（本稿件由石濱教授提供）
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案例：04
因對(duì)按摩室無(wú)證行醫(yī)監(jiān)管缺失史某被追究刑事責(zé)任案
【案情簡(jiǎn)介】
史××，某市衛(wèi)生監(jiān)督所醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管一科科長(zhǎng)。
常××于2007年6月在某市××路開(kāi)設(shè)按摩室，期間，史××曾帶領(lǐng)科室人員對(duì)其進(jìn)行過(guò)兩次監(jiān)督，未發(fā)現(xiàn)其有診療活動(dòng)。2008年9月25日，史××帶領(lǐng)科室人員在日常檢查中發(fā)現(xiàn)常××按摩室內(nèi)有少量藥品，在對(duì)其進(jìn)行詢(xún)問(wèn)取證時(shí)，常××先以暴力威脅執(zhí)法人員，后以自焚自殘等方式威脅監(jiān)督執(zhí)法人員。為保證衛(wèi)生監(jiān)督人員和常××的安全，史××報(bào)警請(qǐng)公安人員制止常××的暴力行為。2008年9月26日，×市衛(wèi)生監(jiān)督所依照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二十四條之規(guī)定，對(duì)常××正式立案調(diào)查[×衛(wèi)醫(yī)罰字（2008）第38號(hào)]。10月2日下午4點(diǎn)30分，郭××去常××按摩室治療就診，常××對(duì)其實(shí)施注射治療，導(dǎo)致郭××死亡，該所于2008年10月7日將常××無(wú)證非法行醫(yī)案移交某市公安局，某市公安局隨即介入調(diào)查。某市人民檢察院于2008年11月6日對(duì)原醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督一科科長(zhǎng)史××以玩忽職守罪向某市人民法院提起公訴。某市人民法院于2009年1月16日對(duì)原醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督一科科長(zhǎng)史××的玩忽職守罪進(jìn)行審理，判定犯玩忽職守罪，免于刑事處罰。
【案件評(píng)析】
一、按摩室并非醫(yī)療服務(wù)執(zhí)法監(jiān)督法定日常監(jiān)管范疇。
根據(jù)《衛(wèi)生部關(guān)于暫不將足浴、保健按摩、網(wǎng)吧等場(chǎng)所列入衛(wèi)生許可范圍的批復(fù)》（衛(wèi)政法發(fā)【2004】268號(hào)）規(guī)定：“……《中華人民共和國(guó)行政許可法》于7月1日起實(shí)施，許可范圍應(yīng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定，鑒于《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》正在修訂中，目前不宜將足浴、保健按摩和網(wǎng)吧等場(chǎng)所列為衛(wèi)生許可范圍。”保健按摩屬于一般經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，直接辦理工商營(yíng)業(yè)登記即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，因此關(guān)于其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否違法的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)由工商管理部門(mén)負(fù)責(zé)，而不應(yīng)該將其納入醫(yī)療服務(wù)法定日常監(jiān)管范疇。
《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》（衛(wèi)生部令第39號(hào)2004年12月9日）明確規(guī)定了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)療服務(wù)日常監(jiān)管職責(zé)：
1. 對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)范圍及其醫(yī)務(wù)人員的執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)注冊(cè)進(jìn)行監(jiān)督檢查，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為，打擊非法行醫(yī)；
對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的傳染病疫情報(bào)告、疫情控制措施、消毒隔離制度執(zhí)行情況和醫(yī)療廢物處置情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，查處違法行為；
2. 對(duì)采供血機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)范圍及其從業(yè)人員的資格進(jìn)行監(jiān)督檢查，打擊非法采供血行為；
對(duì)采供血機(jī)構(gòu)的采供血活動(dòng)、傳染病疫情報(bào)告和醫(yī)療廢物處置情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，查處違法行為；
3. 對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的傳染病疫情報(bào)告、預(yù)防控制措施和菌（毒）種管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，查處違法行為。
按摩室并非醫(yī)療服務(wù)執(zhí)法監(jiān)督法定日常監(jiān)管范疇。
當(dāng)然，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)無(wú)證行醫(yī)的監(jiān)督檢查與取締查處，這確實(shí)也是我們的職責(zé)所在。
二、醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督工作巳竭盡能盡之職責(zé)，不存在嚴(yán)重失責(zé)。
案發(fā)前一年來(lái)，×市監(jiān)督人員對(duì)該按摩室進(jìn)行過(guò)兩次日常監(jiān)督檢查。2008年9月25日檢查中發(fā)現(xiàn)有少量藥品，立即進(jìn)行調(diào)查取證，但遇暴力抗法，衛(wèi)生監(jiān)督員報(bào)警請(qǐng)公安部門(mén)制止，公安部門(mén)理應(yīng)依據(jù)《治安管理處罰法》第五十條：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的；（二）阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的；……”之規(guī)定，依法予以處理，保證衛(wèi)生行政執(zhí)法工作依法進(jìn)行。但公安機(jī)關(guān)只是現(xiàn)場(chǎng)制止了常××暴力抗法行為，而并未依法予以相應(yīng)處罰，致使現(xiàn)場(chǎng)取締工作難以進(jìn)行，才出現(xiàn)就在衛(wèi)生監(jiān)督員立案查處第二天，常××又因非法行醫(yī)，患者死亡。本案中，一是衛(wèi)生監(jiān)督員已盡到監(jiān)督職責(zé)，但我們必須明白，日常監(jiān)管職能對(duì)違法行為起到警示教育作用，絕不可能是絕對(duì)控制。同時(shí)日常監(jiān)管也不可能達(dá)到發(fā)現(xiàn)所有違法行為的結(jié)果。行政執(zhí)法檢查作用職能是相對(duì)的，有限的。按照檢察機(jī)關(guān)公訴理由“盡管對(duì)此按摩店進(jìn)行過(guò)檢查，但并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有治療行為”，就認(rèn)定監(jiān)督失責(zé)。那么，交警對(duì)道路安全進(jìn)行了檢查，就應(yīng)當(dāng)不再出現(xiàn)道路安全事故；公安對(duì)治安進(jìn)行檢查，就應(yīng)當(dāng)不再發(fā)生治安違法犯罪事件；檢察機(jī)關(guān)對(duì)反腐工作進(jìn)行了檢查，就不應(yīng)當(dāng)再出現(xiàn)貪污腐敗事件，否則都應(yīng)當(dāng)刑事問(wèn)責(zé)，這可行嗎？同時(shí)，常××已違反《治安管理處罰法》規(guī)定，理應(yīng)予以查處，但公安部門(mén)并未依法查處，致使現(xiàn)場(chǎng)取締難以開(kāi)展。如果認(rèn)定是衛(wèi)生監(jiān)督失責(zé)，那也應(yīng)當(dāng)是公安部門(mén)失責(zé)在先，為何不予問(wèn)責(zé)。
三、本案并無(wú)證據(jù)證明患者死亡是由常××非法行醫(yī)造成，不符合玩忽職守罪構(gòu)成要件。
人民檢察院對(duì)于自己起訴的犯罪事實(shí)，必須向人民法院提出確實(shí)、充分的證據(jù)加以證明，這是其實(shí)現(xiàn)控訴職能的必然要求。人民檢察院是公訴案件證明責(zé)任的主要承擔(dān)者，犯罪嫌疑人、被告一般沒(méi)有證明責(zé)任。《刑事訴訟法》第四十三條規(guī)定：“審判人員、檢察人員、偵查人員必須依照法定程序，收集能夠證實(shí)犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無(wú)罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)。”
玩忽職守罪是結(jié)果犯，須致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，才能構(gòu)成。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（2005年12月29日最高人民檢察院第十屆檢察委員會(huì)第四十九次會(huì)議通過(guò)），玩忽職守具有下列情形之一的，應(yīng)予追究：
（1）造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者重傷1人、輕傷3人以上，或者輕傷5人以上的；……。
本案中，檢察人員并未依法對(duì)就診人死亡原因作出司法鑒定，不能證明患者死亡為非法行醫(yī)所造成或?qū)е?。其?shí)，患者死亡有可能是非法行醫(yī)行為造成，也可能是自身疾病發(fā)展所致；如醫(yī)療意外等等，而檢察人員必須有證據(jù)證明患者死亡是非法行醫(yī)行為所致。二者之間具有因果關(guān)系，才能據(jù)此認(rèn)定監(jiān)督失責(zé)；已造成國(guó)家、集體和個(gè)人利益遭受損失損害，才能予以立案追訴。
【思考與建議】
本案中，衛(wèi)生執(zhí)法人員由于錯(cuò)誤理解取締法律屬性，沒(méi)有對(duì)常某無(wú)證行醫(yī)進(jìn)行及時(shí)取締，也是被刑事問(wèn)責(zé)的重要原因，應(yīng)予以重視。
對(duì)無(wú)證行醫(yī)責(zé)令停止診療活動(dòng)屬于行政強(qiáng)制措施（取締），不是行政處罰。
《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)予以取締”；《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》第四十二條規(guī)定，“未經(jīng)注冊(cè)在村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從事醫(yī)療活動(dòng)的，由縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政主管部門(mén)予以取締”；衛(wèi)生部《關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例>執(zhí)行中有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)[1998]第15號(hào)）《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第39條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)予以取締”?！夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第44條規(guī)定：“未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)”。這里的“責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)”，應(yīng)視同為“取締”。
衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的違法行為進(jìn)行取締，是一種行政強(qiáng)制措施，不是行政處罰，不適用《行政處罰法》第42條關(guān)于聽(tīng)證程序的規(guī)定”。
在《獻(xiàn)血法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《血站管理辦法》等衛(wèi)生法律法規(guī)中，都明確規(guī)定了“取締”行為。究其特點(diǎn)：一是衛(wèi)生行政“取締”的對(duì)象主要是未取得合法資格的組織和行為；二是普遍將取締規(guī)定在罰則中，而不是規(guī)定在“衛(wèi)生監(jiān)督”章節(jié)中，這也是導(dǎo)致一些人認(rèn)為取締是行政處罰的原因之一；三是對(duì)取締的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，往往只規(guī)定取締行為的適用情形，尤其是將取締行為和行政處罰行為規(guī)定在同一條文中，模糊了取締行為的性質(zhì)。
對(duì)于取締的性質(zhì)，理論界主要有三種觀點(diǎn)。一是認(rèn)為取締具有行政處罰的一般特征，性質(zhì)上應(yīng)屬于行政處罰；二是認(rèn)為取締行為具有行政強(qiáng)制措施與行政處罰的雙重性質(zhì)，是以行政處罰手段為主，兼有行政強(qiáng)制措施的集合行為；三是認(rèn)為取締行為屬于一種行政強(qiáng)制措施。
從取締行為的基本特征出發(fā)，并結(jié)合現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定，筆者認(rèn)為取締行為應(yīng)屬一種行政強(qiáng)制措施。
（一）取締行為符合行政強(qiáng)制措施的一般特征
l.取締并不具備權(quán)利處分性，它只是制止和取消無(wú)證經(jīng)營(yíng)等非法行為，而沒(méi)有實(shí)質(zhì)上剝奪相對(duì)人的某種權(quán)利。因?yàn)?，相?duì)人本身就是在沒(méi)有獲得相應(yīng)資格的情況下非法從事相應(yīng)活動(dòng)，其行為本身無(wú)合法權(quán)利可言。如有人認(rèn)為取締無(wú)衛(wèi)生許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，直接損害了被取締者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，但實(shí)際上無(wú)衛(wèi)生許可證的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無(wú)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)可言，取締只是禁止其繼續(xù)從事違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，使被侵害的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序恢復(fù)到圓滿(mǎn)狀態(tài)，而并沒(méi)有影響到剝奪他的任何權(quán)利。因此，認(rèn)為取締是對(duì)違法人部分權(quán)益的剝奪或限制的觀點(diǎn)是站不住腳的，它誤解了取締行為的作用和目的。而行政處罰最突出的特點(diǎn)便是剝奪和限制相對(duì)人的權(quán)利。對(duì)相對(duì)人的違法行為予以制裁，如剝奪財(cái)產(chǎn)、限制人身自由、取消經(jīng)營(yíng)資格等。
2.取締是中間行為而非最終行為。取締往往都是為及時(shí)制止違法行為而采取的臨時(shí)措施，其目的是取消和禁止違法行為，并不是對(duì)該違法行為的最終處理結(jié)果。行政機(jī)關(guān)一般會(huì)在取締違法行為的基礎(chǔ)上，對(duì)行政相對(duì)人給予行政處罰，以體現(xiàn)法律對(duì)該違法行為的最終制裁。行政強(qiáng)制措施是為保證最終行政行為的作出所采取的一種臨時(shí)性措施，它沒(méi)有達(dá)到對(duì)事件最終處理完畢的狀態(tài)。而行政處罰則是一種最終行為。它的作出，表明該違法行政案件已被處理完畢。可見(jiàn)，取締符合行政強(qiáng)制措施的特征。
3.取締并不具有制裁性。取締是行政機(jī)關(guān)在對(duì)不具備經(jīng)營(yíng)資格的組織和行為予以取消和禁止的一種強(qiáng)制措施，其體現(xiàn)法律對(duì)該行為的否定性評(píng)價(jià)。但并不體現(xiàn)法律的制裁性。因?yàn)椴还芎畏N制裁方式，其必然影響和剝奪行為人的權(quán)利，如行政處罰中的罰款是對(duì)相對(duì)人一定數(shù)量金錢(qián)的剝奪，吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是剝奪其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。而取締并不具備權(quán)利處分性，它只是制止和取消無(wú)證經(jīng)營(yíng)等非法行為。至于對(duì)該違法行為的制裁則是由取締行為的后續(xù)行為——行政處罰來(lái)予以實(shí)現(xiàn)。
4.取締是一種綜合性的強(qiáng)制措施。取締的實(shí)施方式不是單一的，它綜合其他強(qiáng)制措施，如扣押、查封等。因而，取締的強(qiáng)制性較大，對(duì)相對(duì)人的影響比一般的行政強(qiáng)制措施更加強(qiáng)烈。衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為取締時(shí)，可以行使以下職權(quán)和采取以下措施：發(fā)布公告宣布某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)違法；責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；向與無(wú)證經(jīng)營(yíng)有關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)查、了解有關(guān)情況；進(jìn)入無(wú)證經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；查閱、復(fù)制、查封與無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為有關(guān)的合同、票據(jù)、帳簿以及其他資料；查封用于從事非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的產(chǎn)品及原料、工具和設(shè)備；查封非法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等。
（二）行政法規(guī)解釋已明確規(guī)定“取締”屬于行政強(qiáng)制措施
衛(wèi)生部《關(guān)于對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例>執(zhí)行中有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》屬合法有效的行政法規(guī)解釋?zhuān)渲忻鞔_指出， “《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)予以取締?！夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定：未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證>擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)。這里的‘責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)’應(yīng)視為‘取締’……《食品衛(wèi)生法》及其他衛(wèi)生法律法規(guī)中涉及非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)予以“取締”的，請(qǐng)參照本批復(fù)執(zhí)行。”
（三）最高人民法院案例已明確認(rèn)可：取締屬于行政強(qiáng)制措施不是行政處罰
《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》上刊登的案例對(duì)全國(guó)各級(jí)人民法院辦理案件具有一定的指導(dǎo)意義，對(duì)類(lèi)似案件的審理將有“判例”性影響。在其第2005年第一期（總第九十九期）中刊登了“再勝源公司訴上海市衛(wèi)生局行政強(qiáng)制決定案”，在該案審理中，兩審法院均審查認(rèn)定：上海市衛(wèi)生局對(duì)再勝源公司非法采集血液行為作出取締的行政強(qiáng)制決定，適用法律正確，執(zhí)法目的合法。但在取締同時(shí)對(duì)其課處沒(méi)收液氮生物容器，因其沒(méi)收是法律規(guī)定的行政處罰種類(lèi)，應(yīng)履行相關(guān)處罰程序。而上海市衛(wèi)生局在對(duì)再勝源公司作出取締的行政強(qiáng)制決定同時(shí)，對(duì)其作出沒(méi)收決定時(shí)未履行法律規(guī)定的相關(guān)處罰程序，違反行政處罰法規(guī)定，兩審法院均判決該沒(méi)收行為無(wú)效。
從該案例中可以明確看出：一是法院已明確認(rèn)可行政法規(guī)解釋合法有效，取締是行政強(qiáng)制措施；二是行政強(qiáng)制不能代替行政處罰（取締不能代替沒(méi)收）。
（四）實(shí)施取締時(shí)正確使用執(zhí)法文書(shū)
根據(jù)依法行政原則，實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須使用《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》規(guī)定的或者省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)工作需要補(bǔ)充的相應(yīng)文書(shū)，但上述文書(shū)種類(lèi)中，除“行政控制”規(guī)定有專(zhuān)門(mén)的《衛(wèi)生行政控制決定書(shū)》外，“取締”和“銷(xiāo)毀”均沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的文書(shū)種類(lèi)。按現(xiàn)行規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以《衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)》作為實(shí)施取締行為的法定文書(shū)，理由有三：一是《衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)》是《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》規(guī)定的法定執(zhí)法文書(shū)。根據(jù)《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》第十七條的規(guī)定。它是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)制定的具有指導(dǎo)性或指令性作用的文書(shū)，它代表衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的一種正式指令性意見(jiàn)，而取締正是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的一種對(duì)行政相對(duì)人具有指令性作用的正式?jīng)Q定；二是《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)規(guī)范》第十七條并沒(méi)有排斥適用取締程序；三是2003年4月份衛(wèi)生部法制與監(jiān)督司出版的《衛(wèi)生行政執(zhí)法文書(shū)指導(dǎo)手冊(cè)》對(duì)《衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)》的概念、作用、適用范圍作出了權(quán)威的學(xué)理解釋?zhuān)摗妒謨?cè)》認(rèn)為“《衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)》”是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)制作的對(duì)被監(jiān)督單位或個(gè)人具有指導(dǎo)性或指令性作用的文書(shū)，用途較為廣泛……一般意義上講，凡是衛(wèi)生監(jiān)督員或衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)所提出的意見(jiàn)、建議都可以用衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)來(lái)表達(dá)……它是一種多用途文書(shū)，當(dāng)衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出的意見(jiàn)、建議等沒(méi)有相應(yīng)的文書(shū)可供選擇時(shí)，都可以使用《衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)》。但提出的意見(jiàn)必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章和衛(wèi)生規(guī)范、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定”。
綜上所述：根據(jù)取締的特征，尤其是依據(jù)合法有效的行政法規(guī)解釋和司法部門(mén)權(quán)威認(rèn)可，我們應(yīng)當(dāng)在衛(wèi)生行政執(zhí)法務(wù)實(shí)層面上將取締明確歸屬于行政強(qiáng)制措施，而不應(yīng)再將理論認(rèn)識(shí)上的異議無(wú)休止?fàn)幷撓氯?，否則將影響衛(wèi)生行政執(zhí)法務(wù)實(shí)及操作，影響衛(wèi)生行政執(zhí)法工作的有序開(kāi)展。當(dāng)然，同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)呼吁省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)盡快制定《取締決定書(shū)》等專(zhuān)門(mén)的衛(wèi)生強(qiáng)制措施執(zhí)法文書(shū)。
（五）運(yùn)作程序
1.調(diào)查取證
（1）違法事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，符合“取締”的法律構(gòu)成條件→實(shí)施取締。
（2）尚需進(jìn)一步調(diào)查取證，確定違法事實(shí)→制作《證據(jù)先行登記保存決定書(shū)》→繼續(xù)調(diào)查取證→確定違法事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，符合“取締”的法律構(gòu)成條件→實(shí)施取締。
2.制作《衛(wèi)生監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)》，下達(dá)“取締”決定。注明當(dāng)事人的違法事實(shí)、取締的法律依據(jù)、取締的方式、當(dāng)事人享有的救濟(jì)權(quán)利（即提起復(fù)議或訴訟的方法、途徑和期限）。
3.查封與公告
（1）對(duì)非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所→制作《封條》→查封非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。
（2）對(duì)非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)物品→制作《封條》→查封非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的原料、工具、設(shè)備、產(chǎn)品等非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)物品（當(dāng)場(chǎng)點(diǎn)清，開(kāi)具清單）。
（3）對(duì)非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為→制作取締《公告》→公告其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為違法，命令予以禁止。
4.“取締”后處理
（1）對(duì)“查封”的非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，在停止非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)后，解除“查封”，交還所有人合法使用。
（2）對(duì)“查封”的非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)物品，按相關(guān)法律規(guī)定處理。
（3）實(shí)施沒(méi)收非法物品、沒(méi)收違法所得、罰款等行政處罰，應(yīng)嚴(yán)格按行政處罰程序進(jìn)行。
若衛(wèi)生行政部門(mén)增補(bǔ)制定了《查封扣押決定書(shū)》等相關(guān)執(zhí)法文書(shū)，也可按下列程序操作：
（一） 調(diào)查取證
對(duì)未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開(kāi)展診療活動(dòng)的行為實(shí)施取締時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查取證，做到違法事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。
（二）查封、扣押與公告
1、對(duì)未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開(kāi)展診療活動(dòng)的行為，制作取締《公告》，公告其行為違法，責(zé)令立即停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)。
2、對(duì)未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開(kāi)展診療活動(dòng)的場(chǎng)所，制作《查封（扣押）決定書(shū)》和《封條》，查封該行醫(yī)場(chǎng)所。
3、對(duì)未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開(kāi)展診療活動(dòng)的物品，制作《（查封）扣押決定書(shū)》和《封條》，查封其設(shè)施、藥品、器械等物品，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)點(diǎn)清，開(kāi)具清單。
（三）查封、扣押后處理
1.對(duì)沒(méi)有違法行為或者不再需要采取查封、扣押措施的，應(yīng)當(dāng)立即作出解除查封、扣押的處理決定，退還被扣押財(cái)物。
2．對(duì)“查封”的場(chǎng)所，在停止診療活動(dòng)后，制作《解除查封、扣押處理決定書(shū)》，解除“查封”，交還所有人合法使用。
3.對(duì)“查封、扣押”的藥品、器械，按《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條等法律、法規(guī)規(guī)定予以沒(méi)收，實(shí)施沒(méi)收非法物品、沒(méi)收違法所得、罰款等行政處罰，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按行政處罰程序進(jìn)行。
4.依法沒(méi)收的非法物品應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》“除依法應(yīng)當(dāng)予以銷(xiāo)毀的物品外，依法沒(méi)收的非法財(cái)物必須按照國(guó)家規(guī)定公開(kāi)拍賣(mài)或者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理”予以處理。
近悉，《行政強(qiáng)制法》（草案）巳提交全國(guó)人大常委會(huì)討論，將于近期公布實(shí)施，屆時(shí)實(shí)施取締行政強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)注意其實(shí)施程序必須符合法律規(guī)定。
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