萊茵河的治理
萊茵河的名字Rhine來源于拉丁文 Rhenus，意為“羅馬的河神”。干流全長 1320km，流域面積200000 km2，是歐洲僅次于伏爾加河和多瑙河的第三大河。發(fā)源于瑞士境內(nèi)，自南向北流經(jīng)瑞士、法國、德國和荷蘭等國家，最終匯入北海。流域范圍內(nèi)還包括奧地利、盧森堡、意大利、列支敦士登和比利時(shí)等9個(gè)國家。萊茵河水除了用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)用途，以及能源生產(chǎn)，還是3000多萬人的飲用水水源。
圖1 萊茵河流域與其子流域
早期的萊茵河水質(zhì)很好，自1850年以后，由于萊茵河沿岸人口增長和工業(yè)化加速，越來越多的有機(jī)和無機(jī)物排入河道，導(dǎo)致氯負(fù)荷增加。但是，當(dāng)時(shí)的河水惡化并不明顯。
（1）工農(nóng)業(yè)污染使萊茵河變成“歐洲下水道”
二戰(zhàn)以后，萊茵河流域工業(yè)化再度加速，污染開始迅速加重。這些威脅來自于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、市政和家庭的廢水排放，造成本地物種消失、水質(zhì)和沉積物污染惡化。到60年代末，萊茵河已經(jīng)是名副其實(shí)的“歐洲下水道”。60年代以后，水質(zhì)進(jìn)一步惡化，所有水生生物均從被污染的德荷邊界附近河段絕跡。1971年河道污染的嚴(yán)重狀況使沿岸各國政府和公眾輿論震驚。
（2）河道改線、修建水壩釀成惡果
在19世紀(jì)和20世紀(jì)，為了改善航行條件，并使河床地區(qū)更利于農(nóng)業(yè)耕作，萊茵河的河道被徹底改變。
圖2 1838年和1980年的萊茵河
原本蜿蜒的河床和沖積平原被切斷，引起河流生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生巨大變化。而河水流速的增加，使得河床被進(jìn)一步侵蝕，地下水位進(jìn)一步下降。
同時(shí)，人們?cè)谌R茵河及其支流中建造了許多用于水力發(fā)電的水壩和圍壩。這些設(shè)施導(dǎo)致萊茵河中的鮭魚和其他遷徙物種無法到達(dá)產(chǎn)卵場。萊茵河水生魚類的捕撈量從1870年的280000噸顯著下降到1950年的0噸。
（1）Sandoz事件
1986年11月1日，位于瑞士巴塞爾附近的 Sandoz 股份公司倉庫發(fā)生火災(zāi)。在救火過程中，約有1萬m3被有毒物料污染的消防水流入萊茵河。這些污水順河而下，11月1日清晨抵達(dá)法國邊界，11月9日抵達(dá)荷蘭邊界。本次污染嚴(yán)重破壞了萊茵河生態(tài)系統(tǒng)，數(shù)以噸計(jì)的死魚和其他動(dòng)物尸體被從河中撈出，沿河40座水利工程被迫停止從河中取水。
圖3 Sandoz事件中變成紅色的萊茵河水
（2）鮭魚的消逝
萊茵河漁業(yè)興旺，尤其鮭魚（Salmon）供應(yīng)充足，1885年年捕撈量曾達(dá)25萬條。但在18世紀(jì)與19世紀(jì)之交，由于水力發(fā)電、航運(yùn)發(fā)展和河道渠化，魚類大量減少。荷蘭三角洲工程的建設(shè)更阻止了魚類回游，至1940年鮭魚幾乎從全萊茵河流域絕跡。
（1）萊茵河保護(hù)國際委員會(huì)
萊茵河流域的管理開始于19世紀(jì)中葉，當(dāng)時(shí)主要針對(duì)航運(yùn)而設(shè)立航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)。1950年7月由荷蘭提議，瑞士、法國、盧森堡和德國等參與，在瑞士巴塞爾成立了“萊茵河保護(hù)國際委員會(huì)”—— The InternationalCommission for the Protection of the Rhine (ICPR)，旨在全面處理萊茵河流域保護(hù)問題并尋求解決方案。
1963年, 在瑞士首都伯爾尼簽署了ICPR的框架性協(xié)議，即伯爾尼公約，該公約奠定了萊茵河流域管理國際協(xié)調(diào)和發(fā)展的基礎(chǔ)。1976年，歐洲共同體委員會(huì)作為締約方加入該委員會(huì)。
（2）各國的跨州協(xié)調(diào)委員會(huì)
萊茵河流域的管理除了成立ICPR之外，還在德國科布倫茨設(shè)立了對(duì)萊茵河水環(huán)境綜合監(jiān)測和洪水預(yù)報(bào)的德國水文研究所（BFG , 相當(dāng)于流域管理機(jī)構(gòu)），在各國內(nèi)部還有跨州的協(xié)調(diào)委員會(huì)。如德國境內(nèi)萊茵河流經(jīng)4個(gè)州，流域管理協(xié)調(diào)工作則由萊茵河上游的巴登符騰堡州主持，各州相關(guān)部門配合。
ICPR成立之后，制定了聯(lián)合監(jiān)測方案，但是真正的保護(hù)河流免受有機(jī)污染影響的第一個(gè)措施直到1970年之后才正式實(shí)施。在1970年至1985年期間，委員會(huì)制定了一系列方案，以減少城市和工業(yè)廢水的直接排放。在這一時(shí)期，主要治污措施都集中在“管末端”，即廢水處理，而不是預(yù)防措施。在此期間，委員會(huì)商定了三項(xiàng)公約作為具有法律約束力的文書。
（1）商定三大公約
控制化學(xué)污染公約
該公約于1976年簽署。公約要求各成員國建立監(jiān)測系統(tǒng)，制定監(jiān)測計(jì)劃，建立水質(zhì)預(yù)警系統(tǒng)。
控制氯化物污染公約
該公約于 1976 年簽署。公約確定的治理目標(biāo)是減少德國與荷蘭跨國邊界的水體鹽含量，使河水鹽濃度不超過200mg/L。
防治熱污染公約
該公約雖未簽署，但已執(zhí)行。20 世紀(jì)七八十年代，萊茵河沿岸的電站和工廠必須修建冷卻塔，確保進(jìn)入萊茵河的水溫低于規(guī)定值。
（2）萊茵河2000年行動(dòng)計(jì)劃（RAP）
這種治理一直持續(xù)到1986年。而歷史中重大環(huán)境決策的出現(xiàn)往往需要一場殘酷的災(zāi)難，才能徹底喚醒人們。
1986年 11 月 12日（Sandoz事件發(fā)生10天后），沿岸各國有關(guān)部長緊急開會(huì)討論。會(huì)議制訂了萊茵河2000行動(dòng)計(jì)劃（RAP），明確提出了治理萊茵河的長期目標(biāo)。RAP計(jì)劃內(nèi)容包括：
a.在2000年底之前, 高等物種魚類（例如鮭魚）應(yīng)在萊茵河重現(xiàn)（因此又稱“Salmon 2000”計(jì)劃）。
b .改善水質(zhì)，使萊茵河重新成為飲用水水源。
c .減少對(duì)河流沉積物的污染，使淤泥達(dá)到能夠用于造地或填海的程度。
d .改善北海及沿岸濕地動(dòng)植物的生存環(huán)境。
RAP計(jì)劃分三個(gè)階段實(shí)施。第一階段首先確定“優(yōu)先治理的污染物質(zhì)的清單”，分析這些污染物的來源、排放量。第二階段是決定性階段，即所有措施必須在1995年以前實(shí)施，所有污染物質(zhì)必須在1995年達(dá)到 50%的消減率。第三階段是強(qiáng)化階段（1995~2000年），采取必要的補(bǔ)充措施，全面實(shí)現(xiàn)萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)。
（3）Rhine 2020——萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃
2001年1月在法國斯特拉斯堡舉行的萊茵河流域國家部長會(huì)議上，批準(zhǔn)實(shí)施以萊茵河未來環(huán)境保護(hù)政策為核心的“Rhine 2020——萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃”。這項(xiàng)計(jì)劃將進(jìn)一步改善萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)，改善洪水防護(hù)系統(tǒng)，改善地表水質(zhì)和保護(hù)地下水。
上世60年代以來，德國在萊茵河沿岸城市和工礦企業(yè)陸續(xù)修建了100多個(gè)污水處理廠，排入萊茵河的工業(yè)廢水和生活污水的60%以上得到處理。此外，德國政府還成立了一個(gè)“黃金艦隊(duì)”，負(fù)責(zé)處理壓艙水等含油污水。在污染較為嚴(yán)重的河段直接采取人工充氧的措施；對(duì)水量較小、河水溫度較高且接納大量污水的河段，則在水中安裝增氧機(jī)。
在RAP計(jì)劃實(shí)施過程中，萊茵河保護(hù)國際委員會(huì)發(fā)起了一系列行動(dòng)，包括拆除不合理的通航、灌溉及防洪工程，用草木綠化河岸，在部分改彎取直的人工河段恢復(fù)其自然河道等。
萊茵河的治理非常成功。在1994年，ICPR的報(bào)告就指出大多數(shù)減排目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到。在工業(yè)資源領(lǐng)域，幾乎已經(jīng)實(shí)現(xiàn)50％的減排目標(biāo)。特別是市政和工業(yè)對(duì)有害物質(zhì)的排放已明顯下降，其中，70~100％的污染物種類已經(jīng)檢測不到。1985~2000年間，萊茵河中的有毒物質(zhì)減少了90%，生態(tài)功能得到恢復(fù)，水體微生物種群上升到正常水平，魚類品種不斷增加，其中包括鮭魚等名貴魚種，流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到健康和持續(xù)的發(fā)展。在2000年，在執(zhí)行進(jìn)程結(jié)束時(shí)，幾乎所有減排目標(biāo)都已實(shí)現(xiàn)。
圖4 萊茵河無脊椎動(dòng)物數(shù)量和河水含氧量變化曲線
圖5 返回到萊茵河及其支流（累積）自然繁殖的鮭魚數(shù)
圖6 現(xiàn)在的萊茵河實(shí)景
英國泰晤士河的治理
泰晤士河全長402km，橫貫英國首都倫敦等10多個(gè)城市，流域面積1.3km2，為倫敦提供2/3以上的飲用水和工業(yè)用水。
圖7 泰晤士河及其流域
19 世紀(jì)前，泰晤士河清澈見底，但隨著工業(yè)革命的興起，大量工業(yè)廢水和生活污水未經(jīng)處理便流入泰晤士河，水質(zhì)嚴(yán)重惡化。
1858年，倫敦爆發(fā)了“大惡臭”事件。當(dāng)時(shí)的倫敦已經(jīng)建有排水渠，但排水渠的原本設(shè)計(jì)是為了排走雨水而沒有考慮到要同時(shí)處理生活污水，除此之外工業(yè)污水也都一同排入排水渠。排水渠經(jīng)常在污水排到泰晤士河前已經(jīng)溢滿，并倒灌出街道。1858年的夏天特別酷熱，有利泰晤士河及其支流中生存的細(xì)菌大量繁殖而發(fā)出陣陣惡臭。這股臭味之濃郁令在泰晤士河畔的國會(huì)大廈和法院無法正常運(yùn)作。為了阻擋惡臭傳入室內(nèi)他們將窗簾布浸泡在氯化鈣溶液（維多利亞時(shí)代應(yīng)用的消毒劑）后再掛上窗戶，有人曾提議將下議院遷址到位處泰晤士河上游的漢普敦宮。
當(dāng)時(shí)人們意識(shí)到問題嚴(yán)重性，開始在河北部和南部修建大型下水道，并在倫敦西部的河流建造水庫和泵站。然而，雖然這些舉措有助于限制污染水平，但泰晤士河下游河水污染依然嚴(yán)重。
1910年泰晤士河每天污染負(fù)荷達(dá)到2745萬噸，河內(nèi)生物幾乎全部死亡。到上世紀(jì)50年代末，泰晤士河中的DO幾乎為零，S2-質(zhì)量濃度高達(dá)14 mg/L。曾經(jīng)美麗的泰晤士河變成了一條死河。
圖8 1855年時(shí)事插畫：描繪科學(xué)家麥可·法拉第向泰晤士之父遞上一張白卡紙，讓祂親身了解泰晤士河水質(zhì)，呼吁市民要正視泰晤士河的惡劣衛(wèi)生問題
圖9 1858年時(shí)事插畫：“沉默高速公路”（1858），描繪在泰晤士河上的死神，正在索取那些造成河水污染的人類的生命
20世紀(jì)60年代英國政府成立了泰晤士河水務(wù)局，隸屬環(huán)境部，是泰晤士河流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理的權(quán)力性機(jī)構(gòu)。尤其值得注意的是，泰晤士河水務(wù)局雇員中有20%的人員從事研究工作。水務(wù)局設(shè)有專門研究部門，能隨時(shí)處置和研究各種急迫問題。
1974 年，包括泰晤士水務(wù)局在內(nèi)的10個(gè)流域水務(wù)局建立。1989年，水務(wù)局全部實(shí)現(xiàn)了私有化改革。在英國的水務(wù)局私有化的同時(shí)，英政府加強(qiáng)了環(huán)境署對(duì)流域水質(zhì)污染情況的監(jiān)督管理，并設(shè)立水務(wù)署，負(fù)責(zé)用戶投訴，監(jiān)控水務(wù)公司的財(cái)務(wù)運(yùn)作及執(zhí)行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)情況。
首先，對(duì)泰晤士河流域分區(qū)實(shí)行不同的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，以倫敦橋和Canvey島為分界點(diǎn)，對(duì)水體中DO質(zhì)量濃度提出不同的要求，泰晤士河的治理目標(biāo)是為了保護(hù)生物的生存，并以DO為主要控制目標(biāo)。
在20世紀(jì)60年代和70年代期間，對(duì)倫敦東南部的Crossness和倫敦東部的Beckton的兩個(gè)主要污水處理廠進(jìn)行了改造，除此之外，還將1936年以后在泰晤士河流域興建的190多個(gè)小型污水處理廠合并成15個(gè)較大的處理廠，并進(jìn)行了大規(guī)模的改建、擴(kuò)建和重建。
另外，泰晤士河流域廣泛采取人工充氧措施，以降低污染負(fù)荷、恢復(fù)水體生態(tài)修復(fù)功能。
泰晤士河的治理僅僅運(yùn)用了截流排污、生物氧化、曝氣充氧等常規(guī)措施就取得了明顯效果，而治理成功的關(guān)鍵在于管理上進(jìn)行了大膽的體制改革及科學(xué)的管理方法，被歐洲稱為“水工業(yè)管理體制上的一次重大革命”。即將全流域200多個(gè)管水單位合并建成泰晤士河水務(wù)管理局，統(tǒng)一管理各種業(yè)務(wù)，這保證了水資源按自然規(guī)律進(jìn)行合理、有效保護(hù)和開發(fā)利用，杜絕用水浪費(fèi)和水環(huán)境遭到破壞。
經(jīng)過約150年的治理，英國政府共投入300多億英鎊， 1955~1980年總污染負(fù)荷減少了90%，枯水季節(jié)DO最低點(diǎn)依然保持在飽和狀態(tài)的40%左右。上世紀(jì)80年代，河流水質(zhì)已恢復(fù)到17世紀(jì)的原貌，達(dá)到飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，已有100 多種魚和350多種無脊椎動(dòng)物重新回到這里繁衍生息。
目前，倫敦的下水道同時(shí)承載未處理的污水和雨水，由于它的流量有限，加之倫敦降雨量又大，排污系統(tǒng)無法及時(shí)排掉雨水，經(jīng)常造成攜帶生活垃圾的雨水流入泰晤士河，嚴(yán)重威脅泰晤士河生態(tài)系統(tǒng)。為此，英國政府宣布將耗資20億英鎊，于 2020年前在倫敦地下80m處修建一條長達(dá)32km的污水水道，這將改變泰晤士河水污染現(xiàn)狀，進(jìn)一步改善泰晤士河水質(zhì)。
圖10 經(jīng)過150年治理之后的泰晤士河
總結(jié)與思考
從萊茵河和泰晤士河的治理經(jīng)驗(yàn)來看，河流的污染和治理都是漫長的過程，相對(duì)于污染過程而言，河流生態(tài)系統(tǒng)短期內(nèi)難以恢復(fù)，治理過程更需要幾十載漫漫征程。如果遇上突發(fā)性污染事件，更會(huì)上演“一朝污染，十年治污”的慘痛教訓(xùn)。同時(shí)，治理的過程必將伴隨大量經(jīng)費(fèi)投入，所以對(duì)于“先污染后治理”的國家，必將付出時(shí)間與金錢的雙重代價(jià)。
立法先行，加快流域立法進(jìn)程。以萊茵河治理為例，萊茵河流域涉及9個(gè)國家，國際性法律框架對(duì)流域治理很重要，有助于處理跨國問題和組織共同活動(dòng)，而伯爾尼公約就是奠定萊茵河流域管理國際協(xié)調(diào)和發(fā)展的基礎(chǔ)。在立法基礎(chǔ)上，法律、行政、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)等綜合手段，才是流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)流域進(jìn)行預(yù)防和治污行之有效的方式。
不論是現(xiàn)實(shí)流域管理的需要，還是今后管理發(fā)展的需要，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該是流域管理中最重要的管理機(jī)構(gòu)。一個(gè)強(qiáng)有力的具有綜合決策和協(xié)調(diào)手段的流域管理機(jī)構(gòu)是整治流域水污染的基本條件，而我國對(duì)流域的用水、管水、治水等工作是分散的，權(quán)力機(jī)構(gòu)各自為政缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，極大影響了治水效果。例如，我國雖然也成立了淮河水利委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，但它們不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，除了從事具體的技術(shù)工作外，無權(quán)過問行政及經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)。
在最高權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理下，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的多層次流域管理體制。歐洲大陸各國都設(shè)立了多層次水管理體制。以法國為例，國家水資源委員會(huì)、流域委員會(huì)、流域水務(wù)局等機(jī)構(gòu)，包括用水戶協(xié)會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)等，分別與國家、流域、地區(qū)、地方等四個(gè)層次相對(duì)應(yīng)。歐洲大陸各國正是通過這些多層次管理體制對(duì)水污染進(jìn)行多層次治理。近年來，我國流域管理與區(qū)域管理之間因?yàn)楣芾砘靵y，沖突有所增加，應(yīng)盡快建立與區(qū)域管理相協(xié)調(diào)的明確的流域管理體制。
流域污染往往既有點(diǎn)源污染，又有面源污染。尤其是流域周邊的住宅與工業(yè)企業(yè)排污，都會(huì)對(duì)流域產(chǎn)生嚴(yán)重的點(diǎn)源污染。治污，首先要控制源頭，分析各河流湖泊等水體污染原因。所以需要制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把控源頭污染，控制排放總量，使每個(gè)點(diǎn)源都達(dá)到相應(yīng)的水體排放標(biāo)準(zhǔn)。
在治污過程中，離不開各個(gè)平行機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作，雖然我國的河道流域都在國境之內(nèi)，但往往存在橫跨各大省市地區(qū)的現(xiàn)狀，這無異于國外的跨國流域治理。所以需要各個(gè)平臺(tái)與機(jī)構(gòu)增進(jìn)相互信任，共同監(jiān)測，推動(dòng)合作評(píng)估。通過交流監(jiān)測數(shù)據(jù)和工作經(jīng)驗(yàn)，可以更好地制定政策和措施以削減污染和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，對(duì)計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)行定期評(píng)估，可以了解工作是前進(jìn)還是停滯，并根據(jù)情況適時(shí)修改治理目標(biāo)和措施。
流域治理離不開大量的政府資金投入。目前，我國污染治理資金的籌集實(shí)行“污染者付費(fèi)”的原則，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)力度明顯不足，不能有效的激勵(lì)企業(yè)的環(huán)境行為。
從泰晤士河流域水污染治理可以看出，英國采用中央對(duì)水資源按流域進(jìn)行統(tǒng)一管理與私有化的水務(wù)公司進(jìn)行水資源管理相結(jié)合的管理體制，注重建立公眾參與管理的機(jī)制。
因此，流域投資應(yīng)當(dāng)運(yùn)行市場化。把市場經(jīng)濟(jì)引入水污染治理中，使水資源管理機(jī)構(gòu)企業(yè)化，激勵(lì)流域管理委員會(huì)進(jìn)行合理的國內(nèi)融資和引進(jìn)外資，從而開辟更廣闊的資金來源，減輕政府負(fù)擔(dān)。這也需要賦予流域管理機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力，增強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)利用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控的能力。
· END ·
張婧怡
研究員
聯(lián)系客服
