俄羅斯外交政策智庫：
趨勢與障礙
［俄］伊戈爾·奧庫涅夫
張歡歡 王文正 譯
【編者按】根據俄羅斯著名國際關系專家伊萬·圖林教授的研究結果，在過去的20年里，俄羅斯組建了一個由外交政策研究人員和分析中心組成的獨立的、政治中立的共同體。然而，大量重要著作表明，俄羅斯的外交政策研究在本質上仍然停留在理論層面上。這些專家對政策制定沒有什么興趣，以至于政界人士和公務員在沒有獨立分析中心支持的情況下繼續(xù)工作。俄羅斯在外交政策制定的過程中缺乏獨立的智庫，而“智庫”早已成為西方政治生活的主流工具。與此同時，俄羅斯嘗試建立的智庫和研究中心大多數情況下要么失敗，要么活動和影響力非常有限。研究發(fā)現俄羅斯獨立外交政策智庫發(fā)展的主要障礙是沒有形成思想競爭的環(huán)境，政府和智庫之間缺少明確的合作形式，智庫的規(guī)劃和資金來源還沒能多樣化。本文譯自《俄羅斯分析文摘》2019年3月28日（總第234號），經作者授權在《俄羅斯學刊》中文發(fā)表。
【關鍵詞】俄羅斯 外交政策 智庫
【譯者簡介】張歡歡，北京信息職業(yè)技術學院思想政治教育部講師；王文正，公安部網絡安全保衛(wèi)局民警，中國人民公安大學碩士研究生。
當今世界，政府當局的效率取決于它們運用專業(yè)知識的能力。咨詢團隊通過協(xié)助決策者制定政治議程、處理信息、制定備選方案、控制信息流動、過濾相互矛盾或不可靠的信息并加以解釋，從而制定外交政策，并扮演把關人的角色。
在俄羅斯，很少有法律或條例涉及在外交政策規(guī)劃中使用學術和專家團體之事。由第271號總統(tǒng)法授權的《外交部章程》（1995年3月14日，第10段）指出：“為制定俄羅斯聯(lián)邦外交政策的具體建議，俄羅斯聯(lián)邦外交部有權設立學術性、專業(yè)性咨詢機構。這些咨詢機構的委員會組成及其規(guī)定由俄羅斯聯(lián)邦外交部長核準。這些委員會活動的組織和技術支持應由俄羅斯聯(lián)邦外交部提供?！?/span>
這一規(guī)定給予外交部足夠的自由，使其能夠根據獨立專家機構的投入以及本國咨詢或專家機構的專業(yè)知識制定外交政策，這些機構的活動得到外交部的組織（即財政支持）和技術支持。這意味著，塑造俄羅斯外交政策的專業(yè)知識，至少在一些問題上，可能來自獨立智庫之間的公開競爭，甚至包括外國智庫和國際機構。
目前，外交政策分析主要由以下幾類不同規(guī)模和法律結構的機構進行：官方機構和代理機構、學術機構、政府資助的智庫、資金來源多樣化的獨立智庫以及國際或外國智庫。
評估俄羅斯在國際關系方面的專業(yè)知識范圍是一項具有挑戰(zhàn)性的任務。首先，許多智庫（包括國際關系領域的研究所、專業(yè)系部等）很少參與專業(yè)性研究。其次，大多數從事政治、歷史和文化研究的組織實際上是分析內政的主要利益相關者。主要由俄羅斯外交部資助的國際關系專業(yè)知識的中心——俄羅斯國際事務委員會出版的一本參考書中列出了94個符合這一特征的俄羅斯組織。這些組織可分為若干類別：
第一類包括俄羅斯科學院的各個研究所，它們都源于對蘇聯(lián)時期外交政策分析預測的基礎。還可以進一步細分為三組：1.國際關系研究所，涵蓋整個國際政治與安全（世界經濟與國際關系研究所、國際安全研究所）；2.區(qū)域研究所（歐美和加拿大研究所、遠東和亞非拉研究所、斯拉夫研究所）；3.擁有處理國際關系特定部門的社會經濟研究所（例如：社會科學信息研究所、社會和政治研究所、經濟研究所、社會研究所等），還包括俄羅斯戰(zhàn)略研究所，該研究所是在蘇聯(lián)情報研究所的基礎上設立的。
第二類是由主要的大學和研究所組成的大型團體，這些大學和研究所為國家決策提供教育和分析支持。在國際關系領域，這主要是指直接對外交部負責的兩個機構：莫斯科國立國際關系學院和外交學院。與此同時，莫斯科國立國際關系學院還有一個專門為外交部和其他直屬機構起草分析報告的部門，即莫斯科國立國際關系學院國際研究所。除外交部直屬機構外，俄羅斯還有其他重要的外交政策研究機構，包括莫斯科國立大學、圣彼得堡國立大學、俄羅斯高等經濟學院、俄羅斯國立人文大學和俄羅斯總統(tǒng)國民經濟和公共服務學院。雖然一般認為專門研究國際關系的區(qū)域性高校不如莫斯科和圣彼得堡的大學重要，但下諾夫哥羅德、葉卡捷琳堡、新西伯利亞、符拉迪沃斯托克、喀山、彼爾姆、托木斯克、阿爾漢格爾斯克、巴爾瑙爾和伏爾加格勒都有優(yōu)秀的院校。
第三類是非營利性的專業(yè)性研究機構。其中最著名的包括戈查科夫公共外交基金、外交和國防政策委員會、俄羅斯政治研究中心以及國際社會政治經濟研究基金會（戈爾巴喬夫基金會）。
另一種觀點認為，研究俄羅斯外交政策智庫的現狀須參考由聯(lián)合國支持的美國賓夕法尼亞大學專家編制的《2018年全球智庫指數報告》對俄羅斯外交政策智庫做出的評估。賓夕法尼亞大學每年對全球6000多個研究中心進行調查，再根據對智庫代表以及近5000名記者、政界人士、公共和私營部門政治、經濟研究專家的廣泛調查，對這些中心進行評級。該報告評估了這些智庫在全球和地區(qū)層面的影響力，并考慮了它們的研究范圍和特殊成就。俄羅斯擁有215個研究中心，在國家排名中列第7位，居于德國和法國之間。報告還列出了俄羅斯最好的5個外交政策智庫，分別是：卡內基國際和平基金會莫斯科中心、普里馬科夫世界經濟與國際關系研究所、莫斯科國立國際關系學院、美國和加拿大研究所（ISKRAN）、俄羅斯國際事務委員會。
這三類機構各有優(yōu)劣。俄羅斯外交政策分析整體質量的提高取決于環(huán)境，在這種環(huán)境中，所有這些不同類型的機構都有公平的機會競爭資金和影響力；相反，一個不發(fā)達的環(huán)境可能會減少專家群體之間思想的開放性競爭，從而降低外交政策規(guī)劃的質量。表1列出各類機構外交政策分析結構方面的各種優(yōu)缺點。影響高質量分析能力的主要變量包括：資金的穩(wěn)定性、專家網絡（包括國際專家網絡）、靈活的工作速度和成本效益、進行大規(guī)模比較和多學科研究、專注于一個問題并發(fā)展特殊化研究的能力專長以及獲取機密（即與國家安全相關的）信息的能力。
表1顯示，每種類型的機構在產生有關國際關系的研究和專業(yè)知識方面都有獨特的優(yōu)勢。因此，為了制定最明智、最具創(chuàng)新性的外交政策，政府應平等接觸所有類型的機構，并考慮將其分析納入外交政策規(guī)劃。然而，當代俄羅斯缺乏獨立的國際智庫，導致外交政策分析質量低下。
阻礙俄羅斯獨立外交政策智庫發(fā)展的障礙有三類：
第一類，關系到俄羅斯的總體政治形勢和俄羅斯外交政策的決策過程。俄羅斯發(fā)展獨立智庫需要政府營造一個有利于分析結構之間思想競爭的環(huán)境。這樣的環(huán)境需要政府采取更加開放和透明的決策流程以及對民間社會更加歡迎的態(tài)度，因為這將成為智庫成長的土壤。
盡管外交政策關系到許多俄羅斯人的主要利益，但在這方面的官方決策大多是隱蔽的，甚至是秘密的。很少有人認為公眾輿論會對外交政策產生影響，因為普通的俄羅斯人認為外交部的決定是理所當然的。這導致公眾對外交政策缺乏監(jiān)督，并使得外交部成為這一進程中唯一的實際利益相關者。在外交部是所有外交政策分析的唯一消費者的環(huán)境下，幾乎沒有動力就任何外交政策問題制定一種令人耳目一新的方法，而這通常被認為是獨立智庫的職能。在西方，則是一個截然相反的過程在起作用：智庫不僅能吸引外交部，還能吸引政黨、精英群體、企業(yè)，最后吸引公眾輿論，這就增加了該領域的競爭，并使外交部產生興趣，成為最先獲得最佳分析結果的人。為擺脫俄羅斯的現狀，外交部應鼓勵發(fā)展公共外交，并在制定其外交政策時將公眾意見作為咨詢的組成部分。
獨立的分析中心要求外交部的工作更加公開透明。首先，如果不能充分利用該部網站上的資料和文件，就很難制定出任何辦法和建議。其次，在這種情況下，獨立的專家將不得不使用他的個人聯(lián)系方式與外交部取得聯(lián)系。為提高外交部的透明度，應采取西方國家的做法，對網上發(fā)布的大多數部長級文件實行咨詢工作公開招標制度，并公開列出職位空缺。后者還將加強外交部與智庫之間的專家交流，從而使外交政策領域的職位對青年專家更具吸引力，使思想的競爭更加激烈。
如前所述，為建立獨立的智庫創(chuàng)造一個受歡迎的環(huán)境，要求政府（主要是司法部）對民間社會組織采取更友好的態(tài)度。在西方運作的非政府組織（包括智庫）很少報告任何與其運作有關的法律問題。與俄羅斯不同，西方非政府組織的登記和報告程序非常簡單，不會妨礙它們的發(fā)展。友好的做法還意味著引入優(yōu)惠的稅收條款，或者至少對贈款免稅，就像俄羅斯的做法一樣。最后，西方經驗表明，在發(fā)展一個參與外交政策辯論的公民社會的最初階段，需要國際基金會的援助。不幸的是，對間諜活動和不利于政府政策的恐懼阻礙了國際基金會向俄羅斯非政府組織提供更廣泛的支持。
第二類，涉及與外交部合作的智庫。在政府和分析中心之間沒有明確的合作形式。這種相互作用可包括遵循《公共采購法》的委托任務、伙伴關系協(xié)定、建立團隊和工作組以及非正式的合作。然而，在俄羅斯，國家當局和獨立專家團體之間相互信任的基礎并不穩(wěn)固，因為雙方都不完全確定如何開展此項合作。這是國家和社會之間缺乏對話的結果。西方經驗表明，支持變革的一種方式是拓寬聯(lián)合決策的渠道，如工作組、咨詢委員會、指導委員會等。合作越密切，信任越強。
盡管克服刻板印象和過時傳統(tǒng)不可能一蹴而就，但建立一個調節(jié)機構將有助于提高政府與專家界合作的透明度。成立俄羅斯外交理事會就是朝著這個方向邁出的一步。
第三類，包括與獨立智庫結構和活動有關的內部障礙。對西方成功案例的分析表明，要確保一個智庫的可持續(xù)性，必須使其規(guī)劃和資金來源多樣化。智庫如果與歐洲及國際專家網絡的接觸更具廣泛性，并在提供獨特或最高水平的專業(yè)知識方面為人所稱道，那么在影響政府決策方面的效果也將更好。對智庫尋求增強社會資本的另一個建議是，它們可以更多地關注媒體報道和品牌效應。
最后但同樣重要的是，俄羅斯很少有足夠的專業(yè)人士起草和出版政策文件，即廣泛傳播的鼓勵政府政策變化的分析文件，這在西方是通常和流行的做法。因此，對政府和智庫的一項建議是以撰寫政策文件的方式開發(fā)培訓課程。在外交政策領域，外交部應考慮將這些課程納入其主要培訓和研究機構——莫斯科國立國際關系學院和外交學院的課程。
俄羅斯目前正處于發(fā)展國際智庫的早期階段，隨著時間的推移，這些智庫有可能會提高俄羅斯外交政策規(guī)劃的質量。學習東歐國家的經驗是至關重要的，在過去的20年里，東歐國家成功地克服了這一過程中的障礙。至于如何使分析支持來源多樣化，主要是通過在傳統(tǒng)的政府機構、學術機構和政府智庫名單中增加新型的獨立和國際智庫，將使外交政策分析更好、更快、更便宜。
國家與獨立智庫應共同努力推動加強合作。政府應幫助構建一個促進公平和多樣化思想競爭的環(huán)境，而智庫應提高其能力和競爭力。如果這種共同努力取得成功，俄羅斯在外交政策分析方面實現質的提升將指日可待。
（責任編輯 靳會新）
來源：《俄羅斯學刊》2019年第5期
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