唐代監(jiān)察制度是秦漢以來(lái)的集大成。日本學(xué)者池田溫曾說(shuō)：“傳統(tǒng)中國(guó)官僚機(jī)構(gòu)的一個(gè)顯著特征是監(jiān)察制度的發(fā)達(dá)。在漢代以來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，唐代御史臺(tái)組織與機(jī)能的完備是其典型代表?！逼渲校钅荏w現(xiàn)唐代御史臺(tái)機(jī)能的莫過(guò)于彈劾制度。唐代的彈劾制度在凈化官僚社會(huì)方面發(fā)揮了不可忽視的作用。特別是官階只有八品的監(jiān)察御史所扮演的角色格外引人注目。
唐代監(jiān)察制度的完善程度前所未有
唐代的彈劾機(jī)構(gòu)是御史臺(tái)，共有23名官員。長(zhǎng)官是御史大夫一人（從三品）、御史中丞二人（正五品）。他們既是御史臺(tái)的行政長(zhǎng)官，也是糾察百官的具體執(zhí)行者。其下屬有三院：一，臺(tái)院侍御史四人（從六品下），負(fù)責(zé)與上訴、彈奏、審理案件相關(guān)的各類事項(xiàng)。二，殿院殿中侍御史六人（從七品上），負(fù)責(zé)監(jiān)察朝廷禮儀制度方面的違規(guī)行為。三，察院監(jiān)察御史十人（正八品上）。比較臺(tái)院和殿院，察院的職權(quán)范圍最為廣泛，上至中央宰相，下至地方州縣長(zhǎng)官，均在其監(jiān)察范圍內(nèi)。唐代御史臺(tái)有以下幾個(gè)特點(diǎn)值得關(guān)注：
第一，官階只有八品的監(jiān)察御史在任命方式上卻享受五品高官的待遇。唐代任官制度規(guī)定：五品以上高官，需要申報(bào)中書(shū)門下審核，然后以君主的名義頒布委任狀。而六品以下的中低級(jí)官員，則根據(jù)年勞資格條例由吏部任命。然而，唐代有三類低級(jí)官員的任命方式與上述高官完全一樣。他們是諫官補(bǔ)闕（七品）、拾遺（八品）和監(jiān)察御史（八品）。為什么這三種官員享有這樣高的規(guī)格？主要與他們的職務(wù)性質(zhì)有關(guān)。補(bǔ)闕和拾遺是諫官，隸屬中書(shū)門下兩省，他們的職責(zé)是監(jiān)督君主的行為舉止是否適宜，以及宰相施政過(guò)程是否存有問(wèn)題。因此，諫官與監(jiān)察御史的任命，必須以君主的名義頒布，才能正式生效。這就從制度上避免了專權(quán)宰相插手人選的可能，也為君主直接控制彈劾權(quán)力提供了方便。
第二，八品監(jiān)察御史，可以對(duì)宰相及尚書(shū)省六部高官隨時(shí)履行監(jiān)察與彈劾。這種以卑職監(jiān)督高官的做法，是唐代君主政治的一個(gè)顯著特點(diǎn)。上面提到的補(bǔ)闕和拾遺兩種官職也是如此。這樣的做法包含著怎樣的政治考慮？白居易對(duì)此曾有一段精辟的闡釋，他說(shuō)：八品拾遺責(zé)任重大。無(wú)論是君主，還是宰相，拾遺一旦發(fā)現(xiàn)有違反道義、不便于民眾的事宜，小事將個(gè)人意見(jiàn)呈上，大事則在朝廷當(dāng)眾批評(píng)。國(guó)家將這樣得罪人的工作交給拾遺，是因?yàn)楦吖僬呦槐Ｃ拦蕡A滑，缺乏批評(píng)皇帝的勇氣。而任用拾遺這些資歷尚淺、官位不高的年輕官員，如同驅(qū)使初生之牛犢，很少患得患失，容易激發(fā)他們無(wú)所畏懼的士氣，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督朝政的目的。像這樣現(xiàn)實(shí)的政治考慮，對(duì)于八品監(jiān)察御史的角色也是完全適用的。
第三，御史享有充分的自主彈劾權(quán)力。一旦掌握官僚犯罪違紀(jì)的事實(shí)，三院御史均有自主彈劾權(quán)力。在皇帝朝見(jiàn)百官之日，御史可以直接當(dāng)廷彈奏。武則天長(zhǎng)安四年（704年），御史大夫李承嘉曾召集御史，責(zé)備他們說(shuō)：“你們彈劾不稟告長(zhǎng)官，難道不失禮嗎？”監(jiān)察御史蕭至忠回答說(shuō)：“御史臺(tái)無(wú)長(zhǎng)官。御史都是君主的耳目，彼此侍奉君主，各自實(shí)施彈劾，無(wú)需請(qǐng)示長(zhǎng)官。如果一定要先稟告長(zhǎng)官，許可后才能彈劾，那么要是彈劾御史臺(tái)長(zhǎng)官，該向誰(shuí)報(bào)告呢？”這個(gè)故事，是當(dāng)時(shí)御史臺(tái)內(nèi)部關(guān)系的真實(shí)描述。不僅如此，唐代的御史和御史臺(tái)長(zhǎng)官相遇之際，可以不必行禮，唐人稱之為“抗禮”。這在等級(jí)嚴(yán)格的官僚社會(huì)是很難想象的。這些現(xiàn)象都體現(xiàn)出唐代御史臺(tái)是一個(gè)十分強(qiáng)調(diào)個(gè)人、突出平等的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。它為每一個(gè)御史行使彈劾職能提供了最大程度的保證。
宰相、御史臺(tái)長(zhǎng)官都可能被彈劾
筆者在《唐代監(jiān)察制度研究》一書(shū)中，曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)了唐代文獻(xiàn)中的153起彈劾事件。在這153起彈劾事件中，被彈劾的有中央官僚133人（包括15名宰相），地方官僚50人。在這些彈劾中，除去極少數(shù)具有黨爭(zhēng)性質(zhì)之外，絕大多數(shù)屬于嚴(yán)肅的執(zhí)法行為。這些彈劾事例也從一個(gè)側(cè)面印證了御史臺(tái)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。
在彈劾宰相15例中，有近一半來(lái)自八品監(jiān)察御史。例如韋思謙彈劾宰相褚遂良用低價(jià)購(gòu)買一名中書(shū)省翻譯的土地，事后，褚遂良被貶為同州刺史；馬懷素彈劾宰相李迥秀仰仗張易之權(quán)勢(shì)，受賄違法，結(jié)果李迥秀被罷免相職；李商隱彈劾宰相崔湜選官失序，崔湜被貶官處分等等，都是這方面的事例。
除了宰相，御史臺(tái)的長(zhǎng)官也可能彈劾。例如，監(jiān)察御史紀(jì)履忠彈劾御史中丞來(lái)俊臣獨(dú)斷專行，結(jié)果，來(lái)俊臣被貶官。這些歷史事實(shí)反映出，唐代彈劾制度的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)在實(shí)際運(yùn)作中都有具體的體現(xiàn)，制度與運(yùn)作是一致的。特別是監(jiān)察御史彈劾所及，幾無(wú)死角。
君主、宰相和御史的博弈
彈劾是一個(gè)關(guān)乎百官仕途發(fā)展的嚴(yán)肅行為，對(duì)那些掌握權(quán)勢(shì)的高官更是如此。因此，唐代彈劾制度的發(fā)展過(guò)程，始終與宰相的干涉糾結(jié)在一起。彈劾程序發(fā)生的一個(gè)重要變化就是因此發(fā)生的。
唐中宗景龍三年（709年），宰相宗楚客等人接受西突厥阿史那忠節(jié)的重賂，導(dǎo)致突厥內(nèi)部的矛盾加劇，邊患頻發(fā)，西陲不安。于是，監(jiān)察御史崔琬對(duì)宗楚客等人實(shí)施了彈劾。但是，因?yàn)樵紫嘧诔偷热耸钱?dāng)時(shí)不可一世的外戚武韋集團(tuán)的主要成員，唐中宗奈何不得，最終不敢依法判罪，竟讓崔琬與宗楚客等結(jié)為義兄弟和解了之。事件之后，宰相認(rèn)為御史權(quán)重，于是請(qǐng)求中宗簽發(fā)詔令，在彈劾程序中加上了“進(jìn)狀”一節(jié)。從此，御史彈劾前要先將彈劾狀呈送中書(shū)門下、即宰相機(jī)構(gòu)審批，彈劾權(quán)限因此受到了很大限制。
然而，宰相希望御史彈劾權(quán)限受節(jié)制，君主未必如是。在古代社會(huì)的權(quán)力分配中，君主最不愿意看到的就是宰相專權(quán)。安史之亂爆發(fā)，肅宗即位后馬上下令：彈奏程序，全部恢復(fù)貞觀時(shí)期的舊制，規(guī)定御史彈劾不再需要進(jìn)狀。很顯然，肅宗知道御史握有自主彈劾權(quán)力，對(duì)維持君主統(tǒng)治和強(qiáng)化中央集權(quán)都是有好處的。但是，進(jìn)入中晚唐時(shí)期，國(guó)勢(shì)已經(jīng)不能與前期相比，御史職能的正常發(fā)揮，經(jīng)常受到來(lái)自宦官、藩鎮(zhèn)等勢(shì)力的干擾。不過(guò)，整體上看，彈劾制度一直到唐末都在發(fā)揮著重要的作用。
唐后期在京官員長(zhǎng)期缺席朝會(huì)，皇帝也無(wú)能為力
唐代規(guī)定，在京的五品以上文武高官和中書(shū)門下兩省的供奉官、監(jiān)察御史、員外郎、太常博士等官員，都要參加每日例行的朝會(huì)，覲見(jiàn)君主，商討國(guó)事，這些人稱為常參官。同時(shí)，首都長(zhǎng)安的全體官員，每月初一和十五出席在大明宮紫宸殿舉行的百官朝會(huì)。
德宗貞元十二年（796年）四月，御史中丞王顏彈奏吏部、兵部、禮部侍郎、郎中、員外郎等12人，從去年十一月，至今年三月期間，借口忙于選材授官的公務(wù)，始終沒(méi)有參加朝會(huì)。彈劾之后，這種現(xiàn)象是否馬上得到遏制，史無(wú)明文，不得而知。但是，根據(jù)憲宗元和元年（806年），御史中丞武元衡再次上奏可以看出，不參加朝會(huì)的官員依然存在。他說(shuō)：兵部、吏部、禮部貢院的官員，每年仍在選官期間，以繁忙為借口，在長(zhǎng)達(dá)四個(gè)月的時(shí)期內(nèi)不出席朝會(huì)。武元衡請(qǐng)求委派御史臺(tái)對(duì)這些缺席的官員執(zhí)行彈劾，維護(hù)朝會(huì)禮儀秩序，保證制度的嚴(yán)肅性。有意思的是，直至宣宗即位（847年）時(shí)，事態(tài)仍在繼續(xù)，而且不參加朝會(huì)的官員進(jìn)一步擴(kuò)大到常參官。宣宗大中四年（850年）御史臺(tái)的奏文揭示出：當(dāng)時(shí)不僅尚書(shū)省三部官員長(zhǎng)期不履行朝會(huì)義務(wù)，常參官中也有官員因?qū)﹂L(zhǎng)期未能晉職不滿，編造理由，長(zhǎng)期缺席朝會(huì)，甚至有在外面宴請(qǐng)游玩者。
本來(lái)，唐朝關(guān)于缺席朝會(huì)的處罰有明文規(guī)定，唐后期中央又幾次重申：“文武常參官如有遲到，或缺席者，御史臺(tái)記錄姓名，罰一月俸祿。有三次缺席者，執(zhí)行彈劾?！比欢?，正如我們看到的那樣，某些中央官僚對(duì)于國(guó)家的朝會(huì)制度熟視無(wú)睹，毫不在意。御史臺(tái)官員在半個(gè)世紀(jì)多的時(shí)間里，輪番彈劾同一性質(zhì)的違紀(jì)行為，而且，在這個(gè)時(shí)期的君主中，還有被譽(yù)為“元和中興”的憲宗和被司馬光贊為“小太宗”的宣宗，這兩位都是唐后期難得的有為君主，但是他們也無(wú)法醫(yī)治這一痼疾。這個(gè)事例生動(dòng)地揭示出，原本象征君主至高無(wú)上的朝會(huì)制度，此時(shí)，已在官僚士大夫心目中發(fā)生了動(dòng)搖，官場(chǎng)已有人心渙散之勢(shì)。
地方官員貪污橫行，卻難以嚴(yán)懲
唐后期地方吏治中最大的一個(gè)問(wèn)題是貪污腐敗事件頻發(fā)。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，后期地方官坐贓瀆職的事件是唐前期的2.5倍，而且貪腐的規(guī)模為唐代歷史之最。
唐憲宗元和四年（809），監(jiān)察御史元稹在奉命前往劍南東川核實(shí)瀘川監(jiān)官任敬仲坐贓一案過(guò)程中，又發(fā)現(xiàn)了已故東川節(jié)度使嚴(yán)礪在任期間與管內(nèi)多名刺史的嚴(yán)重貪污瀆職行為。主要犯罪事實(shí)有：嚴(yán)礪侵占涂山甫等莊園二十九所，住宅四十一所，奴婢二十六人。遂州刺史柳蒙侵占李簡(jiǎn)等莊園八所，住宅四所。綿州刺史陶锽侵占文懷進(jìn)等莊園二十所，住宅十三所。劍州刺史崔實(shí)成侵占鄧琮等莊園六所。
地方官肆意侵占他人財(cái)產(chǎn)的程度與規(guī)模都令人震驚，元稹怒斥他們是一群無(wú)才無(wú)德，只管橫征暴斂、自豐私室，毫不懼怕朝廷法律的贓官。然而，這次彈劾事件的處理結(jié)果是，憲宗責(zé)成地方觀察使將上述私吞的莊園、住宅、奴婢及全部物品，如數(shù)退還本主。對(duì)刺史柳蒙、陶锽、李怤、張平、邵膺、陳當(dāng)、劉文異等人，各罰兩月俸料，政績(jī)考課全部定為下等。除去追還贓物、罰款若干以外，在量刑上竟然不了了之。
一方面是嚴(yán)重的犯罪事實(shí)，一方面是憲宗制裁表現(xiàn)出的軟弱。如果我們聯(lián)系前面幾代君主不能解決中央官員長(zhǎng)期缺席朝會(huì)的事件一起考慮的話，應(yīng)該會(huì)馬上感受到，唐后期以來(lái)，從上到下的社會(huì)氛圍中，負(fù)能量的增長(zhǎng)日益凸顯。中央與地方官員表現(xiàn)出的素質(zhì)與敬業(yè)精神，都今非昔比，大打折扣。歷史無(wú)情地告訴我們，當(dāng)社會(huì)的負(fù)能量積蓄到一定程度，當(dāng)大唐帝國(guó)一旦發(fā)生傾斜，由此而產(chǎn)生的巨大慣性，將是不可逆轉(zhuǎn)的。
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