíng)性用地入市、宅基地三權(quán)分置等改革仍在路上，地方政府亦在因地制宜地探索地方集體土地開(kāi)發(fā)模式。鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目通常涉及對(duì)集體所有的農(nóng)用地、建設(shè)用地以及未利用地的開(kāi)發(fā)，除涉及與集體土地所有權(quán)人合作外，亦需考慮集體經(jīng)營(yíng)性用地入市、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等過(guò)程中可能涉及的集體土地使用權(quán)人，以及該等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)所涉具有充分行政職權(quán)的主體等，以最終選擇確定合適的項(xiàng)目合作主體，為項(xiàng)目的平穩(wěn)落地奠定基石。
[注]
[1]
http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202301/t20230117_1892123.html。
[2]《土地管理法》（2019修正）第十一條：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！?/p>
[3]《民法典》第二百六十二條:“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！?/p>
[4]《民法通則（1986）》第七十四條第二款：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！?/p>
[5]《土地管理法》第八條第一款：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！?/p>
[6] 村民委員會(huì)、居民委員會(huì)依法舉行換屆選舉的，原《證書(shū)》自新一屆村民委員會(huì)、居民委員會(huì)產(chǎn)生之日起失效，由縣級(jí)人民政府民政部門(mén)為新一屆村民委員會(huì)、居民委員會(huì)換發(fā)新《證書(shū)》，新《證書(shū)》有效日期重新計(jì)算
[7] 四川省高級(jí)人民法院(2019)川民申6099號(hào)：“根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十四條、《最高人民法院<關(guān)于村民小組訴訟權(quán)利如何行使的幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告>的答復(fù)》之規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組是并列關(guān)系，雖然村民小組雖然不具備獨(dú)立法人資格，但村民小組擁有土地所有權(quán)、使用權(quán)，能夠以此財(cái)產(chǎn)承擔(dān)一定的民事后果，屬于民事訴訟法中規(guī)定的其他組織，可以作為民事訴訟當(dāng)事人?！?(2015)長(zhǎng)民初字第2279號(hào)、(2015)梨民一初字第328號(hào)。
[8]《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕60號(hào)）、《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)）、現(xiàn)已廢止的《關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2013〕97號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕101號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)）、《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕84號(hào)）等
[9]《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》：“確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體。凡是村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))土地權(quán)屬界線存在的，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有，發(fā)證到村民小組農(nóng)民集體；對(duì)于村民小組(原生產(chǎn)隊(duì))土地權(quán)屬界線不存在、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，應(yīng)本著尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的原則，對(duì)這部分土地承認(rèn)現(xiàn)狀，明確由村農(nóng)民集體所有；屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，土地所有權(quán)應(yīng)依法確認(rèn)給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請(qǐng)登記并持有土地權(quán)利證書(shū)。對(duì)于村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書(shū)?！?/p>
[10]《農(nóng)村土地承包法》中并未就家庭承包的土地用途予以限制，而其他方式的承包僅限于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。
[11]《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十一條：“發(fā)包方對(duì)承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、受讓方再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及承包方、受讓方利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)辦理備案，并報(bào)告鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門(mén)?！?/p>
[12]《農(nóng)村土地承包法》第三十六條：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案?！?/p>
[13]《農(nóng)村土地承包法》第四十六條：“經(jīng)承包方書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?/p>
[14]《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十一條：“發(fā)包方對(duì)承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、受讓方再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及承包方、受讓方利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)辦理備案，并報(bào)告鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門(mén)?！?/p>
[15]《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十二條：“受讓方將流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)以及向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)事先取得承包方書(shū)面同意，并向發(fā)包方備案?！?/p>
[16]《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》規(guī)定：“在充分保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益的前提下，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營(yíng)、出租、入股、合作等多種方式盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。鼓勵(lì)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行統(tǒng)一盤(pán)活利用?！?/p>
[17] 例如浙江龍泉市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村農(nóng)房（宅基地）流轉(zhuǎn)工作的通知》。
[18]《土地管理法實(shí)施條例》第四十三條：“通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押的，雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，并書(shū)面通知土地所有權(quán)人?！?/p>
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