攀枝花市衛(wèi)生和計(jì)劃生育監(jiān)督執(zhí)法支隊(duì) 解永慶 唐勇
依據(jù)現(xiàn)行的《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《四川省公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理辦法》對(duì)公共場(chǎng)所未取得衛(wèi)生許可證擅自營業(yè)均有處罰規(guī)定，但在實(shí)際實(shí)施行政處罰過程中，筆者認(rèn)為以下值得注意幾點(diǎn)供參考。
一、注意無證與經(jīng)營要件。依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)公共場(chǎng)所無證經(jīng)營處罰必須同時(shí)滿足無證和經(jīng)營這兩個(gè)要件，缺一不可。只有無證與經(jīng)營行為同時(shí)并存時(shí)，即“無證”和“經(jīng)營”兩項(xiàng)行為均存在，才能實(shí)施行政處罰。如果只具備無證或經(jīng)營其中一項(xiàng)均沒有構(gòu)成完整的處罰要件，不得實(shí)施行政處罰。如何查明無證經(jīng)營行為存在，“無證”，主要通過現(xiàn)場(chǎng)筆錄和詢問筆錄來證實(shí)，例如現(xiàn)場(chǎng)不能出示公共場(chǎng)所《衛(wèi)生許可證》，詢問筆錄中承認(rèn)未取得該證照加以佐證；“經(jīng)營”，主要通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，取得物證例如現(xiàn)場(chǎng)營業(yè)照片、經(jīng)營票據(jù)等，然后通過詢問當(dāng)事人確定經(jīng)營行為存在。
二、注意被處罰主體認(rèn)定。在調(diào)查取證時(shí)一定要查看當(dāng)事人的《工商營業(yè)執(zhí)照》來確定主體，一旦主體錯(cuò)誤，出現(xiàn)行政復(fù)議變更、撤銷處罰甚至行政訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)極大。
（一）對(duì)取得《工商營業(yè)執(zhí)照》的主體確定。一是對(duì)于行政相對(duì)人主體違法時(shí)，依法取得《工商營業(yè)執(zhí)照》并有字號(hào)的，按照最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋第五十九條第一款“在訴訟中，個(gè)體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為當(dāng)事人。有字號(hào)的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號(hào)為當(dāng)事人，但應(yīng)同時(shí)注明該字號(hào)經(jīng)營者的基本信息。”的規(guī)定，筆者認(rèn)為:不論是法人、個(gè)人獨(dú)資、個(gè)體工商戶、其他組織等，只要依法取得《工商營業(yè)執(zhí)照》并有字號(hào)的，均可以按《工商營業(yè)執(zhí)照》的字號(hào)作為被處罰主體；而無字號(hào)的以經(jīng)營者或舉辦者為被處罰主體。二是對(duì)于行政相對(duì)人主體違法時(shí)，《工商營業(yè)執(zhí)照》已過期的，該違法行為應(yīng)當(dāng)由違法行為人或直接責(zé)任人個(gè)人自行承擔(dān)，即被處罰主體為違法行為人或直接責(zé)任人個(gè)人。
（二）對(duì)未取得《工商營業(yè)執(zhí)照》的主體確定。一是對(duì)于行政相對(duì)人主體違法時(shí)，未依法取得《工商營業(yè)執(zhí)照》，違法行為應(yīng)當(dāng)由違法行為人或直接責(zé)任人個(gè)人自行承擔(dān)。二是在行政處罰決定作出前取得了營業(yè)執(zhí)照，因?yàn)?，該行為在發(fā)生時(shí)其還不具備工商字號(hào)資格，其在當(dāng)時(shí)的行政執(zhí)法中并沒有出現(xiàn)也不可能出現(xiàn)。所以，不論事后其是否取得營業(yè)執(zhí)照，是否具有合法資格，都不影響違法行為發(fā)生時(shí)的狀態(tài)，該違法行為依舊應(yīng)當(dāng)由行為人或是直接責(zé)任人按照公民或個(gè)人性質(zhì)進(jìn)行處罰。三是行政相對(duì)人的違法行為以單位名義進(jìn)行，但是沒有證據(jù)可以證明的。在這種情況下應(yīng)當(dāng)根據(jù)有利于當(dāng)事人的原則，在現(xiàn)有證據(jù)的前提下，對(duì)該行為按照公民或個(gè)人性質(zhì)直接處罰行為人或直接責(zé)任人。因?yàn)樵谶@種情況下行政執(zhí)法機(jī)關(guān)很難有證據(jù)證明該行為是單位行為，而現(xiàn)有證據(jù)僅僅只可以證明行為人實(shí)施了違法行為，因此該執(zhí)法機(jī)關(guān)只能依據(jù)證據(jù)對(duì)行為人或直接責(zé)任人按公民或個(gè)人性質(zhì)進(jìn)行處罰，即使該罰款最后的確是由該單位支付的，我們也不能以此為理由對(duì)該單位按照單位性質(zhì)進(jìn)行定性處罰，單位支付罰款的行為僅僅是一個(gè)行政處罰的執(zhí)行問題，對(duì)該違法行為還是沒有證據(jù)可以證明是單位行為的?！?span lang='EN-US'>
三、注意自由裁量權(quán)使用。查辦案件中，依據(jù)《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三十五條的規(guī)定，以下三項(xiàng)是一個(gè)裁量因素，即擅自營業(yè)曾受過衛(wèi)生行政部門處罰的、擅自營業(yè)時(shí)間在三個(gè)月以上的、以涂改、轉(zhuǎn)讓、倒賣、偽造的衛(wèi)生許可證擅自營業(yè)的。其中經(jīng)營時(shí)間三個(gè)月一下和三個(gè)月以上的量刑不同。這里尤其需要注意的是，如無法取得證明經(jīng)營時(shí)間的物證，僅僅通過詢問得到其經(jīng)營時(shí)間，則按此經(jīng)營時(shí)間進(jìn)行裁量存在一定風(fēng)險(xiǎn)，一旦當(dāng)事人翻供，取證將陷入被動(dòng)的境地。而有無受過衛(wèi)生行政部門處罰或有無涂改、轉(zhuǎn)讓、倒賣、偽造的衛(wèi)生許可證其量刑不同。調(diào)查取證中如何核實(shí)以上兩種情形，筆者認(rèn)為：必須取得相應(yīng)的物證資料，然后對(duì)當(dāng)事人加以詢問進(jìn)行佐證，以確保自由裁量權(quán)的正確適用；不能僅以調(diào)查核實(shí)的相應(yīng)物證或詢問筆錄其中一項(xiàng)作為自由裁量定性量刑依據(jù)，這必將帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。
四、注意多違法處理。在查處公共場(chǎng)所無證經(jīng)營的過程中，監(jiān)督人員在調(diào)查取證無證經(jīng)營的同時(shí)，很有可能發(fā)現(xiàn)其他違法行為，如從業(yè)人員未取得健康合格證明上崗、衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備不符合衛(wèi)生要求等違法行為的存在，應(yīng)當(dāng)怎樣實(shí)施行政處罰較為恰當(dāng)。筆者認(rèn)為：主要是屬于牽連性的行政違法行為還是屬于聚合性的行政違法行為的爭議。牽連性的行政違法行為是指相對(duì)人以實(shí)施某一違法為目的，但其手段或結(jié)果又構(gòu)成其他違法形式的情形。其特征是存在數(shù)個(gè)符合違法構(gòu)成要件的違法行為；數(shù)個(gè)違法行為間具有手段與目的或原因與結(jié)果的關(guān)系并共同構(gòu)成有機(jī)整體；行為人只追求一個(gè)違法意圖，但可以將數(shù)個(gè)行為分別確定為目的或原因、手段或結(jié)果；直接實(shí)施違法目的的是主行為，為實(shí)現(xiàn)這一目的創(chuàng)造條件或進(jìn)行輔助的是從行為。在行政法領(lǐng)域，對(duì)于牽連違法的處理，法律上無統(tǒng)一規(guī)定。實(shí)踐中，對(duì)牽連違法的處理，依據(jù)吸收原則，遵循“從一重事從重處罰”的原則。
聚合性的行政違法行為是指不同的行政違法行為，出于同一目的，同時(shí)聚集于同一載體之上的現(xiàn)象。其特征是各行為之間不存在法律上的牽連，是相互獨(dú)立的法律行為，只存在事實(shí)上的法律關(guān)系，各種違法行為分別有各自獨(dú)立的法律責(zé)任，相互之間互不影響、互不重疊，追究一種行為的責(zé)任不影響另一種行為的責(zé)任的追究，在處理時(shí)，實(shí)行“數(shù)事并罰”。
綜上，當(dāng)事人開辦公共場(chǎng)所的目的是經(jīng)營，從業(yè)人員和衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備等是經(jīng)營必不可少的條件。在查處公共場(chǎng)所無證經(jīng)營同時(shí)涉及多項(xiàng)違法行為時(shí)，筆者主張用牽連性的行政違法行為處理更為恰當(dāng)。即擇以公共場(chǎng)所未取得衛(wèi)生許可證擅自營業(yè)這一重罰給予處罰即可。
五、注意工作中其他細(xì)節(jié)。
（一）執(zhí)法程序方面。一是案件辦理的時(shí)效性；如是否超期立案、是否超期作出行政處罰決定、是否超期送達(dá)；二是調(diào)查取證、案件查辦、文書送達(dá)等是否是兩名執(zhí)法人員并簽名；三是當(dāng)事人依法享有的權(quán)力是否充分給予等。
（二）文書簽收方面。行政處罰的任何文書均需當(dāng)事人簽名確認(rèn)，其他人代表當(dāng)事人在文書上簽字需要當(dāng)事人的授權(quán)委托書，否則簽收的行政處罰事項(xiàng)告知書或行政處罰決定書將大打折扣和存在巨大風(fēng)險(xiǎn)，一旦當(dāng)事人否則其他代表人的簽字行為，可能導(dǎo)致整個(gè)行政處罰工作的流產(chǎn)。
（三）按照《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條“對(duì)于無照經(jīng)營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，……”的規(guī)定，筆者建議在執(zhí)法過程中，一旦發(fā)現(xiàn)公共場(chǎng)所未取得《工商營業(yè)執(zhí)照》，也未取得衛(wèi)生許可證按規(guī)定移交工商行政部門處理，或者對(duì)其未取得衛(wèi)生許可證實(shí)施行政處罰的同時(shí)通達(dá)工商行政部門。
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