摘 要：“藍(lán)色糧倉”對保障國家糧食安全、促進海洋漁業(yè)健康發(fā)展、優(yōu)化居民膳食結(jié)構(gòu)具有重要意義。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下, 如何推進中國“藍(lán)色糧倉”建設(shè)成為當(dāng)下研究的熱點。本文從產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)、管理制度、組織體系的角度分析了美國、加拿大和日本的“藍(lán)色糧倉”發(fā)展概況與有效方法及措施, 基于美國、加拿大和日本的經(jīng)驗, 中國應(yīng)該從資源養(yǎng)護、制度完善、科技創(chuàng)新、國際交流與合作等方面推進中國“藍(lán)色糧倉”建設(shè)進程, 為有效發(fā)揮“藍(lán)色糧倉”的糧食保障功能提供新動力。
“藍(lán)色糧倉”是相對于陸域糧倉而提出的, 是將海洋漁業(yè)內(nèi)部所有產(chǎn)業(yè)視作整體, 以海產(chǎn)品有效供給為核心, 統(tǒng)籌考慮海水育苗、養(yǎng)殖、捕撈、加工、流通、貿(mào)易與資源養(yǎng)護產(chǎn)業(yè), 依托漁業(yè)技術(shù)創(chuàng)新, 協(xié)調(diào)海洋漁業(yè)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 推進海洋漁業(yè)健康發(fā)展。因此, 建設(shè)“藍(lán)色糧倉”是保障國家糧食安全、改善國民膳食結(jié)構(gòu)和健康水平的基本途徑, 是實現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效手段, 是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要, 對于建設(shè)國家生態(tài)文明和維護國家海洋權(quán)益至關(guān)重要。許多發(fā)達(dá)國家在“藍(lán)色糧倉”建設(shè)方面采取了有效方法與措施, 經(jīng)過多年的發(fā)展與實踐, 取得較大的產(chǎn)業(yè)成就, 并積累了許多成功的經(jīng)驗。因此, 本文主要分析了美國、加拿大和日本“藍(lán)色糧倉”發(fā)展概況、管理制度和組織體系, 并提出了對中國“藍(lán)色糧倉”建設(shè)的經(jīng)驗啟示。
1 國外“藍(lán)色糧倉”支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)
1.1 海洋捕撈
海洋捕撈是海洋漁業(yè)生產(chǎn)體系的重要構(gòu)成, 能夠有效增加海產(chǎn)品數(shù)量與提升海產(chǎn)品品質(zhì)。在美國, 海洋捕撈業(yè)是海洋漁業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè), 以近海捕撈為主, 海洋捕撈漁獲量占總漁獲量的97%~98%。
(1) 美國。自20世紀(jì)90年代起, 美國的海洋捕撈漁獲量一直保持在500萬t左右, 2014年海洋捕撈產(chǎn)量達(dá)495.47萬t, 較2013年下降3.1%。2009—2010年, 美國近海多種漁業(yè)資源處于過度捕撈狀態(tài), 持續(xù)高強度的海洋捕撈勢必將引起海洋漁業(yè)資源的衰退。遠(yuǎn)洋捕撈產(chǎn)量僅占美國海洋捕撈總產(chǎn)量的3%左右, 仍存在巨大的發(fā)展空間。
(2) 加拿大。加拿大的海洋捕撈業(yè)較為發(fā)達(dá), 大部分海產(chǎn)品供給來源于海洋捕撈。2015年加拿大海洋捕撈漁獲量為81.76萬t, 是1990年產(chǎn)量的5倍, 1990—2015年捕撈漁獲量年均增長6.68%。主要捕撈區(qū)域在大西洋海區(qū), 捕撈漁獲量占總漁獲量的84.14%, 捕撈品種由傳統(tǒng)的以鱈、鮭、鯡等種類為主, 轉(zhuǎn)變?yōu)橐载愵?、中上層魚類與底層魚類捕撈為主。從捕撈漁獲物種類看, 形成了以貝類 (占54.88%) 捕撈為主, 中上層魚類 (占22.64%) 為輔的捕撈品種結(jié)構(gòu)。從捕撈漁獲物的產(chǎn)值分析, 貝類具有較高的經(jīng)濟價值 (占82.85%) , 底層魚類 (占11.34%) 次之, 中上層魚類較小 (占5.33%) (1) 。目前, 過度捕撈和自然環(huán)境變化導(dǎo)致主要經(jīng)濟魚類資源出現(xiàn)衰退, 為更好地保護和利用海洋漁業(yè)資源, 加拿大制定了完善的漁業(yè)管理政策和法規(guī), 對商業(yè)化捕撈采取了禁漁、許可證及捕撈配額等制度。
(3) 日本。日本海洋捕撈以近海捕撈為主, 遠(yuǎn)洋捕撈和沿岸捕撈的漁獲量所占比重較少。日本海洋漁業(yè)發(fā)展空間的演變受相關(guān)制度、資源制約的影響較大, 200海里專屬經(jīng)濟區(qū)制度的推行制約了日本遠(yuǎn)洋漁業(yè)發(fā)展, 迫使日本漁船退出他國海域。為了滿足國內(nèi)海產(chǎn)品市場消費需求, 20世紀(jì)70至90年代初期日本海洋漁業(yè)的重心逐漸從遠(yuǎn)洋轉(zhuǎn)向近海, 但受到漁業(yè)資源變動情況的影響, 90年代近海漁獲量劇減。日本沿海漁業(yè)發(fā)展比較穩(wěn)定, 但是受工業(yè)污染的影響, 海域自然資源損害嚴(yán)重, 海域生態(tài)環(huán)境趨于惡化, 加之日本漁民數(shù)量減少和高齡化趨勢顯著, 致使日本海洋沿岸捕撈漁獲量大幅減少。2014年日本海洋捕撈總漁獲量達(dá)374萬t。其中, 近海捕撈漁獲量占捕撈總漁獲量的大部分比重, 為60.8%;沿岸捕撈漁獲量占捕撈總漁獲量的29.3%;遠(yuǎn)洋捕撈漁獲量占捕撈總漁獲量的9.9%。
1.2 海水養(yǎng)殖
(1) 美國。美國的海水養(yǎng)殖業(yè)起步較晚, 規(guī)模較小, 但由于生產(chǎn)經(jīng)營水平高, 使海水養(yǎng)殖產(chǎn)量一直呈穩(wěn)定增長趨勢。1984—2015年美國海水養(yǎng)殖產(chǎn)量從14.2萬t增至18.25萬t, 年均僅增長0.81%, 相應(yīng)的產(chǎn)值則由1984年的0.5億美元增至2015年的3.65億美元, 年均增長高達(dá)6.62%, 單位海水養(yǎng)殖產(chǎn)量的產(chǎn)值更是由1984年的每噸352.11美元增至2012年的每噸1 823.9美元。大西洋海域是美國海水養(yǎng)殖的主要作業(yè)海域。2015年大西洋海域的海水養(yǎng)殖產(chǎn)量與產(chǎn)值分別達(dá)14.6萬t和2.64億美元, 分別是太平洋海域的4倍和2.6倍。美國海水養(yǎng)殖以魚類 (大西洋鮭, 2015年產(chǎn)值占比6.63%) 和貝類 (文蛤, 2015年產(chǎn)值占比5.51%) 為主, 魚類養(yǎng)殖主要集中在東北部沿岸海域, 貝類養(yǎng)殖形成了東北部地區(qū)、墨西哥灣和西華盛頓州的北太平洋沿岸的3個養(yǎng)殖中心。
(2) 加拿大。加拿大水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)在漁業(yè)產(chǎn)業(yè)體系中處于輔助地位。水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量從1986年的1.05萬t增加到2015年的18.74萬t, 1986—2015年的水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量年均增長10.45%, 2015年水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)值達(dá)9.67億加元 (1加拿大元約合5.28元人民幣, 2017) , 是1986年的27倍。加拿大養(yǎng)殖業(yè)以大西洋鮭、貽貝、太平洋牡蠣、美洲牡蠣等種類為主要養(yǎng)殖品種, 其中鮭是加拿大最主要的海水養(yǎng)殖品種, 2015年大西洋鮭、貽貝、牡蠣的養(yǎng)殖產(chǎn)量分別占全國養(yǎng)殖總產(chǎn)量的65.07%、12.13%和6.00%。水產(chǎn)養(yǎng)殖遍布全國各省和地區(qū), 其中不列顛哥倫比亞省的水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量最大, 2015年占水產(chǎn)養(yǎng)殖總產(chǎn)量的54.64%。
(3) 日本。養(yǎng)殖技術(shù)的改進與提升是日本海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速的主要動力。海水養(yǎng)殖信息化與機械化水平的提高推動了養(yǎng)殖模式與經(jīng)營方式的改善。海水養(yǎng)殖的生產(chǎn)預(yù)測與追溯體系比較完善, 可以根據(jù)苗種數(shù)量與養(yǎng)殖設(shè)備規(guī)模預(yù)估海產(chǎn)品產(chǎn)量, 并依據(jù)海產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)記錄海產(chǎn)品的生長環(huán)境與投入, 為水產(chǎn)流通企業(yè)與消費者提供相關(guān)數(shù)據(jù)。因此, 可以排除由食餌所引起的寄生蟲感染, 使得養(yǎng)殖魚類也可以像鮭類的野生魚類一樣生食。但是規(guī)?；．a(chǎn)品養(yǎng)殖會因殘餌與排泄物無法清理而不斷積累, 對養(yǎng)殖漁場的海水水質(zhì)造成嚴(yán)重污染, 產(chǎn)業(yè)自身帶來的污染又對海水養(yǎng)殖活動產(chǎn)生巨大影響, 如海產(chǎn)品病害。為了保護海域生態(tài)環(huán)境并提高養(yǎng)殖海產(chǎn)品質(zhì)量, 日本政府對海水養(yǎng)殖業(yè)采用了一系列改進措施, 到2013年海水養(yǎng)殖產(chǎn)量達(dá)99.7萬t, 但比2009年降低17.05%, 海水養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值達(dá)40.64萬億日元 (100日元約合5.98元人民幣, 2017) , 較2009年下降0.7% (1) 。
1.3 水產(chǎn)品加工
(1) 美國。美國非常重視水產(chǎn)品的質(zhì)量安全, “從海洋到餐桌”的相關(guān)生產(chǎn)者、消費者、研究院所和各級政府等都廣泛參與水產(chǎn)品質(zhì)量安全管理系統(tǒng)。在美國食品安全管理體系的安全指導(dǎo)和實施基礎(chǔ)下, 建立綜合食品安全系統(tǒng)風(fēng)險評估體系, 實行三權(quán)分立的管理制度, 使管理活動在科學(xué)合理的決策指導(dǎo)下進行。
(2) 加拿大。加拿大水產(chǎn)品加工業(yè)是加拿大食品工業(yè)的重要組成部分, 水產(chǎn)品加工能力位居世界前列, 同時也是加拿大漁業(yè)產(chǎn)品出口的重要來源。通過養(yǎng)殖與捕撈獲得大部分鮮活海產(chǎn)品用于產(chǎn)品加工, 水產(chǎn)品加工業(yè)獲得較大經(jīng)濟效益。2012年水產(chǎn)品加工產(chǎn)值達(dá)到38.82億美元, 比2008年增長29.83%, 是海洋捕撈產(chǎn)值的1.85倍。水產(chǎn)品加工從業(yè)人員數(shù)量逐年增加, 2012年從業(yè)總?cè)藬?shù)達(dá)5.52萬人, 比2008年增加1.25萬人 (2) 。
(3) 日本。日本水產(chǎn)品加工業(yè)比較發(fā)達(dá), 主要得益于先進的水產(chǎn)品加工技術(shù), 水產(chǎn)品加工技術(shù)先進不僅體現(xiàn)在對水產(chǎn)品的深加工方面, 還體現(xiàn)在水產(chǎn)品加工廢棄物的綜合利用方面。2013年日本擁有8 514家水產(chǎn)品加工組織, 比2008年增長15.7%。其中, 加工企業(yè)占全國水產(chǎn)品加工組織的64.73%, 水產(chǎn)品加工合作社僅占4.2%, 從業(yè)人數(shù)達(dá)18.82萬人, 其中全職從業(yè)人數(shù)占91.23%。2013年水產(chǎn)品加工達(dá)171.59萬t, 比2012年增長0.7% (3) 。水產(chǎn)品加工食品多樣化, 包括各種魚糜制品 (30.80%) (4) 、干制品 (14.24%) 、鹽藏品 (11.53%) 、冷凍食品 (14.97%) 等, 品目繁多, 形式多樣, 尤以魚糜制品和罐頭食品的為主。
1.4 水產(chǎn)流通貿(mào)易
(1) 美國。20世紀(jì)90年代以前, 美國的水產(chǎn)品交易主要在水產(chǎn)品批發(fā)市場進行。隨著零售商經(jīng)營規(guī)模和勢力的不斷增長, 供應(yīng)鏈管理模式取代了傳統(tǒng)的縱向一體化管理模式。目前, 美國80%以上的水產(chǎn)品演變?yōu)楫a(chǎn)地直銷的流通模式。美國是世界主要的水產(chǎn)品進口國家, 2014年水產(chǎn)品進口額達(dá)203.17億美元, 占世界水產(chǎn)品進口總額的14.44%, 2004—2014年, 美國水產(chǎn)品進口年均增長5.4%。2014年水產(chǎn)品出口額達(dá)61.44億美元, 比2004年增長59.54%, 年均增長4.8% (5) 。
(2) 加拿大。加拿大是世界上主要水產(chǎn)品出口國之一, 產(chǎn)品銷往130多個國家和地區(qū)。2015年水產(chǎn)品出口總量達(dá)61.95萬t, 出口額59.59億加元, 同比分別增長8.4%和21.26%。主要出口海產(chǎn)品包括龍蝦、雪蟹、貝類及三文魚, 這4種海產(chǎn)品占其水產(chǎn)品出口總量的49.3%, 金額達(dá)39.85億加元。多年來美國一直居于加拿大水產(chǎn)品出口國的首位, 2015年水產(chǎn)品出口美國的貿(mào)易量占加拿大全部水產(chǎn)品貿(mào)易量的52.83%。此外, 中國是其成長最快的水產(chǎn)品出口市場, 占其出口總量的14.98%, 其他依次是歐盟 (占4.77%) 和日本 (占4.67%) 。同時, 隨著加拿大與韓國自由貿(mào)易協(xié)定的生效, 出口韓國的水產(chǎn)品將會增加。水產(chǎn)品進口方面, 加拿大進口的水產(chǎn)品貿(mào)易額在30億加元上下波動。
(3) 日本。根據(jù)水產(chǎn)品銷售場所不同, 日本水產(chǎn)品流通模式可以劃分為兩種形式:一是靠近水產(chǎn)品產(chǎn)地的銷售市場, 稱之為產(chǎn)地銷售;二是靠近消費者購買市場, 稱之為逆產(chǎn)地銷售。兩種模式均是與批發(fā)商或經(jīng)銷集團建立委托代理關(guān)系, 通過完善的批發(fā)—零售多級銷售體系將水產(chǎn)品流入消費者市場。在日本, 大部分鮮活水產(chǎn)品直接流通到國內(nèi)市場, 而水產(chǎn)加工品大部分以出口為主, 內(nèi)銷比例較低, 其主要的出口國是美國、加拿大、菲律賓等。2014年日本水產(chǎn)品進出口總額達(dá)335.7億美元, 較2012年下降7.09%。水產(chǎn)品進口與出口額分別為148.44億和187.26億美元, 比2012年降低17.47%和增長3.2% (6) 。
1.5 海洋漁業(yè)資源保護
(1) 美國。增殖放流和海洋自然保護區(qū)是美國主要的海洋漁業(yè)資源保護措施。增殖放流方面, 主要進行了西海岸的鮭人工孵化放流項目, 對于西海岸地區(qū)的漁業(yè)資源養(yǎng)護以及棲息地恢復(fù)具有極其重要的作用。根據(jù)美國阿拉斯加州鮭增殖項目報告數(shù)據(jù), 2005年阿拉斯加州的育苗場收集了17億粒鮭魚卵, 放流14多億粒, 約0.8億尾鮭苗放歸自然[1]。海洋自然保護區(qū)保護的資源與特殊生境主要包括深海和近岸珊瑚礁、海底生境、鯨魚遷徙路徑、深海峽谷、深水上升流區(qū)、海藻林和海藻床等 (1) 。據(jù)2012年美國海洋和大氣管理局的數(shù)據(jù), 美國現(xiàn)有海洋保護區(qū)面積占其管轄海域總面積的8%, 其中有1/4的保護區(qū)的目的是為了恢復(fù)漁業(yè)資源、保護漁業(yè)資源棲息地和維持漁業(yè)生產(chǎn)活動所需的環(huán)境空間[2]。
(2) 加拿大。20世紀(jì)70年代起, 加拿大開始重視漁業(yè)資源的可持續(xù)利用, 不斷加強漁業(yè)管理, 尤其是隨著大西洋底層魚類和太平洋鮭種群的衰退, 聯(lián)邦政府呼吁大力加強漁業(yè)資源養(yǎng)護, 并出臺了一系列行之有效的管理措施。加拿大漁業(yè)管理措施的原則是:不僅要保護目標(biāo)物種, 還應(yīng)同時保護非目標(biāo)物種和與其相關(guān)的或賴以生存的其他物種。由此, 加拿大正處于由傳統(tǒng)的“單一魚種”管理向基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理方式轉(zhuǎn)變。2002年, 《加拿大海洋戰(zhàn)略》強調(diào)了綜合管理的原則, 并提出了大海洋管理區(qū)的概念。2004年, 加拿大漁業(yè)與海洋部為實施生態(tài)系統(tǒng)綜合管理, 將管轄海域劃分為19個海洋生態(tài)區(qū)。
(3) 日本。日本政府十分重視海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護工作, 并設(shè)立水產(chǎn)綜合研究中心, 具體負(fù)責(zé)海域漁業(yè)資源監(jiān)測工作, 并將52個魚種、84個種群納入到漁業(yè)資源動態(tài)監(jiān)測的范圍。根據(jù)2013年評價結(jié)果, 高水平的種群12個 (占14%) , 中水平的種群36個 (占43%) , 低水平的種群36個 (占43%) 。近年來, 日本海洋漁業(yè)資源水平有所變化, 逐漸從低水平向中高水平種群變動。在資源動向指標(biāo)中, 有增加傾向的種群比重由2004年的19%增長到2013年的34%[3]。除了擁有系統(tǒng)的海洋漁業(yè)資源保護政策, 日本非常注重海洋保護區(qū)的建設(shè), 以濱海國家公園在內(nèi)的海洋公園和自然保護區(qū)的建設(shè)為主。目前, 擁有國家公園28個、亞國家公園55個和府公園308個, 總面積達(dá)5.4萬km2。同時, 日本在國家公園中設(shè)立了海洋公園與海洋風(fēng)景區(qū), 有效保全了具有熱帶魚類、珊瑚、海洋植物及其他海洋物種的魅力水下景觀。
2 管理制度
2.1 美國
美國的漁業(yè)管理更加注重保護性發(fā)展, 努力尋找資源保護和漁業(yè)發(fā)展的平衡點, 主要管理措施是控制海洋漁業(yè)產(chǎn)出, 嚴(yán)格實行對除阿拉斯加州以外的其他海區(qū)經(jīng)濟品種實施捕撈總量控制制度與阿拉斯加州針對可持續(xù)發(fā)展商業(yè)捕魚特有捕撈配額制度, 推動海洋捕撈業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。截至2016年, 美國聯(lián)邦政府針對478種海洋漁業(yè)品種制訂并實施了46個漁業(yè)管理計劃, 16個聯(lián)邦捕撈配額計劃。20世紀(jì)80年代以來, 美國漁業(yè)管理取得良好的效果, 年捕撈總量一直穩(wěn)定在500多萬t。此外, 美國除了禁漁期、禁漁區(qū)、限制漁具漁法和捕撈品種等常規(guī)漁業(yè)限制制度以外, 還制定了許多相關(guān)法律法規(guī), 主要包括《漁業(yè)保護和管理法》《美國水產(chǎn)養(yǎng)殖條例》《美國漁業(yè)促進法》《魚類和野生生物條例》《瀕危魚類條例》等。另外, 還實行嚴(yán)格的觀察員制度與市場監(jiān)管制度。
2.2 加拿大
加拿大漁業(yè)建立了完備、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系, 先后頒布了《漁業(yè)法》《沿海漁業(yè)保護法C-33》《漁業(yè)發(fā)展法》《漁業(yè)與海洋部法》《瀕危物種法》和《加拿大國家海洋區(qū)法》等法律, 同時也為漁業(yè)市場提供了良好的商業(yè)氛圍。與中國不同, 加拿大漁業(yè)管理自始至終把環(huán)境保護放在漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和漁業(yè)管理的第一位, 漁民就業(yè)以及經(jīng)濟發(fā)展次于環(huán)保的重要性[4]。加拿大海洋漁業(yè)管理主要內(nèi)容有:一是管理工作更加重視海洋漁業(yè)資源評估, 通過財政支持構(gòu)建了完備的可視化數(shù)字信息系統(tǒng), 為漁業(yè)資源的評估與預(yù)測提供技術(shù)支持, 加強對全國沿海漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測。二是加強與漁業(yè)組織和國家的交流與合作, 加入國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會、國際海洋考察理事會、國際太平洋鳙鰈委員會等國際漁業(yè)組織, 與美國、挪威、日本等16個國家簽訂了雙邊漁業(yè)協(xié)定, 并與美國、英國、挪威等國家簽署了多邊漁業(yè)合作協(xié)定。三是加拿大采取“臨時許可證”制度, 能夠更加靈活地依據(jù)漁業(yè)資源變動情況進行捕撈配額的調(diào)控。四是加拿大部分漁業(yè)采取了預(yù)防性方法, 依據(jù)生物量參考點設(shè)立3個魚類種群狀態(tài)區(qū):關(guān)鍵區(qū)、謹(jǐn)慎區(qū)和健康區(qū), 體現(xiàn)了加拿大漁業(yè)管理的前瞻性和適應(yīng)性, 加速了加拿大漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的進程。
2.3 日本
日本的漁業(yè)管理體制比較完善, 同一海域利益相關(guān)者自主管理成為地方漁業(yè)管理的基礎(chǔ)。具體包括:一是強化漁業(yè)資源管理。遠(yuǎn)洋漁業(yè)方面, 除了正在實施的捕撈許可證制度, 開始改變對外漁業(yè)政策, 積極參與國際漁業(yè)管理活動。以漁業(yè)權(quán)制度為基礎(chǔ), 促進漁業(yè)管理模式由以漁場資源開發(fā)利用為主的傳統(tǒng)漁業(yè)管理轉(zhuǎn)向以生物資源管理為主的現(xiàn)代管理。2011年后開始實施由國家行政機關(guān)、研究機構(gòu)和漁業(yè)經(jīng)營者全體參與的“資源管理指針”, 到2014年3月, 共實施了1 694項漁業(yè)資源管理計劃。二是健全海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的管理體制。通過建設(shè)與完善養(yǎng)殖生產(chǎn)體制, 構(gòu)建持續(xù)的供給體制;依靠近海水養(yǎng)殖和陸地循環(huán)水養(yǎng)殖技術(shù)的研發(fā)與創(chuàng)新, 逐步優(yōu)化海水養(yǎng)殖模式;引進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工程管理與良好生產(chǎn)規(guī)范, 向生產(chǎn)全過程的綜合檢查體制轉(zhuǎn)變。三是強化水產(chǎn)品區(qū)域品牌建設(shè), 通過利用商品品牌知名度塑造區(qū)域品牌, 提高地區(qū)知名度與區(qū)域產(chǎn)品競爭力;通過法律制度建設(shè), 構(gòu)建起完善的水產(chǎn)品加工制度體系, 保障水產(chǎn)品加工品的質(zhì)量。
3 組織體系
3.1 美國
美國的漁業(yè)管理由聯(lián)邦政府和州政府聯(lián)合管理。各州對12海里領(lǐng)海內(nèi)的漁業(yè)具有管轄權(quán), 領(lǐng)海之外的200海里專屬經(jīng)濟區(qū)由聯(lián)邦政府行使?jié)O業(yè)管轄權(quán)。在美國聯(lián)邦政府, 海洋漁業(yè)主要由美國商務(wù)部及國家海洋與大氣管理局下屬的國家海洋漁業(yè)服務(wù)中心統(tǒng)管全國商業(yè)性漁業(yè)及海洋游釣漁業(yè), 包括漁業(yè)管理、漁業(yè)科學(xué)研究實施和計劃。該中心內(nèi)設(shè)預(yù)算管理、可持續(xù)漁業(yè)、資源保護、海洋生物棲息地建設(shè)以及科技等職能辦公室和東南、東北、西南、西北和阿拉斯加州5個地區(qū)漁業(yè)管理中心, 均設(shè)有一個科研中心。美國嚴(yán)格進行海洋捕撈漁業(yè)配額管理, 在8個大區(qū)域分別設(shè)立海洋管理委員會, 負(fù)責(zé)制定捕撈配額制度, 分別設(shè)在新英格蘭、中大西洋、南大西洋、加勒比海區(qū)、墨西哥灣、太平洋、北太平洋、西太平洋[5]。海洋管理委員會主要由漁業(yè)管理和保護方面的專家組成, 是美國聯(lián)邦政府和相關(guān)漁業(yè)團體共同參與協(xié)商的, 具有半官方的性質(zhì)[6]。另外, 美國的產(chǎn)業(yè)協(xié)會組織也對美國海洋漁業(yè)管理起著重要的影響作用。目前, 美國在東北、東南、西南、西北和阿拉斯加州5個地區(qū)都建立了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)協(xié)會組織, 涉及魚類養(yǎng)殖和貝類養(yǎng)殖, 并涵蓋生產(chǎn)、加工、流通各個環(huán)節(jié), 如國家海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)會、太平洋海鮮加工商協(xié)會、阿拉斯加蟹聯(lián)盟等。實踐中, 產(chǎn)業(yè)協(xié)會組織大都由海水養(yǎng)殖從業(yè)業(yè)主組成, 對內(nèi)協(xié)會統(tǒng)一負(fù)責(zé)海產(chǎn)品養(yǎng)殖的組織、協(xié)調(diào)和流通工作, 對外負(fù)責(zé)與政府管理部門、相關(guān)利益團體進行溝通以維護本行業(yè)的經(jīng)濟利益。協(xié)會主要負(fù)責(zé)人一般通過自由選舉產(chǎn)生, 協(xié)會成員之間平等相處、公平競爭。
3.2 加拿大
加拿大是世界上第一個頒布和實施《海洋法》的國家, 其海洋綜合管理包括河口、海岸與海洋的管理, 是一種綜合性的決策過程。海洋綜合管理是建立在自然與經(jīng)濟系統(tǒng)基礎(chǔ)上, 而不是基于政治或行政邊界基礎(chǔ)上的規(guī)劃過程, 其主要內(nèi)容包括確定基于生態(tài)系統(tǒng)管理的目的、指標(biāo)與管理目標(biāo)及行動以引導(dǎo)決策者, 了解海岸與海洋利用活動之間的相互關(guān)系以及對生態(tài)系統(tǒng)的影響, 以此克服部門管理的局限性。利用基于生態(tài)系統(tǒng)原則的框架來指導(dǎo)綜合管理規(guī)劃的制訂是加拿大海洋綜合管理實施的重點方向, 其海洋綜合管理規(guī)劃框架是從大到小, 從大海洋管理區(qū)到海岸帶管理區(qū)依次實施不同層次規(guī)劃的動態(tài)過程。加拿大漁業(yè)與海洋部首要職能是漁業(yè)管理, 分為漁業(yè)和海洋兩部分, 除渥太華總部以外, 在全國設(shè)立6個區(qū)域辦事總局, 分別為太平洋區(qū)總局、中央和北極區(qū)總局、魁北克區(qū)總局、濱海區(qū)總局、海灣區(qū)總局、紐芬蘭和拉布拉多區(qū)總局。區(qū)域辦事總局負(fù)責(zé)執(zhí)行漁業(yè)管理指令, 并同時作為該區(qū)域海洋漁業(yè)的科研中心。此外, 加拿大漁業(yè)與海洋部下設(shè)水產(chǎn)研究理事會, 有7個地方性分會, 負(fù)責(zé)全國重點水產(chǎn)研究課題與項目相關(guān)事宜。
3.3 日本
日本漁業(yè)管理不僅有國家和地方團體根據(jù)法律實施的行政管理制度, 同時也有漁業(yè)者自行組織實施的自主管理制度。一是建立了完善的海洋漁業(yè)行政管理體系, 以農(nóng)林水產(chǎn)省水產(chǎn)廳為主體, 配置4個專業(yè)部門, 如漁政部、資源管理部、增殖推進部和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部。同時, 為提高管理部門的有效決策與工作效率, 專門設(shè)立了水產(chǎn)政策審議會, 并在北海道、仙臺、新澙、九州等地建立漁業(yè)調(diào)整事務(wù)所, 分別在各都道府縣和部分市共設(shè)立66個海區(qū)漁業(yè)調(diào)整委員會。二是充分發(fā)揮漁協(xié)的作用。漁協(xié)是由漁民參與的具有獨立事業(yè)法人資格的自律性組織, 擁有管理和經(jīng)營“漁業(yè)權(quán)”的雙重職能。日本漁協(xié)管理體系按地域分為全國漁協(xié)聯(lián)合會、都道府縣漁協(xié)聯(lián)合會和市漁協(xié)組合3個層次, 下級漁協(xié)聯(lián)合會在上級的指導(dǎo)下開展業(yè)務(wù)。為滿足漁業(yè)發(fā)展需要, 相繼成立了包括海區(qū)漁業(yè)、聯(lián)合海區(qū)漁業(yè)、廣域漁業(yè)等各類漁業(yè)調(diào)整委員會, 主要職能是對漁業(yè)政策的制定和管理提供咨詢和建議。
4 經(jīng)驗啟示
4.1 重視漁業(yè)資源養(yǎng)護
美國、加拿大和日本在加快海洋漁業(yè)發(fā)展中十分注重漁業(yè)資源的養(yǎng)護。一是通過制度建設(shè)加大漁業(yè)資源養(yǎng)護力度, 注重漁業(yè)資源養(yǎng)護的立法工作, 通過相關(guān)約束與規(guī)范的法律制度不斷完善漁業(yè)資源養(yǎng)護的制度體系與法律體系。嚴(yán)格執(zhí)行各類漁業(yè)捕撈管理制度, 如禁漁期、禁漁區(qū)、規(guī)定最小捕撈網(wǎng)目、限制捕撈品種以及執(zhí)行捕撈總量控制制度等。二是加強漁業(yè)資源開發(fā)和利用的監(jiān)督管理。經(jīng)過充分論證, 建立多部門成員組成的專業(yè)管理部門, 具體負(fù)責(zé)海洋漁業(yè)資源開發(fā)的管理工作, 規(guī)范管理流程與業(yè)務(wù)實踐, 提高作業(yè)效率。三是創(chuàng)新與推廣生態(tài)養(yǎng)殖模式, 積極探索海洋資源演變規(guī)律?；诤Ｑ笊鷳B(tài)規(guī)律耕海牧田, 實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。四是提高社會監(jiān)督能力, 積極動員全社會的群體和個人參與到海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護和海洋環(huán)境保護中。
4.2 完善管理制度體系
美國、加拿大和日本已形成了權(quán)責(zé)清晰的海洋漁業(yè)管理制度體系, 為海洋漁業(yè)有序發(fā)展提供了制度保障。管理制度體系主要體現(xiàn)在兩個層面:一是管理部門體系。如美國聯(lián)邦政府和州政府二級漁業(yè)管理體系、加拿大多元主體參與的海洋綜合管理體系、日本的行政管理與組織管理結(jié)合的管理體系等。通過組建專業(yè)部門, 統(tǒng)籌管理海洋漁業(yè)發(fā)展事宜, 明確管理職責(zé)與權(quán)限范圍, 配置完善的監(jiān)督管理體系, 防止部門管理出現(xiàn)相互推諉的不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象。二是管理制度體系。加強海洋漁業(yè)法律基礎(chǔ)建設(shè), 積極推動重大涉漁活動的規(guī)范化、法制化建設(shè), 逐步完善海洋漁業(yè)法律體系, 實現(xiàn)了法制化管理;注重海洋捕撈與海水養(yǎng)殖的管理制度建設(shè), 通過實踐調(diào)研、專家論證, 形成行之有效的海洋漁業(yè)發(fā)展規(guī)范與制度, 形成了系統(tǒng)的海洋漁業(yè)管理制度體系。例如, 美國、加拿大等海水養(yǎng)殖業(yè)推行的是最佳管理實踐、日本實施的是旨在解決水產(chǎn)品安全問題的良好水產(chǎn)養(yǎng)殖管理實踐等。
4.3 提高各類社會組織的重要性
行業(yè)協(xié)會、漁業(yè)村落、合作社等涉漁社會組織在國外海洋漁業(yè)發(fā)展中占據(jù)重要地位, 政府十分重視涉漁社會組織在海洋資源養(yǎng)護, 海產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通, 漁業(yè)技術(shù)推廣等方面的作用, 實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的多元管理。發(fā)揮政府在漁業(yè)管理中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和服務(wù)作用, 積極引導(dǎo)漁民、漁業(yè)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等參與漁業(yè)管理, 實現(xiàn)全民化管理。支持并加快涉漁行業(yè)協(xié)會與合作社 (如日本的漁協(xié)、美國的太平洋海鮮加工商協(xié)會) 的發(fā)展, 提高漁業(yè)組織化水平。強化海水養(yǎng)殖業(yè)的組織化程度, 賦予漁業(yè)組織部分管理權(quán)限, 并積極融入漁業(yè)管理政策或計劃的制訂過程中。
4.4 重視海洋漁業(yè)技術(shù)創(chuàng)新
美國、加拿大和日本非常注重漁業(yè)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新, 每年均會投入大量的人力、物力、財力進行各項科學(xué)實驗。一方面圍繞特定海產(chǎn)品通過財政支持搭建科研平臺, 并通過項目帶動聯(lián)合進行科技攻關(guān)。如美國阿拉斯加帝王蟹科研、康復(fù)和生物學(xué)計劃。重視海洋漁業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化與推廣工作, 依托專業(yè)化的成果轉(zhuǎn)化平臺與層級分明的推廣體系, 不斷提高海洋漁業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率。另一方面, 加強海洋漁業(yè)基礎(chǔ)教育, 構(gòu)筑海洋漁業(yè)科技創(chuàng)新人才隊伍。通過政府引導(dǎo)、校企合作方式培育專業(yè)化人才, 增強人才集聚效應(yīng), 提高海洋漁業(yè)的科研能力與技術(shù)水準(zhǔn)。例如, 自1910年日本東京大學(xué)在農(nóng)學(xué)部設(shè)立水產(chǎn)學(xué)科以來, 日本的漁業(yè)教育已經(jīng)歷了近百年發(fā)展歷史, 不斷向全國漁業(yè)生產(chǎn)與研究部門輸送高素質(zhì)人才。
4.5 加強國際漁業(yè)交流與合作
海洋漁業(yè)是一個開放型產(chǎn)業(yè), 必須在開放合作中尋求產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)進步。因此建議:一是要積極參與國際漁業(yè)合作組織 (如國際大西洋金槍魚養(yǎng)護委員會、國際海洋考察理事會) , 通過對單一魚類種群或區(qū)域性漁業(yè)資源生物考察研究, 收集分析數(shù)據(jù)資料、制定最適產(chǎn)量來促進漁業(yè)資源的保護、恢復(fù)、增殖及合理化管理。二是積極與世界其他國家開展?jié)O業(yè)合作。通過簽訂雙邊或多邊漁業(yè)協(xié)定, 全面促進海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。充分借鑒美國、加拿大和日本在資源養(yǎng)護、海水養(yǎng)殖與捕撈、海產(chǎn)品加工、漁具制造、病害防治、水產(chǎn)品質(zhì)量體系等方面的先進經(jīng)驗和技術(shù), 加強與國外知名科研院所、高校、涉漁企業(yè)進行聯(lián)合技術(shù)攻關(guān), 提高中國海洋漁業(yè)的技術(shù)裝備水平。
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