在中國古代，所謂的“官場”包含兩個要點(diǎn)：一是官擁有權(quán)力。但是，這種權(quán)力只能上承天子、下施于民，要求“臣下奉憲，無所失墜”。二是官不能擁有過多、專斷的權(quán)力。因此，在設(shè)官上是以互相牽制為目的，進(jìn)而形成嚴(yán)密的監(jiān)察制度，以期實(shí)行有效控制。明清時期，府縣官是“親民”的“父母”之官，該府縣的百姓都是他的“子民”。由于“子民”眾多，士、農(nóng)、工、商分屬不同的層次，因此，各自按照自己的生活方式生活著，官府不打擾他們，他們也不會去煩擾官府，如費(fèi)正清(J. K. Fairbank，1907—1991)所講：“地方士紳和農(nóng)民凡事只靠自己打點(diǎn)，僅在緊急情況出現(xiàn)時需要請示朝廷?！比欢?，官府的權(quán)威始終存在。這種權(quán)威，雖不經(jīng)常去干涉民眾的生活，但也是無事不管。
一 府縣衙門內(nèi)的政治勢力
經(jīng)過朝廷任命或由督撫委署的府縣官，在領(lǐng)到行移勘合之后，便可走馬上任了。但“上任”談何容易，等待他的將是一批難以駕馭并且缺乏了解的吏典和胥役，還有窺探覬覦而又對他不無戒心的佐貳和屬官們，更有一些難以設(shè)想而從不相識卻也關(guān)系到他們施政和聲譽(yù)的士紳豪族等等；因此，在新官接到任命的歡喜之后，心情稍微穩(wěn)定之時，就不得不考慮這些問題。飽經(jīng)世故而又深知地方利弊的明太祖朱元璋，似乎很明白其中的奧秘，頒下《到任須知》：“此書雖粗俗，實(shí)為官之要機(jī)，熟讀最良?！狈_《到任須知》目錄，依次羅列31條，可謂事無巨細(xì)，敘述周詳，為官者一讀，不能不明白官署事理。馭下有術(shù)而深明吏弊的清雍正帝，發(fā)布《欽頒州縣事宜》，對府縣官施政的要領(lǐng)和應(yīng)該注意的問題，無不述其原委，如果府縣官“奉全編以為法守”，則能綜觀全域而洞徹細(xì)微。然而，政在人為，面對人治社會的現(xiàn)實(shí)，府縣官即使把這些書讀得爛熟，也不免當(dāng)局者迷，進(jìn)入人為布置的陷阱之中；而這些陷阱，都是左右他們的政治勢力所設(shè)置的。
以府縣衙門政治等級而言，身處第一等級的，毫無疑問是府縣正官。他們身為本府縣之首，號稱“民之父母”，為本府縣的“正堂”。以知府而言，“今之郡守，古之諸侯也。銓曹掄才上聞，俞(諭)旨以授”。以知縣而言，號稱“百里小侯”。這些正官“出則輿馬，入則高堂，堂上一呼，堂下百諾，見者側(cè)目視，側(cè)足立”，其威嚴(yán)和氣勢非同一般。雖然在整個官僚群體中，府縣正官不過屬于中下等之列，處在承上啟下的位置，受到多方的制約，其本身處在一種上方苛察、左右交攻、下屬欺蒙的險惡環(huán)境中，不得不為自身能站住腳或升遷而使出渾身解數(shù)來處理周圍各種政治、經(jīng)濟(jì)、行政、人際關(guān)系，但仍不失為本府縣官吏群體中的最高尊榮和地位，他們“打罵得人，驅(qū)使得人，勢做得開”。即使如此，府縣正官的權(quán)力必須要獲得來自上司的支持，其權(quán)力的實(shí)現(xiàn)則要通過左右及下屬的執(zhí)行，若無上司支持與左右、下屬的執(zhí)行，他們在本府縣的權(quán)威也是很難實(shí)現(xiàn)的。
第二政治等級是府縣的佐貳官。佐貳官在職務(wù)上除了是主官的輔佐外，還分掌糧馬、巡捕等事，在治地較廣、事務(wù)繁多的府縣，還有自己的分管區(qū)域。佐貳官有自己的辦公衙署，與正官分廳治事，可以說主官之事即他們之事，正官之責(zé)就是他們之責(zé)。在地位上，除正官之外，他們也是本府縣的主要長官。從任命來看，他們也是朝廷的命官，是持朝命前來的，正官對他們不得不以禮相待。在統(tǒng)屬管轄關(guān)系上，按事務(wù)也有他們的上級佐貳官，其所辦理的事務(wù)除稟告正官之外，還要定期向上級佐貳官匯報。按領(lǐng)屬，他們受本府縣正官的管轄，其所辦理的事務(wù)，包括向上級佐貳官匯報的事務(wù)，均要有本府縣正官的認(rèn)可方能成行。也就是說，他們不承擔(dān)府縣的主要責(zé)任，以致“涉筆占位署惟謹(jǐn)，惟長官之聽，漫不可否事”。從與正官的關(guān)系來看：正官對他們有參評之權(quán)，在參評中加以不利的評語會影響到他們的前程。明代的佐貳官聽調(diào)于巡按，聽命于巡撫，清代則由督撫調(diào)命，督撫按都有彈劾府縣官的權(quán)力，也可以暫時委署佐貳以辦理府縣事務(wù)；從政治關(guān)系的角度來看，似乎佐貳官與督撫按的關(guān)系更近，也就不得不使正官畏懼三分。佐貳官與正官乃是同僚，在正佐相互輔助監(jiān)督機(jī)制下，正官也不得不尊重佐貳官，即便是在正官負(fù)責(zé)制下成為僚屬，也不得不以禮相待。這些同僚最為難處，“傲則怨而謀蘗之，和則易而狎侮之”。正官與他們實(shí)際上是犬狼對峙的狀態(tài)，彼此都畏懼對方，又在觀察對方的弱點(diǎn)，以期占據(jù)優(yōu)勢地位。
第三政治等級是首領(lǐng)官(屬官)和教職。明清府縣設(shè)置首領(lǐng)官，使之率領(lǐng)府縣諸吏以辦理文書事宜，是幕僚參謀?！胺菜┬兄T事，議論已成，正官、首領(lǐng)官親行草稿，役吏精書之，而乃書押印行，所以事多端正，并無過誤稽遲。”朱元璋對他們也寄以厚望，親自把薦舉首領(lǐng)官之事納入《大誥》之中。但事與愿違，府縣首領(lǐng)官并未顯示出參謀作用，反而漸漸降為屬官，去管巡捕及民間爭斗小事，變成卑微的雜職，以至被上官捶杵相加也無處申訴、被人輕視而看不起的人，除渴望受到別人尊重外，還有一種報復(fù)心理；因此，他們一旦得到尊重，就會自高自大，做起事來比輕視他的人更輕視別人，所以，這些人“位卑而言高，祿微而謀大，黑白出于唇吻，曲直任其心胸”。他們在本府縣內(nèi)雖比不上正官那樣被人尊重，也比不上佐貳官那樣有資本與正官犬狼對峙，但畢竟有自己的衙署，擁有十幾名可以任他指揮的胥吏和差役，在正官不能下鄉(xiāng)的情況下，他們可以帶上十幾名虎狼衙役巡行于城市鄉(xiāng)里，也是八面威風(fēng)。在清代府縣不普遍設(shè)置佐貳官的情況下，首領(lǐng)官則兼領(lǐng)佐貳官之事，也是在本府縣令人矚目的人物。
明清府縣教職是在學(xué)之人，很受社會尊重。海瑞在追述其少年時代“見閭閻父老，阛阓小民，同席聚飲，恣其笑談，見一秀才至，則斂容息口，惟秀才之容止是觀，惟秀才之言語是聽。秀才行于市，兩巷人無不注目視之，曰此某齋長也。人情重士如此，豈畏其威力哉？以為彼讀書知禮之人，我輩村粗鄙俗為其所笑耳”。士人在社會上受到尊敬，身為教官者又為士子的楷模，正佐官尚且以禮相待，何況他人。但其品位低下，廩祿不高，其中難免有些人“奴顏哀免，自貶士氣”，敗壞學(xué)人德行而為人所輕。即便是如此，他們也是官，既可以對本府縣事務(wù)提出看法，又可以通過管理本府縣學(xué)之便以影響生員，進(jìn)而操縱輿論，也能夠在一定程度上制約正官，乃是不容忽視的政治力量。
第四政治等級是雜職。雜職分兩類：一類是較為獨(dú)立的，有專門職務(wù)的職官。從事務(wù)角度看，他們各有所掌，并有自己辦公的衙署；那些直接管理財務(wù)、制造、開采、稅收、閘壩和治安的，手下管著許多人，不失為一方土皇帝。僅在朱元璋頒布的《大誥》三編中，就記有這些雜職違法的案件十幾件。例如，《大誥·馬站第六十一》記：“其奸頑之徒，寧可不買馬入驛，惟務(wù)賄賂驛官?！薄洞笳a續(xù)編·東流魚課害民第三十四》記：“東流江口河泊所官陳克素通同業(yè)戶人等，侵占本所魚課一萬貫入己?！薄洞笳a續(xù)編·關(guān)隘騙民第六十五》記：“各處關(guān)隘把截去處巡檢、弓兵將逃軍逃囚一概受財，縱令逃去。及至拿住賊盜，不行火速解官，卻乃教唆惡誣指平民。拿獲私鹽，尤其欺詐民甚?！薄洞笳a三編·庫官收金第三十五》記，庫官李庭貢“將納金者每十兩多稱五錢”，其余中飽私囊。由此可知，這些雜職早在明初就已經(jīng)是依仗手中不多的權(quán)力而為害作弊，以后更是如此，“邇年小官愈多，害民愈甚”。按規(guī)定，這些雜職應(yīng)聽令并被考核于所在地的府縣正官，但府縣官不能隨意差遣他們，而實(shí)際上府縣官卻經(jīng)常差遣役使他們。另一類是直屬于府縣官的雜職，如醫(yī)、陰陽、僧、道等官。他們有自己的業(yè)務(wù)和專長，不享受國家的俸祿，但聽調(diào)考核于官府，考滿也可按其專長升入上級雜職，以至進(jìn)入中央的專門機(jī)構(gòu)。他們“職分雖卑，而親民最近”。以此之故，他們在本府縣內(nèi)也是不容忽視的政治力量。
第五政治等級是吏典。從地位上看，吏典屬于“官役”，是一種下賤的人，賢人君子應(yīng)該“視吏卒如奴仆”；在官的眼里，他們是奸貪的化身，是“百端作弊，無所不至”，只知道貪利，以至于“仁義禮智之道同處圣賢者，喪之盡矣”。由于他們在府縣衙門中主管文移簿書，明習(xí)法令，熟悉政務(wù)，府縣官離不開他們，他們也離不開府縣官，進(jìn)而與府縣官構(gòu)成一種既相互利用又相互防備的態(tài)勢。從表面上看，吏的地位低下，官可以隨意辱罵責(zé)打他們，但在實(shí)際上吏也在想方設(shè)法地愚弄官。官與吏是明清地方政治的最重要主體，兩者既不能合又不能分。制度要求官必須駕馭吏，而實(shí)際上吏卻常把持官，因而被稱為“蠹吏”，猶如蛀蟲一般?！袄舻绒k事則識見原卑，見利則眼孔甚小。蠹胥奸巧，窺官之意指，乘官之懈怠，援例揆情，言之確鑿，鮮有不為所愚者?！惫蚀耸歉h內(nèi)令人矚目的人物，且因是本地人，乃本地的政治力量，官府不能夠小覷，朝廷也常常一籌莫展。
第六政治等級是雜役。役之在官，則是被官役使的人。這些人大致可分為兩種：一種是純受役使，在官府督促下從事各種苦重的勞動，如河夫、渡夫、纖夫、馬夫等等；另一種是在官府的指揮下從事聽差、跑腿等雜事。雖然他們都是被役使的人，但因其身在官府內(nèi)外的不同，性質(zhì)上有根本的區(qū)別。前者是社會底層，屬于民役之在官者，后者則是走卒，屬于在官之役；前者實(shí)際上就是普通百姓，后者則是官的爪牙。本來雜役是由里甲輪流選壯丁充當(dāng)，有規(guī)定的期限，這其中也有一部分是自愿充當(dāng)?shù)?。自“一條鞭法”實(shí)行以后，充當(dāng)走卒的役多改為由官府雇用，享有一定工食銀米待遇，漸漸成為職業(yè)的役；這種職業(yè)的役則不再是普通的被役使的人，而成為普通百姓的對立面，是所謂“良家子弟一受是役，鮮有不為民害者”。稱得上政治力量的雜役，實(shí)際上就是指這樣一批身為官府走卒的役，俗稱三班衙役。這些役在府縣官吏群體中的地位最低，不但受命于府縣正官、佐貳、屬官、教官、雜職官等，而且還要受制于吏典。職業(yè)的衙役，服務(wù)于官府是他們的經(jīng)濟(jì)來源；在解決生活問題的同時，把自己的性命也交給了官府。官府經(jīng)常向他們施發(fā)淫威，一事辦得不妥或不力，除被辱罵外，或被打板子，或被打棍子，挨打之后還要匍匐謝罪謝恩，裝出滿面羞愧而無地自容的樣子。當(dāng)官的尊貴和威嚴(yán)，就在這噼噼啪啪的板棍聲中得以維護(hù)。然而，這些走卒之役畢竟是在官府中的人，雖然經(jīng)常挨打受罵，但回過頭來對貧民百姓卻像野獸一樣瘋狂。明人有詩云：“昨當(dāng)租吏來，宰割充盤幾。吏怒反索金，黎民那有此？”一旦不遂意，便是“薄訴吏轉(zhuǎn)嗔，鎖縛不復(fù)視”，生動地刻畫出這些“奴仆之體”的“奴仆皂隸人等”的嘴臉。他們“自恃衙門情熟，因而包攬錢糧，把持行市，窩娼窩賭，無所不至。而猶未遂其欲，每與捕役上下其手，窩頓盜賊，發(fā)蹤指示，名曰放線。所獲之贓，盜得其三，彼得其七。且以語言恐嚇事主，令勿報官，即使事發(fā)，而州縣捕役，向?yàn)橐痪€串通，或以強(qiáng)為竊，或故意縱放，有司為之掣肘，百姓被其擾害”。他們“收強(qiáng)盜月錢之利，借偵逃緝賊之名，失事則擒獲無聞，捉人則私刑酷拷，且多串賊而打詐，又借賊口以扳誣”。他們地位雖然低下，卻是地方的重要政治力量，直接關(guān)系到地方治理的好壞。
第七政治等級是不在朝廷典制規(guī)定之內(nèi)，卻在府縣發(fā)揮重要作用的幕友、家人等。清人認(rèn)為，使官擁有虛名的是幕賓、書吏、長隨這三種人。幕友是在正官負(fù)責(zé)制確定后逐漸形成的，至清代則成為府縣官必須要聘請的人，朝廷則予以默認(rèn)。如順治八年(1651)諭吏部曰：“邇來吏治，不肖者刻剝民財，營求升轉(zhuǎn)，不顧地方荒殘，民生徉苦。稍知自愛愛民者，因上官舉薦不公，不覺操守頓易。至于不識文義之人，益不勝任，文移招詳，全憑幕友代筆，轉(zhuǎn)換上下，與吏役通同作弊，貽害百姓。”這等于是承認(rèn)地方官延聘幕友的合法性，地方官乃至督撫雇用幕友也成為常態(tài)。把幕友視為腹心，是府縣官們的普遍認(rèn)識。官聘幕友，名為“贊治”，實(shí)際上是想通過幕友來監(jiān)督吏胥的工作，并不是讓他們擁有實(shí)權(quán)，“至于一定主意，須親自裁決，庶事權(quán)不致旁落”，是“權(quán)不盡在幕友，專在本官”。且不論幕友制度也存在許多弊端，僅以權(quán)在本官而言，是幕友只能夠“贊治”，不能夠有權(quán)，其立意是在佐助本官辦理事務(wù)，表明正官確實(shí)需要有人輔助。長隨中有累世為仆的家生奴，也有臨時雇用的，“只有伙食供應(yīng)，而無薪水，其地位與倡優(yōu)同等，不齒于齊民，不能應(yīng)考入仕。但是他們所任的職務(wù)，如門上、稿案、錢糧、稅契、監(jiān)獄、監(jiān)印、差總等都是公事，尤其是門上和稿案二者，特為重要”。他們名為主官的隨從，實(shí)際上乃是親信，除了照顧生活起居外，還被派遣出去督管某些事情，以至于各房科都有長隨監(jiān)管，因此有人將之比作天子之宦官，在府縣中也是令上下左右矚目的一批人物。
以上政治等級的劃分既與典制規(guī)定有關(guān)，也與實(shí)際政治運(yùn)作緊密聯(lián)系。這些人聚集在府縣衙門內(nèi)，成為各種政治勢力，不但影響到府縣衙門的政治運(yùn)作，也關(guān)系到地方治理。這些在衙門內(nèi)的人們，不但形成各種政治關(guān)系，在利益的驅(qū)使下，也會出現(xiàn)諸多變數(shù)。其中既存在著政治、經(jīng)濟(jì)等諸多因素，也有著極為微妙復(fù)雜的等級觀念、倫理道德觀念，更包含著不同的價值追求和精神風(fēng)貌。
二 府縣衙門外的政治勢力
在府縣衙門外的政治勢力，主要是來自以縉紳、貴戚為主的勢豪、權(quán)豪、官豪勢力，以血緣為紐帶的宗族勢力，因地方基層組織而形成的地方勢力，以秘密社會、聚草為寇、占山為王為主的反叛勢力。這些勢力不但影響府縣官施政，也影響地方治理，都是不容忽略的地方政治勢力。
稱之為“縉”者，是致仕、卸職還鄉(xiāng)的官員；稱之為“紳”者，是具有功名的進(jìn)士、舉人。具有低級功名的生員能否進(jìn)入紳士之列，學(xué)術(shù)界還有分歧；實(shí)際上，部分有聲名、財富、家庭背景的生員還是可以進(jìn)入紳士之列的。能夠影響府縣官的貴戚，多是該官的身份、地位高于府縣官的官員親屬們，他們仰仗高官的權(quán)勢而成為一種政治勢力?？N紳、貴戚因?yàn)橛泄俑尘?，有可能進(jìn)入官府，他們應(yīng)該是府縣官的支持者；因此，在許多方面也為府縣分憂解難，是府縣官可以依靠的力量。待縉紳、撫青衿、抑豪強(qiáng)、安貴戚，則成為府縣官的專門學(xué)問。對于縉紳，“其交際之間，宜待之以禮，用刺相覿，悉照舊規(guī)”；對于青衿，“有文章品行之士，特加優(yōu)遇；貧寒不給者，或分廉俸資之膏火”，總的原則是“惟禮所當(dāng)存，儀循分及；法難輕縱，責(zé)亦必加，庶乎可矣”，不期望得到他們的支持，至少不讓他們反對與中傷自己。
為了取得縉紳等的支持，府縣官多采取拜訪有名縉紳、親近諸生員、給豪強(qiáng)留有余地等做法，遇到難辦的政務(wù)時，常常召集他們商議，取得他們支持；事實(shí)上，在地方教化、賑災(zāi)、慈善、水利、學(xué)校、工程乃至于社會治安方面，縉紳們都有經(jīng)濟(jì)投入，協(xié)助府縣辦理諸多事務(wù)。當(dāng)然，不是所有縉紳、生員、豪強(qiáng)、貴戚都支持府縣官，他們也不都是善人，土豪劣紳不在少數(shù)，這就要求府縣官能分出優(yōu)劣。對于他們當(dāng)中“公正者，見時假以禮貌，使彼自愛，倘遇有事，尚可公同商議。邪曲者，先行拒絕，如必請見，晤面即正嚴(yán)其聲色，使有懼心，不敢再行往來。奸猾好訟者，伊不訟則已，訟則必使其終兇，使有戒心，不敢再起訟端。唆擺架訟者，時常出票嚴(yán)拿，使其望風(fēng)逃避，否則斂跡安居。如此辦理，地方庶可少事”。對待縉紳士大夫要有一定的原則，一是府縣官自身要正，二是要有長遠(yuǎn)打算，三是要公平對待，四是要節(jié)制有道，五是秉公辦事，六是慎重處置牽連縉紳士大夫的案件。不到萬不得已，不能夠采取抑制豪強(qiáng)的手段，因?yàn)椤胺鋈跻謴?qiáng)，雖是為政大體，若將此念橫在胸中，民必不堪。近日有不待出官，而勝負(fù)已決者，薦紳窘辱，奸豪得志，長刁殃民，莫此為甚。切忌”。與縉紳士大夫合作者有之，防范者有之，抑制而制裁者有之，所持有的理念不同，其施政方針也不同，對地方治理影響甚大。
以血緣為紐帶的宗族，在很少遷徙的中國古代社會，有很強(qiáng)的凝聚力，也有一定的自治能力，進(jìn)而成為宗族勢力。府縣官若是能夠充分利用宗族，獲得宗族勢力的支持，不但可以穩(wěn)定地方社會秩序，也可以發(fā)揮他們自救的能力，以抵御天災(zāi)人禍。正因?yàn)樽谧褰M織的綜合性社會功能，府縣官若是不能獲得宗族的支持，即便不讓他們成為反對勢力，對地方社會秩序也是威脅；特別是宗族勢力比較強(qiáng)大的地方，經(jīng)常會出現(xiàn)械斗。按照朝廷的規(guī)定，是不允許民間械斗的，一旦出現(xiàn)，也是嚴(yán)懲不貸，但在具體實(shí)施過程中，因?yàn)樯婕叭硕?，往往是法不制眾，故此要求府縣官在安撫宗族的情況下，消除不安定的隱患，府縣官的能力在此能夠得到充分體現(xiàn)。明清時期的南方及西北地方，宗族械斗之風(fēng)極盛，那里的居民大多是聚族而居，常常因?yàn)樯搅?、水源、田地、祖墳、草場乃至婚姻等事與其他宗族產(chǎn)生糾紛。他們解決糾紛的辦法，不是尋求官府解決，而是動輒聚族進(jìn)行械斗。聚族械斗肯定會出人命，通常每次械斗前，各大族必須要做的一件事，就是先確定有多少人能抵命。按照宗族的規(guī)定，凡是抵命者的妻兒老小，事后一律由公產(chǎn)來贍養(yǎng)。這是為了解決抵命者的后顧之憂，即使遭受酷刑逼供，官府追究責(zé)任，也決不反悔。例如，清代江西樂平縣，“人皆慓悍，輒以雞豚細(xì)故，各糾黨以械斗，而東南兩鄉(xiāng)為尤甚。其俗：凡產(chǎn)一男丁，須獻(xiàn)鐵十斤或二十斤于宗祠，為制造軍械之用。戚友之與湯餅會者，亦以鐵三斤投贈。以故族愈強(qiáng)者，則軍械巨炮愈多，惟用硝磺鐵彈，無新式之火藥彈丸耳”。面對這種惡劣的習(xí)俗，若是“使良有司能鼓之以忠義，緩急用之，可收有勇知方之效。惜乎，官其地者率以斂賄為事，為民所積輕且深怨。于是，有身家者尚不敢妄為，而剽悍之徒相率而為盜矣”。這是府縣官在處理械斗案件不力，非但不能夠使宗族勢力為己用，卻常常把他們推向?qū)α⒚?。?dāng)然，這也因人而異。例如，清康熙時，福建武平縣知縣許子遜，雖然是進(jìn)士出身，卻也是拳勇過人，“縣境與粵東某縣毗連，兩縣民以爭山地械斗，許(知縣)馳赴填戢，粵民殊獷悍，群起毆抶許(知縣)，則敗，皆詟服，弗敢肆”。這位許知縣，憑借自己的勇力打敗所有人，平息了械斗，卻不能夠保證自己去任之后，還有沒有械斗發(fā)生。號稱“天下第一廉吏”的于成龍，在處理趙、廖兩族械斗案時，乃是進(jìn)行勸解，以至誠怛惻之人情感召民眾，以細(xì)微公正之天理分辨是非，以不容置疑之國法懲治元兇，重在教誨，而使人人得知械斗之害，設(shè)身處地的為民眾著想，所以“與民相愛，如家人父子”。在宗族勢力本身與官府既有離心力又有向心力的情況下，如何化不利為有利，需要府縣官采取一些策略——不同的施政手段會產(chǎn)生不同的效果，直接關(guān)系到地方治理。
鄉(xiāng)里組織原本是由官府為主組成的，按統(tǒng)治者的政治設(shè)計(jì)，可以發(fā)揮民間權(quán)威固有的作用，也可以有效地實(shí)行社會控制，更可以制約與控制基層組織，將他們納入朝廷既定的軌道。既然是納入官府控制序列，也就具有官治的特點(diǎn)，各種官僚病態(tài)也是在所難免。身處最基層，其地位卑下，不但受地方官府的奴役與盤剝，還要受到胥吏的敲詐勒索，但他們也是在官之人，欺壓百姓也是常態(tài)。統(tǒng)治者構(gòu)建基層組織，試圖構(gòu)建一個井然有序的等級序列：“天下之勢，自下而上，甲首上有里長，里長上有縣令，縣令上有郡守，郡守上有藩司，藩司上有六卿，而天子加焉?！毕鄬τ诠俑?，基層組織處于弱勢，似乎只能聽?wèi){地方官府的役使和擺布；但基層是他們存在的基礎(chǔ)，在與地方官府打交道時，不可避免地要考慮到本地的利益而不配合官府，以至于被有些地方官認(rèn)為是在在生事的一群。能夠?qū)鶎咏M織實(shí)行有效控制，乃是府縣官重要的責(zé)任，一旦失去控制，非但難以完成朝廷各種考核項(xiàng)目，還有可能造成社會的不穩(wěn)定。欲要治民，先治里甲、保甲，府縣官們也各有對策。
帶有宗教色彩的秘密會社，所崇尚的是四海為家、平等互濟(jì)、勤勞自養(yǎng)、以強(qiáng)取勝、仗義而為，體現(xiàn)了下層社會對不合理秩序的不滿與反抗。秘密會社往往不公開與官府作對，當(dāng)受到官府欺壓的時候，也會化秘密為公開。國家律法及朝廷政策，凡是斂財惑眾者，均視為邪教，予以嚴(yán)厲打擊，而府縣官在具體執(zhí)行過程中，并不是一味地嚴(yán)打，總要把握一種度，以不激起強(qiáng)烈反彈為主，故此多有姑容，甚至有些官員也加入秘密會社。例如，“何鏡人，相者也。嘗以術(shù)游蘇杭間，奔走達(dá)官貴人之門”，后來建立秘密會社，“其黨員，官僚仆隸皆有之，蓋多為偵探者。凡東南官吏，實(shí)缺自大令以上，職銜自四品以上，至少皆有一二人羼跡其間，或?yàn)槠袜?，或?yàn)槟挥?，或即其本身，以是能行其恐嚇?；蟆⑸癯龉頉]之手段，而星卜命相尤靈。然于平民，則頗有保障之功，即富商大賈，無號令而擅侵之者，為首死，余皆重責(zé)”。就連一些官箴書在講到處置這類人物時，也提出既不能夠輕易地將他們繩之以法，也不能夠聽任他們?nèi)我夂鸀椋傇谝园裁駷楸?。面對這種關(guān)系到自己前程與命運(yùn)的勢力，不同的府縣官會采取不同的手段。有能力者懲治其首，特別是在該秘密會社沒有發(fā)展壯大的時候，采取除患于未然，諸如“毀淫祠”而興學(xué)校，正風(fēng)俗而行教化，但這些是很難見到成效的事情，對于任期有限的府縣官來說，即便有所行動，也不會有長遠(yuǎn)打算?！胺蚬胖加兴?，以毀淫祠為美事，不知淫祠祀禱，惟以鼓扇愚暗，敗壞風(fēng)俗而已。生祠則蠱惑高明，陰壞人心，雖豪杰迷焉而不自覺，蓋淫祠之中禍之尤烈者也?！北姸嗟母h官為了自身的利益以媚權(quán)貴，甚至接受治下的公開吹捧，增建生祠，乃是淫祠未去而更添淫祠，實(shí)際上是與地方勢力勾結(jié)。府縣官們種種不正常心理，使他們面對那些潛在的地方勢力時，政治行為也發(fā)生許多變異，進(jìn)而影響到地方治理。
聚草為寇的盜賊土匪對地方社會秩序是嚴(yán)重的威脅，朝廷法律一直是嚴(yán)懲不貸的，也是考核地方官的重點(diǎn)所在。按理說，府縣官應(yīng)該以除盜賊為首要任務(wù)，但為了自身利益，對待盜賊的態(tài)度也不一樣。例如，“除本地鄉(xiāng)紳外，若系綠林地方及過客來拜，恐有詐偽，則須考其履歷姓名，吩咐照常，令班上各役進(jìn)排兩班，仍密令勇手在側(cè)”。對待綠林好漢，雖然不無防備，但也以禮接待，只要保證在自己任內(nèi)不出現(xiàn)大案，彼此就可以相安無事，實(shí)際上就是對盜匪的存在予以默認(rèn)。為了應(yīng)付考核，規(guī)避處分，諱盜的現(xiàn)象也很普遍。究其原因，“蓋初往踩緝，有拒捕之患；解犯晉省，有搶奪之患；層層勘轉(zhuǎn)，道路數(shù)百里，有繁重之患；處處需索，解費(fèi)數(shù)百金，有賠累之患；或報盜而不獲，則按限而參之，或上司好粉飾，則目為多事而斥之，不如因循諱飾，反得晏然無事”。更有甚者，“強(qiáng)盜，地方大害也，每名得賄三千金輒放。訪犯，地方大惡也，每名得賄千金輒放”。當(dāng)然，認(rèn)真履職的府縣官也不會對盜匪心慈手軟，在利害權(quán)衡的基礎(chǔ)上，府縣官的表現(xiàn)是多種多樣的。盜匪關(guān)系到地方社會秩序的穩(wěn)定，府縣官針對盜匪所采取的不同手段，與地方治理息息相關(guān)。
在府縣衙門之外的各種政治勢力，給府縣官的施政帶來諸多問題。他們的政治行為不但會牽扯各種勢力，也關(guān)系到地方治理。若從這方面來評價府縣官，則不能因?yàn)樗麄兊恼涡袨榕c朝廷的要求相差甚遠(yuǎn)，就予以否定，而要看實(shí)際效果，從是否有利于地方社會的穩(wěn)定、是否促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、是否實(shí)現(xiàn)有效治理等方面進(jìn)行綜合考慮。
三 府縣治下的子民
府縣官既然是“民之父母”，其治下則都是他們的“子民”，都是府縣官統(tǒng)治的對象。府縣官聲稱自己是愛民的，百姓人等則口言府縣官是“父母”，而心實(shí)厭之、畏之。治人與被治人的對立是永恒的，也有著不可調(diào)和的矛盾，但要實(shí)現(xiàn)地方治理，府縣官不得不面對百姓人等，而百姓人等也脫離不開官府的管制，畢竟人們希望生活在有序的社會之中。
中國古代將民分為士、農(nóng)、工、商，是為“四民”，各有其業(yè)，四民安而國安，四業(yè)興而民樂。明代戶籍制度因循元制，將全國人戶分類編成軍、民、匠、灶、醫(yī)、卜等戶籍，還有樂戶、丐戶、疍戶等“賤民”。清雍正時廢除了賤民，但實(shí)際上還是有高低貴賤之分，諸如倡、優(yōu)、隸、卒、奴仆等，也還是被當(dāng)成“賤民”。這些被稱為“百姓人等”的人，承擔(dān)著賦稅徭役，既是府縣官統(tǒng)治的對象，又是必須面對的人，府縣官所采取的策略也不盡相同。既不能使民怨聲載道，甚至官逼民反，也不能不顧百姓人等的生活，使他們衣食無繼，所講究的是“牧民”之道。
百姓人等大多是安分守己的，也有一些不安分的，如“橫民”“刁民”，不但是官害，而且也為民害。“橫民”大體上可分為兩種：一種是無賴惡少，就是被現(xiàn)代稱為“流氓”的，包括稱霸一方的豪猾、毫無廉恥的無賴、為虎作倀的閑漢、放蕩淫亂的淫棍、設(shè)局狂賭的博徒、陰險奸詐的訟師、敗壞家業(yè)的不肖子等七種類型的一批下等人；另一種是土豪劣紳，包括富甲一方、倡率鄉(xiāng)里、呼應(yīng)族眾、評判曲直、德高望眾、名傳遠(yuǎn)近等多種類型的少數(shù)上等人。這些人若與政治相結(jié)合，也會掀起大風(fēng)大浪。正如魯迅所講：“凡是一個時代，政治要是衰弱，流氓就乘機(jī)而起，鬧的亂七八糟，一塌糊涂，甚至于將政府推翻，取而代之的時候也不少。”明人張鼐在談及天下不太平的兩個因素時講到：“方今朝多橫政，而又無輔弼以為之匡救；野多橫民，而且有縉紳以為之護(hù)持?！边@些“橫民”與縉紳相結(jié)合，就成為地方上舉足輕重的惡勢力。與這些惡勢力打交道，則是府縣官們比較頭疼的問題。
“刁民”大多是統(tǒng)治者強(qiáng)加給他們的，但也確實(shí)有一些刁頑之徒。這些“刁健之徒，往往借端挾制，聚眾抗官”，所以統(tǒng)治者以刁頑目之。確實(shí)是刁頑之徒的，危害百姓安全，禍害地方，他們“既饒氣力，又具機(jī)謀，實(shí)報睚眥，名施信義?；驓椮斠圬氁员甲吆踟べJ，或陽施陰設(shè)以籠絡(luò)乎奸貪。遇婚葬則工為營辦以釣奇，有詞訟則代為打點(diǎn)以罔利。甚者，官府之健胥猾吏為之奧援，閭巷之刺客奸人助之羽翼，土豪市儈甘作使令，花鴇梨姏愿供娛樂。報仇借客而終不露身，設(shè)局騙財而若非動手，有求必遂，無事不干”。這些“強(qiáng)悍匪徒，有曾犯到官為好漢者”，他們罪不至死，又不怕打板子，如《水滸傳》中的牛二?！疤煜码m有獷悍之民，未有不畏官者，乃非獨(dú)不畏，而且敢犯之，是必官之示以無足畏?！边@些刁民既關(guān)系到府縣官的前程，又關(guān)系到地方的安定。
朱元璋將臣民分為“奸頑”“良善”兩類。凡是“不從朕教”的，都被認(rèn)為是“奸頑”?！洞笳a》四編，就有52處提到“奸頑”，其中有“奸頑之志”“奸頑交結(jié)朋黨”“奸頑無籍之徒”“奸頑人戶”“奸頑之徒”“奸頑夤緣作弊”“奸頑偷出官物”“奸頑之情”“奸頑之才”“奸頑豪富之家”“奸頑強(qiáng)豪人家”“奸頑茍合通奸”“奸頑貪婪無厭”“奸頑之心”“奸頑誹謗”“奸頑之戶”等等，不一而足，都是重點(diǎn)打擊的對象，遇赦不赦。例如，洪武七年(1374)，實(shí)行大赦，朱元璋認(rèn)為這種大赦，“雖間釋君子之過愆，而奸頑之徒得為漏網(wǎng)之魚，使善良者含郁而不伸”，所以，只將因公失誤和因過失犯罪者赦免，其余真犯罪人概不赦免，以免“脫兇頑于僥幸，長奸佞于姑息”。凡是謹(jǐn)從朱元璋所教者，便為良善；遵守其制定的制度法律，便是其良民，是重點(diǎn)扶植的對象。《大誥》四編提到“良善”，不是以“安”“廣”等字申明倡導(dǎo)良善，便是以“惑”“壓”“欺謾”等字對禍害良善者進(jìn)行嚴(yán)懲。扶良善而懲奸頑是朝廷所提倡的，也是府縣官必須予以關(guān)注的。
除了良善與奸頑之外，還有四種“幸亂之民”，直接關(guān)系到地方的治理，更是府縣官不可忽略的事情。“一曰無聊之民。溫飽無由，身家俱困；安貧守分，未必能生；世亂兵興，或能茍活；因懷思亂之心，以緩須臾之死。二曰無行之民。氣高性悍，玩法輕生；或結(jié)黨而占窩開場，或呼群而斗雞走狗；居常愛玉帛子女，為法所拘；有變則劫掠好淫，惟欲是逐。三曰邪說之民。白蓮結(jié)社，黑夜相期；教主傳頭名下，成千成萬，越鄉(xiāng)隔??；密中獨(dú)往獨(dú)來，情若室家，義同生死；倘有招呼之首，此其歸附之人。四曰不軌之民。懷圖帝圖王之心，為乘機(jī)起釁之計(jì)；或觀天變而煽惑人心，或因民心而收結(jié)眾志，惟幸目前有變，不樂天下太平?！边@些無聊、無行、邪說、不軌之民的存在，既有官府治理不善的原因，也有幸亂之民的個人原因。馭之得體，可使之成為王朝順民；馭之失法，就成為王朝的離心力量，乃至威脅到王朝統(tǒng)治。駕馭幸亂之民，固然要朝廷有一定的政治策略，但在具體實(shí)施上，主要還是看府縣官鎮(zhèn)壓安撫是否有術(shù)。
由上可見，府縣官治下的“子民”，并不都是逆來順受的羔羊，而是復(fù)雜的社會中有各種復(fù)雜的人。如何把他們納入君主專制統(tǒng)治的規(guī)范，則是府縣官必須要面對的問題。這里既有執(zhí)行國家政策的一面，也有施政技巧的一面；即便是不看在國家利益上，而是基于個人政治與經(jīng)濟(jì)利益，府縣官也不能夠輕視“子民”，因?yàn)椤熬拥弥荆贿x事利民，而聚民之利以利己。利自己聚，非惟害民，盜賊公行，己亦甚不利焉”。若是造成官逼民反，不僅僅是要丟官卸職，弄不好還會失去身家性命。從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，府縣官失去身家性命應(yīng)該算是小事，若是因此造成社會動亂，失去身家性命者也就不再是少數(shù)人了，還會使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯或倒退。
在中國古代君主專制政體下，君主具有特殊地位，政治等級是為臣民制定的。而那些官吏乃是君主的臣仆，與君主形成人身依附和雇傭關(guān)系。這些臣仆以他們在社會中的地位、身份、經(jīng)濟(jì)狀況、使用價值等，在政治上分出檔次，形成嚴(yán)格而細(xì)密的等級系列。以明清時期的府縣衙門政治等級而言，身處第一等級的是府縣正官。但是，他們的權(quán)力必須要獲得上司的支持，其權(quán)力的實(shí)現(xiàn)則要通過左右及下屬的執(zhí)行。第二政治等級是府縣的佐貳官。由于他們與正官是同僚，在正佐相互輔助監(jiān)督機(jī)制下，即便是在正官負(fù)責(zé)制下成為僚屬，正官也不得不以禮相待。第三政治等級是首領(lǐng)官(屬官)和教職。他們在本府縣內(nèi)雖比不上正官那樣被人尊重，也比不上佐貳官那樣有資本與正官犬狼對峙，但有自己的衙署，有十幾名可以指揮的胥吏和差役，在正官不能下鄉(xiāng)的情況下，可以帶上十幾名衙役巡行城市鄉(xiāng)里。第四政治等級是雜職。分兩類：一類是較為獨(dú)立的，有專門職務(wù)的職官；另一類是直屬于府縣官的雜職，如醫(yī)、陰陽、僧、道等官。第五政治等級是吏典。他們多是本地人，官府不能小覷。第六政治等級是雜役。他們雖然地位低下，卻是地方的重要政治力量，直接關(guān)系到地方治理的好壞。第七政治等級是不在朝廷典制規(guī)定內(nèi)，卻在府縣發(fā)揮重要作用的幕友、家人等。有人將他們比作天子之宦官，在府縣中也是令上下左右矚目的一批人物。這七種在衙門內(nèi)的人，不但形成各種政治關(guān)系，而且在利益驅(qū)使下，也會出現(xiàn)諸多變數(shù)。既存在著政治、經(jīng)濟(jì)等諸多因素，也有微妙復(fù)雜的等級觀念、倫理道德觀念，更包含著不同價值追求和精神風(fēng)貌。而在府縣衙門之外，還有一批政治勢力，主要來自以縉紳、貴戚為主的勢豪、權(quán)豪、官豪勢力，以血緣為紐帶的宗族勢力，因地方基層組織而形成的地方勢力，以秘密社會、聚草為寇、占山為王為主的反叛勢力。這些勢力，不但影響府縣官施政，也影響地方的治理。
編者注：此文發(fā)表于《南國學(xué)術(shù)》2020年第2期第335—344頁。為方便手機(jī)閱讀，微信版刪除了注釋，如果您想引用原文，請發(fā)郵件到“wptian@um.edu.mo”信箱，索取文章的PDF版；如果您想查看《南國學(xué)術(shù)》以往的文章，請到“澳門大學(xué)人文社科高等研究院”網(wǎng)站。
編輯札記：柏樺教授這篇文章不長，但可圈可點(diǎn)之處很多，既綜觀府縣衙門政治的全域，又洞徹府縣各階層人等的細(xì)微，可以作為了解明清府縣衙門政治生態(tài)的范文來讀。
過去讀史，給我留下的印象是，古代的“京官”難當(dāng)；細(xì)讀此文，古代的縣官也不好當(dāng)。
作者借助豐厚的史料，用細(xì)膩的學(xué)術(shù)筆觸，真實(shí)再現(xiàn)了，接到任命的府縣新官在歡天喜地過后，接下來將要面對什么：
首先，是一批難以駕馭并且缺乏了解的吏典和胥役。
其次，是窺探覬覦而又對他不無戒心的佐貳和屬官們。
再次，是一些從不相識卻也關(guān)系到自己施政和聲譽(yù)的士紳豪族；
最后，還有那些并不都是逆來順受的“子民”。
府縣官即使把為政之書讀得爛熟，也不免當(dāng)局者迷，進(jìn)入人為布置的陷阱之中。
此文的原稿標(biāo)題《明清府縣衙門的政治構(gòu)成》，簡潔而與正文合體，故責(zé)編沒有改動的欲望，但也沒有偷懶，斟酌再三，在“明清”后面加了“時期”倆字，避免與后面連讀時產(chǎn)生歧義。
在此，順便對第二期這十五篇文章的標(biāo)題修改做一小結(jié)。從總體上說，我大體遵循了四條原則:
一是尊重作者原則。如果編者對標(biāo)題不滿意，首先是盡力調(diào)動作者本人的積極性、創(chuàng)造性，配合編者達(dá)致完美效果。
二是作者授權(quán)原則。如果作者出于各種原因不能、不愿修改，或者修改后編者仍不滿意，那就商請作者，授權(quán)編者動筆幫助修改。
三是相互協(xié)商原則。有的作者個性較強(qiáng)，編者最好是尋求一種彼此都能接受的方式，以和為貴。如果實(shí)在難以達(dá)成一致，那就視情況而定:如果屬于特約稿的話，那只能編者做出讓步，因?yàn)?，畢竟“孩子”是人家的，起什么名字，人家說了算，編者只有建議權(quán); 如果屬于自然來稿的話，那就由編輯部定奪，因?yàn)?，作者既然投稿，就是認(rèn)同“征稿啟事”中所約定的，編者對文字有修改權(quán)。
四是美美統(tǒng)一原則。即單篇文章之美與期刊整體之美的相互兼顧、和諧一致。既要尊重“各美其美”，也要追求“美美與共”。
在以上四條原則中，前三條屬于倫理規(guī)范，后一條屬于技術(shù)規(guī)范;前三條較為容易，后一條相對較難。原因在于，讀者、作者、責(zé)編、總編的視角不同，理解差異，有時會對同一個標(biāo)題是否“合體”眾說紛紜，所以，如何拿捏的恰到好處，的確是一門藝術(shù)，需要不斷修煉。
再回到此文，進(jìn)入編輯程序后，編者除了對標(biāo)題、內(nèi)文修飾外，還做了如下工作：一是重寫了“摘要”；二是核對了引文，并對注釋做了規(guī)范化處理。
