隨著我國城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地被國家征用的數(shù)量逐年增多，由此引發(fā)的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛也與日俱增，日顯突出。在當(dāng)前農(nóng)村，對(duì)地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償不存爭議，而在土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)的分配問題上，出現(xiàn)了部分村民，尤其是農(nóng)村出嫁女、招婿、喪偶、離異、大中專學(xué)生、外出打工以及“兩勞”人員等因權(quán)利被限制或剝奪，便接二連三地集體起訴或上訪。
2002年以來，我市法院對(duì)該類案件依據(jù)最高人民法院研究室答復(fù)廣東省高級(jí)人民法院法研[2001]51號(hào)《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》辦理，解決了多起糾紛，保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，在一定程度上維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但自2003年2月全國法院立案工作會(huì)議之后，我市中院根據(jù)會(huì)議精神，對(duì)該類糾紛不予受理，接著先后就有多起案件當(dāng)事人手持法研[2001]51號(hào)答復(fù)，以法院曾經(jīng)審理過此類案件為由來法院上訪、纏訪，當(dāng)事人所在村委會(huì)也以最高人民法院立案庭“不予受理”的講話材料為據(jù)，重申“村委會(huì)屬群眾自治組織，該類糾紛法院不應(yīng)受理”。雙方各執(zhí)一詞，法院無所適從，面臨尷尬局面。那么，此類糾紛人民法院到底該不該受理？應(yīng)怎樣認(rèn)定征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)的主體資格？怎樣進(jìn)行合理分配等？本文試就有關(guān)問題作以初探，以拋磚引玉。
一、關(guān)于受理問題
1994年12月20日，最高人民法院對(duì)江西省高級(jí)人民法院所作的《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函》中認(rèn)為“當(dāng)事人為土地征用費(fèi)的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決。”但隨著改革開放的不斷擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，國家實(shí)行了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，并允許土地作為一種特殊商品在市場中流動(dòng)，于是就有了農(nóng)村集體土地的征用與補(bǔ)償，也就有了對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的分配，最高人民法院研究室認(rèn)為，來源于農(nóng)村集體所有的土地等自然資源的收益屬于全體村民，如果法律沒有特別規(guī)定則應(yīng)屬于全體村民共有?；谶@種觀點(diǎn)，最高人民法院法研[2001]51號(hào)答復(fù)認(rèn)為，農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)組織收益分配爭議是平等主體之間的糾紛，屬民事爭議，所以因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛人民法院應(yīng)當(dāng)受理。而在2003年2月召開的全國法院立案工作會(huì)議上，最高法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。針對(duì)最高法院研究室、立案庭相佐的觀點(diǎn)，最高法院機(jī)關(guān)截止目前尚無權(quán)威性解釋，致使因農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)分配引起的糾紛難以下判。
筆者認(rèn)為，人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)，司法是社會(huì)公平、正義的最后一道屏障。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)因農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)引起的糾紛不予受理缺乏法律依據(jù)，因?yàn)榇祟惏讣漠?dāng)事人不論是屬于平等主體也好，還是不屬于平等主體也好，產(chǎn)生了糾紛就必須通過一定的程序（包括訴訟程序）解決。
這個(gè)程序應(yīng)包括兩個(gè)程序，第一個(gè)程序是先由市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府協(xié)調(diào)解決，這是因?yàn)閺倪壿嬌现v，土地權(quán)屬爭議的處理權(quán)屬于人民政府，也是其義不容辭的法定職責(zé)。這里的土地權(quán)屬爭議應(yīng)理解為，包括因征用集體土地使用權(quán)而產(chǎn)生的征地補(bǔ)償費(fèi)分配爭議，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償費(fèi)與征用土地使用權(quán)之間具有不可分割的隸屬關(guān)系，人民政府的處理權(quán)應(yīng)含蓋征地補(bǔ)償費(fèi)分配引起的爭議。從法律規(guī)定來看，國務(wù)院土地管理法《實(shí)施條例》第26條明確規(guī)定：“市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。”這里不能狹隘地理解為只對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)理解為安置補(bǔ)助費(fèi)等征地補(bǔ)償費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督。村民委員會(huì)組織法第4條規(guī)定：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。所以，當(dāng)村民與村委會(huì)因征地補(bǔ)償費(fèi)問題發(fā)生爭議，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)當(dāng)解決，責(zé)無旁貸。這個(gè)程序稱為前置程序。
第二個(gè)程序是訴訟程序，即最后的司法救助程序。前置程序應(yīng)是必經(jīng)程序，訴訟程序未必是必經(jīng)程序。只有在經(jīng)過前置程序處理后，當(dāng)事人不服時(shí)才可能進(jìn)入訴訟程序。即便進(jìn)入了訴訟程序，也應(yīng)按民事案件處理，而不應(yīng)按行政案件處理，因?yàn)榇逦瘯?huì)是自治組織，不是一級(jí)政權(quán)組織，其所作出的決定也不是行政決定，所以因征地補(bǔ)償費(fèi)引起的爭議也自然不是行政爭議，只能屬于民事爭議。且目前我國農(nóng)村只有極少數(shù)村（組）有集體經(jīng)濟(jì)組織，絕大部分村（組）沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，在農(nóng)戶之上只有村委會(huì)。對(duì)此，全國人大常委會(huì)、國務(wù)院和最高法院應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法、法規(guī)和司法解釋工作，全國人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)土地管理法第16條進(jìn)行補(bǔ)充，即將“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議”修改為“土地所有權(quán)、使用權(quán)以及由此引起的利益爭議”，后接“由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。”國務(wù)院應(yīng)對(duì)土地管理法實(shí)施條例第26條三款進(jìn)行補(bǔ)充，即將“土地補(bǔ)償費(fèi)”的使用情況納入政府監(jiān)督內(nèi)容之列，原條款應(yīng)變?yōu)?#8220;市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。”最高法院機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)引起的糾紛是否受理作出明確司法解釋。以增強(qiáng)基層有關(guān)部門執(zhí)法的可操作性。
二、征地補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)和分配依據(jù)
（一）性質(zhì) 征地補(bǔ)償費(fèi)是基于集體土地被國家征用后而產(chǎn)生的收益。在土地征用關(guān)系中，征用方必定是國家，只有國家才具有這種權(quán)力。除了國家之外，其他任何單位和個(gè)人都不得以任何理由征用土地。就其性質(zhì)來說，都是國家只有為了發(fā)展公共事業(yè)，需要使用集體所有的土地時(shí)，才采取征用的辦法。所謂“公共利益”，大體包括兩個(gè)方面，一是直接的國家建設(shè)需要或者公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)、公用事業(yè)、市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生事業(yè)、教育文化事業(yè)、體育事業(yè)、社會(huì)福利設(shè)施、國家機(jī)關(guān)建設(shè)用地、國有企業(yè)用地等等，都是以公共利益為直接目的的事業(yè)。二是廣義的國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、有利于人民生活水平的提高、有利于綜合國力的增強(qiáng)，諸如設(shè)立國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。由于集體土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，其賴以生存的土地被征用后，生產(chǎn)和生活不可避免地要受到影響，經(jīng)濟(jì)上可能受到損失，因此，絕不允許侵害被征地單位和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。國家因建設(shè)征用土地，必須對(duì)被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)和生活負(fù)責(zé)，按照國家法律法規(guī)的規(guī)定，給予補(bǔ)償，妥善地進(jìn)行安置，或支持他們開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)。
（二）分配依據(jù) 我國土地管理法《實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置的人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。”由于被征用的土地均為集體所有的土地，而非農(nóng)民個(gè)人所有的土地，國家在征用集體土地時(shí)，除被征土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)以外，其他征地補(bǔ)償費(fèi)用按規(guī)定發(fā)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)具體情況決定征地補(bǔ)償費(fèi)用的具體使用，不能分配給個(gè)人。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織已自行解散，不復(fù)存在，有的變成了農(nóng)民自愿入股的股份制經(jīng)濟(jì)組織；有的已轉(zhuǎn)讓給了農(nóng)民個(gè)人，成為私營經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民安置問題懸空?，F(xiàn)在若仍以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體利益顯然不現(xiàn)實(shí)，而真正起作用的只能是村民委員會(huì)或村民小組。因此，在實(shí)踐中政府部門通常是將征地費(fèi)用支付給村委會(huì)或村民小組，由其管理和使用。為了使農(nóng)民個(gè)人既得利益及時(shí)實(shí)現(xiàn)，村（組）往往是在保證干部工資和集體花費(fèi)外，均按人頭分配給農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行安排，自謀出路。這雖然與土地管理法（指“不予分配”的規(guī)定）相違背，但村委會(huì)和村民小組是群眾自治組織，分配也是農(nóng)民的集體意志，農(nóng)民也樂意接受，只要不損害國家、集體利益，法律不服從農(nóng)民意愿似乎別無更好的辦法，只能認(rèn)可現(xiàn)實(shí)。由此顯得征地補(bǔ)償方面的法律、法規(guī)有些滯后，全國人大和國務(wù)院應(yīng)依照我國憲法第四次修正案中關(guān)于“征地補(bǔ)償”的原則，對(duì)現(xiàn)行土地管理法及其實(shí)施條例中征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)屬、分配和歸屬問題作進(jìn)一步的修改和完善，使其更加符合我國農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民意愿。
三、我國農(nóng)村集體土地的權(quán)屬問題
明確土地權(quán)屬問題是正確認(rèn)定和處理農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛的前提和基礎(chǔ)。所謂土地權(quán)屬，是指土地的所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的歸屬，即指土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利。我國的土地權(quán)屬分為土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利。土地所有權(quán)分為國有土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)。土地使用權(quán)也分為國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)。他項(xiàng)權(quán)利包括地上權(quán)、地下權(quán)、耕作權(quán)等一系列同土地有關(guān)的權(quán)利。本文著重講村農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)。
（一）集體土地所有權(quán)
土地所有權(quán)是土地所有者所擁有的、受到國家法律保護(hù)的排他性專有權(quán)利，可以細(xì)分為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能。我國集體土地所有權(quán)是通過社員入社形成的。解放初，我國實(shí)行的是農(nóng)民土地私有制。為了消除因單個(gè)生產(chǎn)帶來的許多不便，農(nóng)民自由結(jié)合，形成互助組。以后，又以土地投入，形成集體勞動(dòng)生產(chǎn)和分配、可以退社的初級(jí)社，再后形成不能退社的高級(jí)社和人民公社，直至實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。自從高級(jí)社在廣大農(nóng)村產(chǎn)生以后，就標(biāo)志著集體土地所有權(quán)的形成。村農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，客體是屬于村農(nóng)民集體所有土地的范圍，內(nèi)容是農(nóng)民集體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。農(nóng)民集體必須具備三個(gè)條件：一是必須有一定的組織形式、組織機(jī)構(gòu)，如集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)和村民小組。二是應(yīng)當(dāng)具有民事主體資格，即被法律承認(rèn)的，能夠依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織。三是集體成員應(yīng)為長期生活于該集體內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶口村民。 村、組農(nóng)民集體所有的土地，依照法律分別屬于村、組農(nóng)民集體的各該農(nóng)民集體所有（村、組之間在土地所有權(quán)上是平等的、相互獨(dú)立的，沒有隸屬關(guān)系，都是可以單獨(dú)承擔(dān)義務(wù)和享受權(quán)利的民事主體）。村農(nóng)民集體土地所有權(quán)，由村民委員會(huì)代表全村農(nóng)民行使所有權(quán)；村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有權(quán)，由該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的全體農(nóng)民通過農(nóng)民大會(huì)來行使。
（二）集體土地使用權(quán)
土地使用權(quán)是民事主體在法律允許的范圍內(nèi)對(duì)國有土地或者農(nóng)民集體土地占有、使用、收益的權(quán)利。農(nóng)民對(duì)于本村農(nóng)民集體土地享有使用權(quán)，主要是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前，集體土地由農(nóng)民集體統(tǒng)一勞作、統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民靠掙工分獲得收益。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體土地廣泛實(shí)行了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，集體將原由農(nóng)民集體統(tǒng)一勞作、統(tǒng)一經(jīng)營的土地，按人按份發(fā)包給農(nóng)民個(gè)人經(jīng)營使用，農(nóng)民向集體經(jīng)濟(jì)組織上交村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等承包費(fèi)。余留的其他集體土地也可以向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人發(fā)包，也可以用于興辦企業(yè)、興建公用設(shè)施，也可以土地使用權(quán)作為出資條件與全民所有制單位、城鎮(zhèn)集體所有制單位舉辦聯(lián)營企業(yè)或與外國企業(yè)和個(gè)人合資舉辦中外合資經(jīng)營企業(yè)和中外合作經(jīng)營企業(yè)。使土地使用權(quán)形式進(jìn)一步擴(kuò)展。
為了鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行投資，國家曾于1984年將土地承包期限延長為15年以上；1995年4月，再次將土地承包期限延長到30年，并提倡在土地承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，對(duì)于確因人口增加較多，集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶，盡量通過“動(dòng)帳不動(dòng)地”或按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，適當(dāng)調(diào)整土地，以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。由此可見，國家在極力穩(wěn)定土地權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民向土地投資收益的積極性，使其對(duì)土地的依賴性不斷增強(qiáng)，也形成了較為穩(wěn)固的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。
四、如何確定征地補(bǔ)償費(fèi)收益權(quán)的主體資格和分配思路
征地補(bǔ)償費(fèi)的民事屬性要求依照民事規(guī)則確定其受益主體。由于法律、法規(guī)和政策不明確，操作性不強(qiáng)，村民委員會(huì)及村民小組干部或受“男娶進(jìn)、女嫁出”和“嫁出去的姑娘潑出去的水”等封建習(xí)俗的影響，或從自己的利益出發(fā)，在確定征地補(bǔ)償費(fèi)受益主體資格中，借村民自治違背憲法、婚姻法和婦女權(quán)益保障法等有關(guān)法律法規(guī)，濫用“自治權(quán)”，隨意剝奪出嫁女、入贅婿等農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)受益權(quán)，引起紛爭。各地法院在處理該類糾紛中，對(duì)如何確定征地補(bǔ)償費(fèi)用的收益主體問題，在實(shí)踐中，有以下四種說法：①戶口說。認(rèn)為只要戶口在該村，就享有該村征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配權(quán)。②村民說。主張只要依法取得了該村的村民資格，就應(yīng)當(dāng)享有征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配權(quán)。③生活來源說。認(rèn)為只要是以土地耕作收益作為個(gè)人主要生活來源，就享有征地補(bǔ)償費(fèi)的分配權(quán)。④地權(quán)說。主張只要是集體土地權(quán)屬成員之一，就應(yīng)享有征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)。
筆者認(rèn)為第四種說法能夠真正地體現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)用的實(shí)質(zhì)。這是因?yàn)椋?#8220;戶口說”僅僅強(qiáng)調(diào)的是落戶，而戶口的落戶情況又十分復(fù)雜，有戶口的未必都有地權(quán)，如子女頂替、本人返鄉(xiāng)、戶口回遷的；為了子女進(jìn)城讀書等原因而將戶口掛靠在城市郊區(qū)集體的等，都不能反映地權(quán)，因而“戶口說”并不科學(xué)。“村民說”也不能說明就一定有地權(quán)。傳統(tǒng)意義上的村民實(shí)際是指居住某村，以農(nóng)業(yè)生活為主的農(nóng)民，即村民等于農(nóng)民，這是社會(huì)學(xué)上“村民”的概念。而法律上所說的村民，是指具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民，即指凡具有本村農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民，仍以戶口為確定依據(jù)，也不能反映地權(quán)。“生活來源說”主要強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民身份，也未必說明在該村就一定享有地權(quán)，因而也不完整。“地權(quán)說”如前文所述，含蓋了土地的所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)（指耕作權(quán)）。農(nóng)民如果是集體經(jīng)濟(jì)組織或村民團(tuán)體里的一分子，他（她）就和其他集體成員一起，成為集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)主體的一部分，只要他（她）的農(nóng)民身份沒有改變，戶口在本村，依附于村集體土地，他（她）必然享有集體土地的地權(quán)，具體表現(xiàn)行式為在農(nóng)村享有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地，也必然享有征地補(bǔ)償費(fèi)的受益權(quán)。因此，“地權(quán)說”既集中了“戶口說”、“村民說”和“生活來源說”的可取之處，又反映了征地補(bǔ)償費(fèi)的本質(zhì)，有利于對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，是科學(xué)的觀點(diǎn)。
那么，如何確定征地補(bǔ)償費(fèi)收益權(quán)的主體資格和分配思路呢？筆者認(rèn)為，是否享有地權(quán)是確定征地補(bǔ)償費(fèi)受益主體的關(guān)鍵。由于我國農(nóng)村土地承包責(zé)任制30年不變，所以一旦取得了地權(quán)，只要身份一直是農(nóng)民，就應(yīng)該享有持續(xù)的地權(quán)，這應(yīng)該成為一條基本的原則。除對(duì)本村（組）無爭議的受益主體按份分配外，對(duì)有爭議的受益主體，應(yīng)分以下兩種情況：
（一）有地權(quán)的受益主體
1、嫁城女及所生子女。與城鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村婦女（嫁城姑娘），由于政策規(guī)定不能到男方落戶的，且居住地也未遷離、享有地權(quán)的，應(yīng)當(dāng)與普通村民等額分配。其所生子女是農(nóng)村戶口的，屬有地權(quán)主體，應(yīng)與其母等額分配。
2、嫁農(nóng)女（城市郊區(qū)嫁往農(nóng)村的婦女）。對(duì)于出嫁后戶口未遷往婆家，或者經(jīng)申請?jiān)谀锛依^續(xù)落戶的，其在娘家的地權(quán)不能剝奪，應(yīng)與村民等額分配；出嫁后戶口已遷走，但在婆家村（組）尚未取得地權(quán)的，娘家村（組）應(yīng)按“減人不減地”的原則保留其地權(quán)，并給予等額分配，直到在婆家村（組）取得地權(quán)時(shí)為止。若娘家村（組）以人多地少為由，僅同意落戶而拒絕出嫁女參加集體收益分配的，應(yīng)積極與出嫁女婆家村（組）協(xié)商，妥善解決出嫁女地權(quán)問題，在地權(quán)問題未妥善解決之前，不能停止其收益分配，防止出嫁女收益落空。因?yàn)槲覈鞘谢ㄔO(shè)的目的在于縮小城鄉(xiāng)差別，出嫁女要求戶口落在城鎮(zhèn)，既符合保護(hù)婦女權(quán)益的立法精神，有利于實(shí)現(xiàn)男女平等，也符合城市化建設(shè)的發(fā)展趨勢。村（組）若不為出嫁女妥善解決地權(quán)問題，則屬歧視婦女、濫用村民自治，違背憲法和法律精神，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督和糾正。
3、入贅婿。分三種情況：①獨(dú)女戶入贅婿及雙女戶、多女戶中只有一女入贅的入贅費(fèi)，只要符合婚姻法等有關(guān)法律規(guī)定的，必須給予地權(quán)，與村民等額分配。②雙女戶或多女戶的兩女及其以上入贅的，地權(quán)只給予最先入贅的贅婿或諸婿中積極承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)、遵紀(jì)守法的一名贅婿，征地補(bǔ)償費(fèi)也只能分配一份。③攜子女入贅的入贅婿：不得歧視，應(yīng)給予地權(quán)，與村民等額分配。
4、離婚或喪偶的婦女。婦女離婚或喪偶后仍在原居住地生活的，原居住地村（組）應(yīng)保證其原有的地權(quán)，并與村民等額分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地權(quán)尚未落實(shí)的，原居住地所在村（組）應(yīng)保留其地權(quán)，并與村民等額分配收益，不得強(qiáng)迫或阻攔遷往新居住地，不得停止任何應(yīng)得的收益分配。要求回娘家落戶的，娘家村（組）應(yīng)予準(zhǔn)許。因?yàn)槟信降仁俏覈鴳椃ㄒ?guī)定的一項(xiàng)基本原則，法律賦予婦女，包括廣大農(nóng)村婦女的權(quán)利，任何組織和個(gè)人都不得非法剝奪?！秼D女權(quán)益保障法》第30條2款明確規(guī)定：“婦女結(jié)婚、離婚后，其責(zé)任田、口糧田和宅基地等應(yīng)當(dāng)受到保障”。2001年5月8日，中共中央、國務(wù)院兩辦針對(duì)一些地方農(nóng)村對(duì)侵害婦女土地承包權(quán)益的問題發(fā)出通知，也明確要求“婦女離婚或喪偶后仍在原居住地生活的，原居住地應(yīng)保證其有一份承包地。離婚或喪偶后不在原居住地生活、其新居住地還沒有為其解決承包土地的，原居住地所在村應(yīng)保留其土地承包權(quán)。”因此，所在村（組）不得歧視和取消其征地補(bǔ)償費(fèi)的分配權(quán)。
5、農(nóng)村五保戶收養(yǎng)的子女。依據(jù)《收養(yǎng)法》辦理了相關(guān)手續(xù)，已在當(dāng)?shù)卮褰M落戶，即使目前暫無地權(quán)，也應(yīng)與村民等額分配。因?yàn)榧热灰言诖澹ńM）落戶，分配地權(quán)便成為早晚的事，屬“檔案地權(quán)”，所以應(yīng)與分配。
6、由農(nóng)業(yè)戶口入學(xué)的大、中、專在校學(xué)生以及畢業(yè)后仍未就業(yè)的，雖然因考學(xué)將戶口從農(nóng)村遷到了某市某校，但屬暫時(shí)掛靠，從經(jīng)濟(jì)來源看，家鄉(xiāng)地權(quán)仍是他們唯一的依賴條件，是轉(zhuǎn)移戶口不轉(zhuǎn)移依賴條件（地權(quán)）的特殊主體，所以，必須當(dāng)有地權(quán)看待，與村民等額分配。
7、進(jìn)城務(wù)工人員。進(jìn)城務(wù)工不是對(duì)地權(quán)的放棄，而是為了掙錢彌補(bǔ)生產(chǎn)和生活所需，屬于勤勞致富的流動(dòng)人口，不能取消地權(quán)和村民待遇，停止收益分配，必須與村民等額分配，但進(jìn)城后考取了公務(wù)員、正式被招工錄用或成為非公有制經(jīng)濟(jì)組織的法人代表，并具有穩(wěn)定可觀的經(jīng)濟(jì)收入及住宅條件的，無需依賴土地的，不予分配。
8、被拐賣多年、已被解救或自已逃離回鄉(xiāng)的婦女。由于是犯罪的受害者，應(yīng)予同情，其地權(quán)不能隨意剝奪，只要其原來被拐賣時(shí)享有地權(quán)，被拐賣時(shí)間較短的（3年以內(nèi)為宜），應(yīng)與村民等額分配。分配征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，其仍下落不明或未被解救的，村（組）應(yīng)妥善保管其應(yīng)得份額。但本人已在被拐賣地穩(wěn)定生活、不愿返回原籍的，應(yīng)在充分尊重其真實(shí)意愿的基礎(chǔ)上，可酌情適當(dāng)分配。
9、“兩勞”（勞動(dòng)教養(yǎng)和勞動(dòng)改造）人員。因其原籍仍在農(nóng)村，無論被勞教時(shí)間或刑期有多長，其地權(quán)均不能剝奪，因?yàn)橥恋厥瞧湮磥砩娴奈ㄒ灰蕾嚄l件，所以在分配征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，應(yīng)與村民等額分配。
10、復(fù)轉(zhuǎn)軍人。農(nóng)村復(fù)轉(zhuǎn)軍人因起初應(yīng)征入伍時(shí)戶口原地保留，地權(quán)也不能剝奪，在服役期間，不停止受益分配；在部隊(duì)一旦提干，有了固定工資的，停止受益；其復(fù)原回鄉(xiāng)的，應(yīng)與村民等額分配；轉(zhuǎn)業(yè)后，國家安排在黨政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位工作、生活著落穩(wěn)定的，不予分配；安排在經(jīng)營狀況極差的企業(yè)單位，本人面臨下崗、生活難以維計(jì)的，因其在服役期間擔(dān)負(fù)著保家衛(wèi)國的光榮使命，所以村（組）仍應(yīng)減半或酌情分配。
（二）無地權(quán)的受益主體
對(duì)于因政策性規(guī)定暫無地權(quán)的農(nóng)民身份的公民，應(yīng)依照有關(guān)法律和生存權(quán)優(yōu)于地權(quán)的原則，給予適當(dāng)照顧。分以下3種情況：
1、戶口隨離婚或喪偶之母回遷或再婚的未成年子女。在其取得地權(quán)以前所在村（組）應(yīng)酌情分配。由于離婚或喪偶婦女在農(nóng)村已屬不幸的弱勢主體，其子女也往往成為弱勢子女。若所在村（組）仍以無地權(quán)為由不予分配征地補(bǔ)償費(fèi)等收益，一來顯失公平，二來會(huì)使他們的生活雪上加霜，人容易誘發(fā)新的不穩(wěn)定因素。所以，從保護(hù)未成年人的合法權(quán)益出發(fā)，村（組）應(yīng)給予他們適當(dāng)?shù)年P(guān)懷和照顧，以體現(xiàn)集體的溫暖，促進(jìn)他們健康成長。
2、隨父入贅的未成年子女。在原居住地有地權(quán)無集體分配收益，新居住地?zé)o地權(quán)但生活達(dá)3年以上的，新居住地村（組）應(yīng)酌情照顧分配，以保障未成年人的經(jīng)濟(jì)利益。
3、超生子女。雖然村民違反了國家計(jì)劃生育政策，但已接受處罰，并已執(zhí)行到位、戶口已登記的，應(yīng)當(dāng)給予地權(quán)，與村民等額分配；處罰未到位、戶口未登記的，不能給予地權(quán)，也不能受益，以維護(hù)計(jì)劃生育國策的嚴(yán)肅性。
至于外村農(nóng)民承包本村土地從事種植、養(yǎng)殖等生產(chǎn)的，不同于本村村民，所以不能成為本村征地補(bǔ)償費(fèi)的受益主體。
這里需要注意的是，征地補(bǔ)償費(fèi)受益主體的具本情況比較復(fù)雜，以上只是粗略線條，國家有關(guān)部門應(yīng)從落實(shí)“立黨為公、執(zhí)法為民”的思想出發(fā)，制定相應(yīng)的法律或條例，以規(guī)范分配，為人民法院處理該類案件提供法律依據(jù)，保護(hù)公民合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
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