[裁判摘要]： 在建設工程合同中，原告的工程款所用資金系國債資金，應當依法進行審計。該審計決定對原告有約束力，對被告雖沒有約束力，但有民商事上的證據(jù)效力。當審計機關(guān)的審計決定經(jīng)司法鑒定后，不僅具有民商事證據(jù)效力，還具有程序效力，其效力亦大于雙方認可并已實際履行的《工程結(jié)算造價審計的報告》的證據(jù)效力。被告所多獲工程款應依法予以返還。
[案情]：
原告：宜昌市夷陵區(qū)環(huán)境污染防治項目管理中心
被告：宜昌市宜星市政建設公司
原告宜昌市夷陵區(qū)環(huán)境污染防治項目管理中心（以下簡稱環(huán)境項目中心）因與被告宜昌市宜星市政建設公司（以下簡稱宜星市政公司）建設工程合同糾紛一案，向湖北省宜昌市夷陵區(qū)人民法院提起訴訟。
原告訴稱：2002年4月26日，原、被告雙方簽訂《建設工程施工合同》，約定由原告將三峽壩區(qū)生活垃圾衛(wèi)生填埋場進場道路工程發(fā)包給被告施工，總價款為人民幣1，669，600元。合同簽訂后，被告組織人員進場施工。2002年12月28日，該工程項目竣工驗收。由于進場道路實際開挖土石方等工程量與原設計變更較大，在原合同為固定總價款合同的基礎(chǔ)上，原、被告及監(jiān)理同意據(jù)實結(jié)算，工程量以實際發(fā)生的數(shù)量為準。由于被告宜星市政公司承接原告發(fā)包的建設工程后沒嚴格按圖施工，實際施工與項目標準存在明顯減少，被告所報結(jié)算隱瞞實情，2003年8月8日雖經(jīng)武漢眾華工程造價咨詢有限責任公司（以下簡稱武漢眾華咨詢公司）對工程造價進行工程結(jié)算審計，但在沒有到實地查驗的情況下，就確認被告施工工程價款為1，625，910.70元，雙方并依此辦理了決算。導致原告累計向被告支付工程款1，557，945.50元。后經(jīng)夷陵區(qū)審計局審核，認定被告實際完成工程價款1，498，930.88元。原告認為被告多獲工程款依法無據(jù)，損害了國家利益，故被告應返還原告多付的工程款59014.62元。
被告宜星市政公司辯稱：原告僅根據(jù)夷陵區(qū)審計局審計決定書，核減被告工程款128331.87元，其證據(jù)不足。因原告與被告所簽定的《建筑工程施工合同》依法成立，真實、合法、有效，雙方業(yè)已履行，理應受法律保護。在結(jié)算過程中，經(jīng)雙方協(xié)商，監(jiān)理方同意，聘請了有審計資格的相關(guān)部門對工程進行了審計，三方也予以認可，并進行了結(jié)算?，F(xiàn)原告以夷陵區(qū)審計局對該工程的審計報告，核減被告的工程造價，不具備法律效力，實屬不妥。故原告據(jù)此要求被告返還工程款，所依據(jù)的證據(jù)不足，請求法院依法駁回原告的訴訟請求。
[裁判要點]：
宜昌市夷陵區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：
2002年3月，原告環(huán)境項目中心發(fā)布招標文件，將其“夷陵區(qū)三峽壩區(qū)垃圾衛(wèi)生填埋場進場道路工程”的施工任務對外招標。同年4月12日，被告宜星市政公司編制投標書投標報價并中標。同年4月26日，雙方簽訂一份《建設工程施工合同》，約定承包范圍為“施工圖以內(nèi)全部工程及設計變更”。工程內(nèi)容為路基土石方開挖、邊溝、擋土墻及涵洞砌筑、路面澆筑等。合同工期60天，合同價款為166.96萬元。該合同第9條對工程進度款的支付方式規(guī)定，“發(fā)包人向承包人承諾按照合同約定的期限和方式支付合同價款及其他應當支付的款項?！?該合同雙方選擇了部分專用條款和通用條款。同時約定，雙方有關(guān)工程的洽商、變更等書面協(xié)議或文件視為本合同的組成部分。
合同簽訂后，被告宜星市政公司組織人員進場施工。在施工過程中，由于進場道路實際開挖土石方等工程量與原設計變更較大，在原合同為固定總價款合同的基礎(chǔ)上，原、被告及監(jiān)理同意據(jù)實結(jié)算，工程量以實際發(fā)生的數(shù)量為準。2002年12月28日，該工程項目竣工驗收。由于被告承接原告發(fā)包的建設工程后沒嚴格按圖施工，實際施工與項目標準存在明顯減少，被告所報結(jié)算隱瞞了部分地段土石方為宜昌市市政工程公司棄土2640立方米的實情和擋土墻虛假簽證306.9立方米，導致武漢眾華咨詢公司在沒有到實地查驗的情況下，于2003年8月8日對工程造價進行工程結(jié)算審計，確認被告施工合同內(nèi)部分價款為1，364，101.03元，合同外部分為234，096.99元，補充部分27712.68元， 總工程價款為1，625，910.70元，雙方并依此辦理了決算。爾后，原告累計向被告支付工程款1，557，945.50元，下欠67965.20元未支付。
2005年8月19日，夷陵區(qū)審計局根據(jù)《中華人民共和國審計法》第二十三條、《夷陵區(qū)政府投資建設項目審計暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，決定對原告環(huán)境項目中心提供的“夷陵區(qū)三峽壩區(qū)垃圾衛(wèi)生填埋場進場道路工程”項目竣工決算資料進行審計并進行現(xiàn)場踏勘審核，并于同年8月19日作出夷審投決審計決定書。該審計決定書認定該項目竣工決算，應在武漢眾華咨詢公司進行工程結(jié)算審計結(jié)果基礎(chǔ)上，再對進場道路核減造價126，979.82元。理由是：一是部分地段土石方為市政公司工程棄土2640立方米和施工過程中的土方挖填的合理調(diào)配應予扣除；二是擋土墻高度、長度變化，工程量相應核減306.9立方米。故審核認定被告實際完成工程價款1，498，930.88元。2005年10月13日，原告認為被告多獲工程款依法無據(jù)，損害了國家利益，依法向本院提起訴訟，請求法院判令被告返還原告多付的工程款59014.62元。
本案在審理過程中，被告向本院提出申請，要求對三峽壩區(qū)生活垃圾衛(wèi)生填埋場的“進場道路工程”中被夷陵區(qū)審計局核減的126979.82元重新進行司法鑒定。本院認為，被告的申請符合最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二十七的規(guī)定，并予以準許。同年4月18日，長江會計公司根據(jù)本院的委托書，作出了鑒定報告。該鑒定報告的鑒定結(jié)果為：宜星市政公司完成的三峽壩區(qū)生活垃圾填埋場“進場道路”工程總造價為1，498，930.88元。
以上事實，有招標文件、投標書、中標文件、建設工程施工合同、工程決算書、工程簽證資料、武眾造價字（2003）308號結(jié)算審核報告、夷陵區(qū)審計局2005年第38號審計報告、夷陵區(qū)審計局（2005）7號審計決定書、審計證據(jù)筆錄、支付情況表、詢證函、付款憑證等相關(guān)票據(jù)，以及宜長會司鑒字[2006]第21號鑒定報告、證人出庭證言、三次法庭審理筆錄在卷佐證，經(jīng)庭審質(zhì)證，本院審查，可予認定。
宜昌市夷陵區(qū)人民法院依照《中華人民共和國民法通則》第一百零六條，《中華人民共和國合同法》第六十條、第一百零七條、第一百一十一條，《中華人民共和國審計法》第二十二條、第二十三條之規(guī)定，于2006年7月5日判決：被告宜星市政公司在本判決生效后立即返還原告夷陵區(qū)環(huán)境項目中心工程款59014.62元。本案案件受理費3877元，由被告宜星市政公司負擔。一審宣判后，被告宜星市政公司表示服判并自愿履行了判決書確定的內(nèi)容。
[評析]
本案應解決的爭議焦點是：1、如何看待夷陵區(qū)審計局的《審計決定書》？其效力如何？2、該《審計決定書》和長江會計公司《鑒定報告》能否抗衡武漢眾華咨詢公司《工程結(jié)算造價審計的報告》？3、雙方簽定的《建設工程施工合同》是否是有效合同？多付的工程款59014.62元該不該返還。
宜昌市夷陵區(qū)人民法院認為：
一、關(guān)于如何看待審計機關(guān)審計決定書和審計報告及其證據(jù)效力問題。
原告工程款所用資金系國債資金，應當依法進行審計，這無疑義。對原告有約束力，而對被告有沒有民商事上的證據(jù)約束力？依照《中華人民共和國審計法》，審計機關(guān)對國家建設項目進行審計是審計機關(guān)的法定職責。審計機關(guān)依法查處建設項目中高估冒算、高套定額，以及不按設計、合同約定要求施工、偷工減料、弄虛作假等行為，可以有效保障國家資金的安全和國家利益不受損失。因此，審計決定的證據(jù)優(yōu)先原則即審計機關(guān)作出的審計決定在民商事審判中可以作為當然的有效證據(jù)，除非有相反證據(jù)推翻該審計結(jié)論，否則審計決定應該作為判決的依據(jù)。這是因為國家建設項目涉及的領(lǐng)域?qū)I(yè)性強，審計機關(guān)作為國家專門的經(jīng)濟監(jiān)督部門，對這類專業(yè)性很強的領(lǐng)域作出的決定是具有權(quán)威性的，可以作為具有法律效力的證據(jù)在民商事審判中予以采用，這樣審計決定在民商事訴訟中就具有法律效力的地位。從本案來看，原告確有相反的證據(jù)足以推翻原雙方認可的協(xié)議，也就是說，該案中審計機關(guān)審計決定書和審計報告具有民商事上的證據(jù)效力。
二、關(guān)于《審計決定書》和《鑒定報告》作為證據(jù)能否抗衡雙方認可并已履行了的《工程結(jié)算造價審計的報告》問題。
按照我國相關(guān)審計法規(guī)的規(guī)定，審計機關(guān)作為行政監(jiān)督的主體，主要是對各級人民政府及其工作部門的財政收支行為進行監(jiān)督。依照法定程序，審計機關(guān)進行審計后作出的結(jié)論，主要是針對各級政府及其工作部門的財政收支行為是否具有合法性而作出的，合理性監(jiān)督和效率監(jiān)督則并非審計監(jiān)督的主要任務。而在建設工程施工合同中，行政機關(guān)和其他民事主體一樣，都是以談判或招標等形式，與施工單位在工程質(zhì)量、造價、竣工日期等方面達成一致，自愿形成合意，進而簽署對雙方當事人均具有約束力的合同。因在市場經(jīng)濟條件下，合同是市場主體實現(xiàn)權(quán)利義務的基本形式，國家建設項目的實施也是建立在建設單位與施工單位簽訂合同的基礎(chǔ)上，應受到合同法的保護。但從本案來看，原告工程款所用資金系國債資金，依照我國行政法律規(guī)定應依法進行審計，該審計結(jié)論對原告有約束力，對被告雖沒有約束力，但有民商事上的證據(jù)效力。當人民法院根據(jù)被告的申請，依法委托有鑒定資質(zhì)的長江會計公司對雙方爭議的價款重新進行司法鑒定后，不僅具有民商事證據(jù)效力，還具有程序效力，其效力亦大于雙方認可并已實際履行的《工程結(jié)算造價審計的報告》的證據(jù)效力。
三、關(guān)于本案中雙方簽訂的合同效力的問題。
原、被告雙方所簽《建設工程施工合同》以及作為合同組織部分的履行資料，其形成程序合法，表現(xiàn)形式完備，意思表示真實，內(nèi)容在總體上不違反法律規(guī)定，應為有效合同。至于合同工程在施工過程中，由于進場道路實際開挖土石方等工程量與原設計變更較大，客觀上變更了原施工組織設計，使得原合同在固定總價款合同的基礎(chǔ)上，原、被告雙方及監(jiān)理同意據(jù)實結(jié)算，工程量以實際發(fā)生的數(shù)量為準，因基于情勢變更而要求變更合同內(nèi)容的請求是合理的。但是，本案中，由于被告承接原告發(fā)包的建設工程后沒嚴格按圖施工，實際施工與項目標準存在明顯減少，被告所報結(jié)算隱瞞了680-750簽證的段面即2640方以及所做擋土墻的實情，2003年8月8日，雖經(jīng)武漢眾華咨詢公司對工程造價進行工程結(jié)算審計，并在被告報審的2，296，887.28元工程價款的基礎(chǔ)上，審減了670，976.58元，最后確認總工程價款為1，625，910.70元。但這個審計確認是在沒有到實地查驗的情況即沒有注意到被告所報結(jié)算中隱瞞了680-750簽證的段面即2640方以及所做擋土墻的實情下進行的，該審計報告仍存在不準確的成份，故原告依據(jù)審計決定書要求被告返還多付的工程款59014.62元理由正當，予以支持。
綜上所述，由于原告工程款所用資金系國債資金，應當依法進行審計，對原告有約束力，對被告雖沒有約束力，但有民商事上的證據(jù)效力。當長江會計公司根據(jù)本院的委托作出鑒定報告后，該鑒定報告與夷陵區(qū)審計局審計決定書認定的“進場道路”工程總造價一致，進一步印證武漢眾華咨詢公司在對該工程造價進行工程結(jié)算審計時存在瑕疵。故此，該司法鑒定不僅具有民商事證據(jù)效力，還具有程序效力，其效力亦大于雙方認可并已實際履行的《工程結(jié)算造價審計的報告》的證據(jù)效力?，F(xiàn)原告要求被告返還原告多付的工程款59014.62元，事實清楚，證據(jù)充分，理由正當，符合有關(guān)法律和行政法律規(guī)定。至于被告“以與被告所簽定的《建筑工程施工合同》依法成立，夷陵區(qū)審計局對該工程的審計報告，核減被告的工程造價，不具備法律效力和證據(jù)效力”的辯解理由，因證據(jù)不足，不予采信和支持。
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