導(dǎo)語
由政府投資或以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，往往在招投標(biāo)及施工合同簽訂時(shí)明確約定工程結(jié)算“以政府審計(jì)為準(zhǔn)”。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)涉案工程進(jìn)行審計(jì)，系監(jiān)控財(cái)政撥款與使用的行政監(jiān)督措施，對(duì)民事合同當(dāng)事人不具有天然的法律約束力，僅基于施工合同雙方的明確約定對(duì)工程款的結(jié)算與確認(rèn)產(chǎn)生效力。
在建設(shè)工程施工合同明確約定工程結(jié)算“以政府審計(jì)為準(zhǔn)”的前提下，如該條款出現(xiàn)阻礙施工合同正常、全面履行的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人雙方締約本意，突破條款表面限制，請(qǐng)求法院以司法鑒定、補(bǔ)充質(zhì)證等方法維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而不應(yīng)以審計(jì)結(jié)論作為工程價(jià)款的唯一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
一、因非承包人原因，政府審計(jì)程序遲遲未啟動(dòng)或未能出具結(jié)算審核結(jié)果
在政府審計(jì)開展的過程中，可能存在發(fā)包人故意拖延提交審計(jì)資料、審計(jì)部門因各種原因未將項(xiàng)目工程列入審計(jì)計(jì)劃、未能及時(shí)出具結(jié)算審核結(jié)果等情況，從而影響施工合同價(jià)款的確定，影響民事權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
（2018）最高法民終258號(hào)
二審民事判決書
本案中，《施工合同》第五條約定：“最終結(jié)算按照發(fā)包人委托的中介機(jī)構(gòu)及上級(jí)審計(jì)部門實(shí)際審核的結(jié)果為準(zhǔn)”。
案涉工程于2013年年底至2014年年初陸續(xù)竣工并交付使用后，雙方亦按照上述約定對(duì)工程價(jià)款進(jìn)行結(jié)算，北方建設(shè)公司向遼東灣管委會(huì)移交了工程結(jié)算報(bào)告及相關(guān)附隨資料，遼東灣管委會(huì)審核后將相關(guān)結(jié)算資料移交盤錦市審計(jì)局，盤錦市審計(jì)局于2014年7月18日委托中成建正咨詢公司對(duì)案涉工程進(jìn)行結(jié)算審核。
但從2014年7月18日起至本案提起訴訟時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)歷時(shí)兩年多仍未出具結(jié)算審核結(jié)果，遼東灣管委會(huì)在本案一審期間提交的相關(guān)報(bào)告，仍未經(jīng)上級(jí)審計(jì)部門審核確認(rèn)，這導(dǎo)致北方建設(shè)公司的工程款數(shù)額遲遲不能得到確認(rèn)。
由于審計(jì)部門的審計(jì)不是確定工程價(jià)款的唯一方式，工程價(jià)款可以通過司法鑒定的方式予以確定，為解決工程款久拖不決的問題，一審法院根據(jù)北方建設(shè)公司的申請(qǐng)，委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)案涉工程造價(jià)進(jìn)行司法鑒定，符合本案實(shí)際，亦不違反法律規(guī)定，并無不當(dāng)。遼東灣管委會(huì)并無充分證據(jù)證明一審鑒定意見抬高了工程造價(jià)，導(dǎo)致發(fā)包人多付工程款。據(jù)此，一審法院依據(jù)鑒定結(jié)論認(rèn)定工程價(jià)款，并無不當(dāng)，遼東灣管委會(huì)依據(jù)《施工合同》第五條的約定否定鑒定結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，本院不予支持。
二、審計(jì)機(jī)關(guān)明確表示無法出具審計(jì)結(jié)論
因存在工程項(xiàng)目建造資料缺失、審計(jì)依據(jù)不足、行政法規(guī)政策變動(dòng)、工程建造過程中某些違法違規(guī)問題尚未解決等情形，審計(jì)機(jī)關(guān)無法進(jìn)行正常的審計(jì)，或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)明確表示拒絕審計(jì)，以至于不能通過審計(jì)途徑確定合同價(jià)款，影響施工合同的正常履行。
（2016）最高法民終687號(hào)
二審民事判決書
原審法院認(rèn)為：
關(guān)于案涉工程造價(jià)應(yīng)按送審價(jià)確定還是鑒定價(jià)確定，相應(yīng)的工程款應(yīng)如何計(jì)算的問題。
首先，金陵建工集團(tuán)與漢之源公司在《建設(shè)工程施工合同》補(bǔ)充條款中對(duì)工程結(jié)算約定為“在工程竣工三個(gè)月內(nèi)由沛縣審計(jì)局進(jìn)行審核，審核期限為90日，從乙方將決算報(bào)送甲方之日起計(jì)算，逾期視為甲方認(rèn)可乙方報(bào)送的決算”。即雙方約定工程結(jié)算的條件是由第三方沛縣審計(jì)局進(jìn)行審核，但由于沛縣審計(jì)局不愿出具審核報(bào)告，雙方約定的結(jié)算條件未成就。……故漢之源公司在90天內(nèi)對(duì)工程造價(jià)未審核完畢理由正當(dāng)。據(jù)此，金陵建工集團(tuán)關(guān)于在2008年9月24日已經(jīng)將所有決算資料報(bào)送完畢，漢之源公司未在90日內(nèi)審核完畢，因此應(yīng)以其提交的送審價(jià)確定案涉工程造價(jià)的主張，沒有事實(shí)和合同依據(jù)，一審法院不予支持。因當(dāng)事人對(duì)案涉工程造價(jià)無法達(dá)成一致意見，故應(yīng)通過司法鑒定確定案涉工程造價(jià)。
二審法院認(rèn)為：
金陵建工集團(tuán)雖主張漢之源公司因提交資料不全導(dǎo)致鑒定結(jié)果存在重大疏漏，但卻無法指出具體缺少哪些資料，也未能進(jìn)一步提交鑒定所需完整資料，故其認(rèn)為鑒定確認(rèn)的工程造價(jià)不能作為認(rèn)定最終工程結(jié)算價(jià)款依據(jù)的理由不能成立，本院不予支持。
因雙方當(dāng)事人對(duì)工程造價(jià)如何確定存在爭議，故一審法院依漢之源公司申請(qǐng)，通過委托司法鑒定以確定案涉工程造價(jià)，并依鑒定意見認(rèn)定本案工程結(jié)算價(jià)款并無不當(dāng)。
三、從審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)資料中無法區(qū)分部分工程具體造價(jià)
在總承包人與分包人、或總承包人與實(shí)際施工人之間的工程款糾紛中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于整體工程的審計(jì)并不能正確反映各分包人、各實(shí)際施工人對(duì)應(yīng)部分工程的審計(jì)價(jià)款。
因此，即使合同約定工程價(jià)款結(jié)算“已審計(jì)為準(zhǔn)”，也無法以審計(jì)結(jié)論進(jìn)行結(jié)算，當(dāng)事人可以另行協(xié)商確定工程造價(jià)，或通過申請(qǐng)司法鑒定來確定工程造價(jià)。
（2018）最高法民申4609號(hào)
再審審查與審判監(jiān)督民事裁定書
關(guān)于應(yīng)以《審核報(bào)告》還是司法鑒定報(bào)告作為案涉工程款結(jié)算依據(jù)的問題。
《審核報(bào)告》系根據(jù)鞏留縣審計(jì)局委托作出的，鞏留縣教育局與榮達(dá)建筑公司認(rèn)可《審核報(bào)告》并簽字蓋章，但《審核報(bào)告》僅系榮達(dá)建筑公司與鞏留縣教育局之間的結(jié)算，榮達(dá)建筑公司沒有證據(jù)證明董國樹參與結(jié)算并認(rèn)可《審核報(bào)告》的結(jié)算結(jié)果。且《審核報(bào)告》存在未算、漏算工程量問題，榮達(dá)建筑公司與董國樹均認(rèn)可該《審核報(bào)告》不能區(qū)分董國樹完成工程造價(jià)。
榮達(dá)建筑公司與董國樹簽訂的《建筑工程項(xiàng)目內(nèi)部經(jīng)濟(jì)承包協(xié)議書》約定，工程結(jié)算根據(jù)建設(shè)單位與榮達(dá)建筑公司簽訂的施工合同執(zhí)行，而非根據(jù)建設(shè)單位與榮達(dá)建筑公司的工程結(jié)算內(nèi)容執(zhí)行，并非表明董國樹放棄參與工程結(jié)算的權(quán)利。
故，榮達(dá)建筑公司與董國樹就案涉工程的結(jié)算未達(dá)成一致意見，對(duì)工程造價(jià)爭議較大的情況下，一審法院通過司法鑒定程序予以解決并無不當(dāng)。本案中，《鑒定報(bào)告》應(yīng)為案涉工程款結(jié)算依據(jù)。
四、審計(jì)依據(jù)與協(xié)議約定計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不符，且當(dāng)事人不予認(rèn)可
審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)結(jié)論，其計(jì)價(jià)依據(jù)與施工合同約定的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不符，且承包人對(duì)此不予認(rèn)可的情況下，不能作為確定建設(shè)工程價(jià)款的依據(jù)。當(dāng)事人可以申請(qǐng)審計(jì)部門按照協(xié)議約定另行審計(jì)，或委托工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)按照協(xié)議約定予以造價(jià)鑒定。
（2016）最高法民終269號(hào)
二審民事裁定書
本院認(rèn)為，雖然勇創(chuàng)公司與同興公司簽訂的《重慶市同興工業(yè)園區(qū)B標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)橫三路一期、縱五路一期、平場土石方一期建設(shè)項(xiàng)目BT融資建設(shè)管理協(xié)議》約定勇創(chuàng)公司的投資金額以經(jīng)法定審計(jì)部門審計(jì)的金額為準(zhǔn)，但重慶市北碚區(qū)審計(jì)局做出的碚審建報(bào)（2015）42號(hào)、46號(hào)、50號(hào)《審計(jì)報(bào)告》均是以2008年《重慶市建設(shè)工程費(fèi)用定額》為依據(jù)作出，與勇創(chuàng)公司與同興公司在協(xié)議中約定的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不符，在勇創(chuàng)公司對(duì)此不予認(rèn)可的情形下，不能作為確定勇創(chuàng)公司投資金額的依據(jù)。
當(dāng)事人可申請(qǐng)審計(jì)部門按照協(xié)議約定另行審計(jì)，或者委托工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)按照協(xié)議約定予以造價(jià)鑒定，以確定投資金額。
本案不存在《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十條第一款規(guī)定的中止訴訟的情形，故對(duì)同興公司有關(guān)中止訴訟的申請(qǐng)不予準(zhǔn)許。
一審法院直接采用重慶市北碚區(qū)審計(jì)局做出的碚審建報(bào)（2015）42號(hào)、46號(hào)、50號(hào)《審計(jì)報(bào)告》確定勇創(chuàng)公司的投資金額，屬于對(duì)基本事實(shí)認(rèn)定不清。
五、審計(jì)意見具有不客觀、不真實(shí)情形
《2015年全國民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第49條：
合同約定以審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)意見作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人締約本意，將合同約定的工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)確定為真實(shí)有效的審計(jì)結(jié)論。
承包人提供證據(jù)證明審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)意見具有不真實(shí)、不客觀情形，人民法院可以準(zhǔn)許當(dāng)事人補(bǔ)充鑒定、重新質(zhì)證或者補(bǔ)充質(zhì)證等方法糾正審計(jì)意見存在的缺陷。
上述方法不能解決的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行鑒定。
（2021）最高法民申1739號(hào)
再審審查與審判監(jiān)督民事裁定書
本案的審查重點(diǎn)為原審法院根據(jù)《鑒定意見書》確定案涉工程價(jià)款是否妥當(dāng)以及該鑒定意見是否存在錯(cuò)誤等問題。
根據(jù)原審法院查明的事實(shí)，二建公司與新城公司合同約定以海南省三亞市財(cái)政局投資評(píng)審中心審核結(jié)果46452649.33元作為預(yù)算造價(jià),該價(jià)格亦為中標(biāo)合同價(jià)。三亞審計(jì)局出具審計(jì)報(bào)告核定案涉工程造價(jià)為32060988.03元，遠(yuǎn)低于預(yù)算造價(jià)和中標(biāo)合同價(jià)，僅為69%。
而二建公司于原審中表示在施工過程中有增加簽證工程量并提供相應(yīng)簽證作為證據(jù)予以證明。新城公司雖表示簽證只是證明工程量有變更，同時(shí)主張工程量有減少，但卻未對(duì)其主張?zhí)峁┳C據(jù)予以證明。
事實(shí)上，案涉工程經(jīng)竣工驗(yàn)收交付使用多年，三亞審計(jì)局未能在合理期限內(nèi)作出審計(jì)報(bào)告。一般而言，人民法院審理工程價(jià)款結(jié)算糾紛案件中，如果當(dāng)事人明確約定“竣工結(jié)算以審計(jì)部門評(píng)審結(jié)果為準(zhǔn)”，則應(yīng)尊重當(dāng)事人的意思自由，按照約定處理；這并不影響人民法院對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具報(bào)告的合法性、合理性負(fù)有審查義務(wù)及權(quán)力，實(shí)踐中不宜不經(jīng)審查就直接予以采納。如經(jīng)審查，確有證據(jù)證明審計(jì)意見（或結(jié)論）存在明顯不真實(shí)、不客觀、不合理之處，該審計(jì)意見則不應(yīng)作為認(rèn)定案涉工程價(jià)款結(jié)算的依據(jù)。
該觀點(diǎn)亦可見于《2015年全國民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第49條關(guān)于“承包人提供證據(jù)證明審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)意見具有不真實(shí)、不客觀情形，人民法院可以準(zhǔn)許當(dāng)事人補(bǔ)充鑒定、重新質(zhì)證或者補(bǔ)充質(zhì)證等方法糾正審計(jì)意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行鑒定”的內(nèi)容。
原審中，新城公司曾質(zhì)詢鑒定機(jī)構(gòu)并認(rèn)為其并未采取合同約定的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；鑒定人員回復(fù)稱送鑒的財(cái)評(píng)文件“未與合同裝訂成一本”“未加蓋騎縫章”“并非合同附件”。經(jīng)查，送鑒材料系由二建公司送鑒、經(jīng)過雙方質(zhì)證確認(rèn)；又因《施工合同》屬于認(rèn)定本案基本事實(shí)的核心證據(jù)，且合同副本在送至鑒定機(jī)構(gòu)前已經(jīng)雙方質(zhì)證確認(rèn)，新城公司并未提出異議。
故新城公司于申請(qǐng)?jiān)賹徠陂g主張《鑒定意見書》未依據(jù)合同附件2中的財(cái)評(píng)單價(jià)明細(xì)和簽證項(xiàng)目單價(jià)出具鑒定意見、原審法院因采信《鑒定意見書》導(dǎo)致認(rèn)定事實(shí)有誤等，理據(jù)不足，本院不予支持。
而新城公司于二審?fù)徶蟹Q，《審計(jì)報(bào)告》中的工程款數(shù)額只是“預(yù)估價(jià)、并非固定總價(jià)”，另一方面又于申請(qǐng)?jiān)賹徠陂g請(qǐng)求本院，按照三亞審計(jì)局出具的《審計(jì)報(bào)告》確定案涉工程結(jié)算價(jià)款；顯然，新城公司于本案所述內(nèi)容，邏輯難以自洽。
因此，原審法院根據(jù)公平原則以及前述案件情況，并綜合考慮雙方對(duì)工程結(jié)算款存在分歧、審計(jì)報(bào)告與施工事實(shí)不符等因素，準(zhǔn)許二建公司申請(qǐng)對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行鑒定，并認(rèn)為鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)另行組價(jià)、子目套用定額錯(cuò)誤等問題的回復(fù)均已作出合理合法的解釋，遂以《鑒定意見書》作為認(rèn)定案涉工程價(jià)款的依據(jù)，符合本案實(shí)際情況，并非“以鑒代審”，處理意見亦較為公允，本院予以認(rèn)可。
而新城公司雖主張?jiān)瓕彿ㄔ哼m用法律錯(cuò)誤且“以鑒代審”、相應(yīng)證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證、鑒定程序違法等，但卻未能提供充分、有效的證據(jù)予以證明，故本院不予支持。
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