中國古代的官僚政治發(fā)展到宋朝，已經(jīng)進入了一個相當完備、成熟的階段，皇帝“與士大夫治天下”成為宋朝政治的基本特色。考慮到宋朝統(tǒng)治具有比其他朝代尤其明顯的重文輕武色彩，也可以將宋朝的官僚政治更確切地稱之為文官政治，或是士大夫政治。由于北方民族入主中原的影響，宋朝文官政治的具體內(nèi)容、因素在以后各朝代僅僅是得到了大部分保存，而并沒有被全部繼承下來。
文官政治發(fā)達的首要表現(xiàn)是考試選官制度——科舉制的完備。此前唐朝的科舉制尚未得到充分發(fā)展，錄取人數(shù)少，并存在薦舉制的殘余“行卷”，以致形成請托奔競之風。宋朝則形成了嚴格的三級考試、三年一考制度。初級為地方性的解試，由州、轉(zhuǎn)運司或國子監(jiān)舉行，合格者解送禮部。二級為省試，由尚書省禮部主持，合格者奏名于皇帝。三級為殿試，由皇帝親自策試省試合格者，初尚有黜落，后不加淘汰，只是重定名次。科舉的規(guī)模明顯擴大，錄取人數(shù)數(shù)倍于唐。據(jù)現(xiàn)有資料，唐朝登科總數(shù)為6603人，兩宋則達到45640人?？荚囀侄胃訃栏?，力求做到公平競爭，“一切以程文為去留”，為此采取了多種前所未有的防弊措施。一為搜身，以防考生挾帶。二為彌封，亦稱糊名，將考卷上的考生姓名籍貫封貼，使考官無法得知考生身份。三為謄錄，將原卷封存，另抄副卷交考官批閱，以防考官辨認考生筆跡。四為鎖院，考官皆為臨時差遣，受命后即入住于考場——貢院，非至閱卷完畢，不得外出及接見親友，以避免請托。五為別試，與考官有私人關系（如子弟、親戚、門客之類）的考生應試仍須回避，由朝廷另遣考官，單設場屋考試。與唐朝相比，進士科已成為宋朝科舉的主要名目，其他科目無足輕重。至北宋晚期，進士科又根據(jù)考試內(nèi)容區(qū)分為詩賦進士、經(jīng)義進士兩類。科舉考試向讀書人廣泛開放，不問家世，一旦錄取，即刻授官，且升遷前景遠較其他仕途優(yōu)越。兩宋宰相90%以上系科舉出身，故朱熹曰“居今之世，雖孔子復生，也不免應舉”。科舉制的完備程度和重要地位，在以后明清兩朝仍然保持，但其基本規(guī)模則奠定于宋朝。
文官政治發(fā)達的表現(xiàn)之二，是人事管理制度更加復雜、嚴密，在古代堪稱首屈一指。其法規(guī)之細、條文之繁，任法而不任人，使官僚制作為“理性行政秩序”的特點得到了充分體現(xiàn)。官員通常帶有包括實際職務、官階、勛、爵、貼職、檢校官、功臣號在內(nèi)的多重頭銜，其中最重要者為實際職務和官階。官階代表官員個人的資歷，它決定官員的基本待遇，包括俸祿、恩蔭親屬為官、封贈父母妻室等，職務則決定了官員的實際權力，同時還可由此領取高低不等的職務津貼“職錢”。官員的職、階不一定對應，可能階卑職高，也可能階高職卑，甚至有階無職。這種職、階分立，各有權益的制度沿自唐朝而更加發(fā)達，反映出國家對官僚階層的優(yōu)遇。但后代對此并未予以承襲，而是轉(zhuǎn)向職階合一，待遇統(tǒng)一因職務而定。由于宋朝的職務和官階各具重要意義，因此其遷轉(zhuǎn)均有一套相當復雜的程序。
職務遷轉(zhuǎn)——職務系列的高低次序稱為資序，任某職滿一定年限即可“成資”，有資格升任高一資序之職務。同一職務，又可以“副”、“權”、“權發(fā)遣”等名目分為不同的資序。任職期滿、赴吏部注擬新職者，須先將各種文狀（申請書、個人檔案、推薦信等等）上呈供審查，合格后被定為“到部”，即獲得參加銓選的資格。吏部將待除官闕張榜公布，到部者可根據(jù)自身條件及愿望報名“指射”某闕。多數(shù)情況下因一闕有多人指射，不得不令大部分人“待次”。吏部審查文狀、擬定應闕者，通常以“循資”為首要原則，而宋朝職官分類和層次復雜，人事規(guī)定具體細致，用于指導具體操作的“條”、“例”累積繁多，乃至重復歧互，也為吏部官吏特別是從事文書工作的吏員提供了作弊機會。
官階遷轉(zhuǎn)——宋朝官階共分朝官、京官（合稱京朝官）、幕職州縣官（又稱選人）幾大級別。升遷官階時須經(jīng)歷一套復雜的考核手續(xù)，稱為磨勘。凡幕職州縣官升階為京朝官，須經(jīng)改官磨勘，京朝官系列內(nèi)升級，須經(jīng)轉(zhuǎn)官磨勘。絕大多數(shù)官員初仕皆為幕職州縣官，根據(jù)其不同出身、所任不同職務，在積累一定資考后，理論上皆有改入京朝官的可能，其政治地位、經(jīng)濟待遇均將因此大為提高。故改官成為官員仕宦生涯中的一件大事。如蘇洵所云“凡人為官，稍可以紓意快志者，至京朝官始有其仿佛耳。自此以下者，皆勞筋苦骨，摧折精神，為人所役使，去仆隸無幾也”?！?0〕朝廷對改官磨勘這一關卡約束甚嚴，不但要嚴格考察其出身、資歷、政績、家庭背景（有無犯罪人員），還需要有數(shù)名中高級官員保薦并連帶承擔責任，稱為“舉主”，舉主的人數(shù)、身份皆有具體要求，不得稍有差錯。京朝官人數(shù)雖少，但分階細密，北宋前期共有40余階，元豐改制后亦有30階。其轉(zhuǎn)官三年一磨勘（后改為四年），手續(xù)較為簡易，通常至即轉(zhuǎn)階，甚至雙轉(zhuǎn)、超轉(zhuǎn)。范仲淹“慶歷新政”企圖對轉(zhuǎn)官磨勘進行限制，結果招致官僚群起反對而失敗。磨勘制度也成為宋廷獎懲官員的手段之一，對有功官員常予減少磨勘年限之獎勵，有過者則增加磨勘年限以懲戒。官員同樣對磨勘十分重視，蘇軾即云“今之君子，爭減半年磨勘，雖殺人亦為之”。
文官政治發(fā)達的表現(xiàn)之三，是宗室、外戚、宦官等各種非理性政治因素在政治領域受到了比較成功的抑制，兩宋300余年間基本上做到“無內(nèi)亂”，沒有出現(xiàn)宗室謀篡、外戚干政、宦官專權以及因其而引起的內(nèi)訌、殘殺。這主要是因為在制度上有種種預防措施，且執(zhí)行較好。如為防止宗室成員預政，規(guī)定除遠親外不許參加科舉考試，擔任官職也有諸多限制。與前后朝代不同，宋朝的皇子都不直接封王，通常先授防御使頭銜，然后經(jīng)由國公、郡王等級別，逐漸升至親王。親王又不得世襲，其子孫比照官員恩蔭制度，爵位漸次遞降，其中只有少數(shù)“歷任年深，齒德稍尊”才有可能特封王位，但并不屬于襲爵性質(zhì)。親王朝會班序居于宰相之下，官屬亦從簡。對外戚、宦官預政，也都防范甚密，使“與士大夫治天下”的基本國策得以順利保持。從縱向上看，宋朝可以說是歷代王朝中“家天下”色彩最為薄弱的一個朝代，皇帝的家人、親屬、家奴對政治和社會的影響被控制到了最低程度。
文官政治發(fā)達的表現(xiàn)之四，是士大夫集團與皇權之間形成了相對合理的制衡關系。中國古代的官僚政治從總體上來說是服務于專制皇權的，但官僚政治長期發(fā)展后也形成一定的自主性，對皇權形成限制，并且具有將皇帝包容于官僚機器之中的趨勢，要求其盡可能扮演好自己的特定“角色”。經(jīng)筵制度的形成就是這方面的典型表現(xiàn)。經(jīng)筵是專門為皇帝學習經(jīng)書、史書而開設的課程，漢朝以來即有零散事例，但未成定制。宋朝經(jīng)筵則完全制度化，除寒暑期外均隔日一講。大儒程頤論述經(jīng)筵的重要性說：“臣竊以人主居崇高之位，持威福之柄，百官威懾，莫敢仰視，萬方承奉，所欲隨得，茍非知道畏義，所養(yǎng)如此，其惑可知。”故云“天下重任唯宰相與經(jīng)筵，天下治亂系宰相，君德成就責經(jīng)筵”。他在經(jīng)筵講書時以師道自居，表情嚴肅，多所規(guī)諫，使得皇帝畏懼，以致有“僭橫”之稱。另外宋朝臺（御史臺）諫（諫官）合一，共任言責，不僅起到了牽制宰相的作用，也對皇帝形成約束，常言人之所不能堪，有時還與宰相聯(lián)合起來對抗皇帝。宋朝皇帝大多數(shù)時候也能做到從大局出發(fā)，節(jié)制自己的私欲，在一定程度上體現(xiàn)出“公天下”的面貌，如宋仁宗所謂“措置天下事，不欲從中出”。
宋朝士大夫雖然在具體問題上對皇權形成制衡，但在思想上又竭力鼓吹絕對、單方面和無條件的忠君觀念（當然“忠”的范疇內(nèi)仍然包含著斗爭因素）。其背景主要是值晚唐五代亂離之后，士大夫致力于重建傳統(tǒng)的倫理道德秩序以保證社會穩(wěn)定，不免矯枉過正，將忠君觀念提到了人生第一原則、“天理”所在、“無所逃于天地之間”的高度。五代時歷仕四朝官位不墜而被人稱羨的馮道，在宋朝則成為“無恥之尤”的反面教材，受到嚴厲抨擊。唐朝的統(tǒng)治雖有過輝煌業(yè)績，但也經(jīng)常被宋人挑出“三綱不立”的毛病，冷嘲熱諷。宋朝還出現(xiàn)了一部托名東漢馬融所著的偽書《忠經(jīng)》，以與傳統(tǒng)儒家經(jīng)典《孝經(jīng)》相對應?？傊揖^念強化是宋朝的一個顯著現(xiàn)象，對后代也產(chǎn)生了深遠影響。不過，宋朝的皇權在官僚體制約束下尚未膨脹到過高的程度，對臣下的基本人格和尊嚴還保留有一份尊重，與士大夫集團在政治領域也還能夠較好地協(xié)調(diào)關系，這都是它與以后朝代不同的地方。
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