2019年10月19日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)與監(jiān)督工作的實(shí)施意見(jiàn)》通知，要求中央企業(yè)：建立健全以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、合規(guī)管理監(jiān)督為重點(diǎn)，嚴(yán)格、規(guī)范、全面、有效的內(nèi)控體系。進(jìn)一步樹(shù)立和強(qiáng)化管理制度化、制度流程化、流程信息化的內(nèi)控理念，通過(guò)“強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)問(wèn)責(zé)”和加強(qiáng)信息化管理，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，將風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理要求嵌入業(yè)務(wù)流程，促使企業(yè)依法合規(guī)開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)內(nèi)控、防風(fēng)險(xiǎn)、促合規(guī)”的管控目標(biāo)，形成全面、全員、全過(guò)程、全體系的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，切實(shí)全面提升內(nèi)控體系有效性，加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。該通知的發(fā)布，可能讓分別從事企業(yè)風(fēng)控、合規(guī)、內(nèi)控的從業(yè)人員再度陷入茫然，有的單位，有風(fēng)控部、法務(wù)與合規(guī)部、內(nèi)控部，還有的單位是合規(guī)風(fēng)控部，內(nèi)控體系建設(shè)歸財(cái)務(wù)部，內(nèi)控測(cè)試評(píng)價(jià)歸審計(jì)部，而這次的文件卻把三者全放一起了，三者分散于不同部門(mén)的，就要困惑于該文件如何落實(shí)了。
從各自工作內(nèi)容看內(nèi)控、風(fēng)控、合規(guī)管理的關(guān)系
依筆者看來(lái)，該文件有幾個(gè)關(guān)鍵之處。
一是以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，明確這個(gè)內(nèi)控體系是以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向。其實(shí)，按照COSO的定義，內(nèi)控體系建設(shè)是以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的，明確內(nèi)控體系由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)控五項(xiàng)要素構(gòu)成，這是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理的PDCA循環(huán)流程，內(nèi)控體系建設(shè)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上的，這點(diǎn)不難理解。但此處的“風(fēng)險(xiǎn)管理”為導(dǎo)向，是以什么風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向？該通知的目的是“認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，充分發(fā)揮內(nèi)部控制體系對(duì)中央企業(yè)強(qiáng)基固本作用，進(jìn)一步提升中央企業(yè)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力，加快培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”，從這一點(diǎn)來(lái)看，是指以“全面風(fēng)險(xiǎn)管理”為導(dǎo)向。
《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》明確：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，采取定性和定量相結(jié)合的方法，識(shí)別、計(jì)量、評(píng)估、監(jiān)測(cè)、報(bào)告、控制或緩釋所承擔(dān)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)、銀行賬戶(hù)利率風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、信息科技風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)?！吨醒肫髽I(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》所稱(chēng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，指未來(lái)的不確定性對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的影響。企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)一般可分為戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等；也可以能否為企業(yè)帶來(lái)盈利等機(jī)會(huì)為標(biāo)志，將風(fēng)險(xiǎn)分為純粹風(fēng)險(xiǎn)(只有帶來(lái)?yè)p失一種可能性)和機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(帶來(lái)?yè)p失和盈利的可能性并存)。不同的行業(yè)，全面風(fēng)險(xiǎn)的具體種類(lèi)會(huì)有所區(qū)別。哪里存在這些風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)內(nèi)部控制體系就要覆蓋到哪里，切實(shí)落實(shí)“以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向”。全面風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)的不確定性對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的影響，包括企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、員工個(gè)人從業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)產(chǎn)生影響的全部各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。如圖1所示。
二是以合規(guī)管理監(jiān)督為重點(diǎn)，明確這個(gè)內(nèi)部控制體系的重點(diǎn)是合規(guī)管理。2009年，財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)制定發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，自2009年7月1日起在上市公司范圍內(nèi)施行，鼓勵(lì)非上市的大中型企業(yè)執(zhí)行。該文件所稱(chēng)內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程，明確內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，其中，合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)是內(nèi)部控制的目標(biāo)之一，COSO定義的內(nèi)部控制目標(biāo)是：經(jīng)營(yíng)的效果與效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、法律法規(guī)的遵循性，其中有“法律法規(guī)的遵循性”的目標(biāo)內(nèi)容。但是“企業(yè)合規(guī)管理”的范圍要比“法律法規(guī)的遵循性”范圍要寬。根據(jù)在企業(yè)合規(guī)管理的實(shí)踐，結(jié)合DB/T35770《合規(guī)管理體系 指南》對(duì)合規(guī)管理的要求，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理遵循法律法規(guī)只是“合規(guī)管理”的一個(gè)內(nèi)容分支。如圖1所示。
合規(guī)管理內(nèi)容包括確定企業(yè)外部和內(nèi)部的合規(guī)義務(wù)、識(shí)別合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、制定合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控措施、完善業(yè)務(wù)規(guī)章制度，除了要對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理行為對(duì)法律法規(guī)遵循情況進(jìn)行管理，還有道德規(guī)范、企業(yè)外部相關(guān)方的期望、訴求（成文的和不成文的）的滿(mǎn)足程度進(jìn)行管理，從某種意義上說(shuō)，后者的管理更是合規(guī)管理的重點(diǎn)。
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