官僚制度的第一要素，是機(jī)構(gòu)。
機(jī)構(gòu)分為中央和地方。
中央的是政府機(jī)構(gòu)，地方的是政權(quán)機(jī)構(gòu)。
具有政治意義的“中央”一詞，最早見于《韓非子》，原文為“事在四方，要在中央”。這說(shuō)明戰(zhàn)國(guó)末年集權(quán)制已成定局，中央與地方的關(guān)系也提到了議事日程。[9]
但，中央的真正建立卻要到秦漢。
秦漢帝國(guó)的中央，結(jié)構(gòu)和層次非常清楚。機(jī)構(gòu)，是皇宮、相府、卿寺；首長(zhǎng)，則是皇帝、三公、九卿?；实墼跐h代也被叫做縣官，宋代則叫官家。這就是說(shuō)，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。
帝國(guó)的政治，豈非官治天下？
中央首長(zhǎng)的分工也很明確?；实凼菄?guó)家元首，宰相是政府首腦，九卿是政府部長(zhǎng)。宰相三公，丞相管行政，太尉管軍事，御史大夫管監(jiān)察，三權(quán)分列。至于九卿和九寺，則官職與官署同名，其職責(zé)是：
太常，負(fù)責(zé)宗廟禮儀和皇家祭祀；
光祿勛，負(fù)責(zé)宮殿大門和宮中宿衛(wèi)；
衛(wèi)尉，負(fù)責(zé)宮城屯兵；
太仆，負(fù)責(zé)皇宮車馬和皇帝出行；
廷尉，負(fù)責(zé)刑律；
大鴻臚，負(fù)責(zé)蠻邦事務(wù)；
宗正，負(fù)責(zé)皇親國(guó)戚；
大司農(nóng)，負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)；
少府，負(fù)責(zé)工商稅務(wù)（用作皇帝私房錢），以及皇帝的飲食起居、醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)；
中尉，負(fù)責(zé)京城保衛(wèi)。
顯然，這里面只有大司農(nóng)（財(cái)政部部長(zhǎng)）、大鴻臚（外交部部長(zhǎng)）、廷尉（公安部部長(zhǎng)）和中尉（首都衛(wèi)戍司令），可以算是中央政府官員。其余，則都是皇帝的家臣：光祿勛是門房和侍衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)，衛(wèi)尉是近衛(wèi)軍司令，太仆是馬車夫，太常、宗正和少府則是皇帝的大管家。
這實(shí)在不太像政府。
然而皇帝的家臣，卻又同時(shí)管國(guó)務(wù)。比如擔(dān)任顧問(wèn)的博士，便隸屬于太常；負(fù)責(zé)議論的大夫，便隸屬于郎中令；作為秘書的尚書，則隸屬于少府。
家國(guó)一體，公私不分，皇家事務(wù)和國(guó)家政務(wù)混為一談，這些都是典型的封建特色──家天下。
其實(shí)就連宰相，也一樣。邦國(guó)時(shí)代，天子、諸侯、大夫的家臣，在內(nèi)打理家務(wù)叫宰，出門擔(dān)任副官叫相。宰相這個(gè)詞，也是封建殘余。[10]
封建殘余的徹底鏟除，要到隋唐。那時(shí)，三省六部制取代了三公九卿制，帝國(guó)中央才像模像樣地有了政府。秦漢兩代的組織變革，則主要不在中央，而在地方。
秦和西漢的地方政權(quán)都是兩級(jí)：郡和縣。縣屬郡，郡屬中央。中央是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，郡縣是下屬機(jī)構(gòu)，其長(zhǎng)官則由中央任命，所以叫“中央集權(quán)的郡縣制”。
郡縣制的根基在縣。
漢代縣的長(zhǎng)官不叫縣官（縣官是皇帝），叫縣令或縣長(zhǎng)（大縣叫令，小縣叫長(zhǎng)）?？h令或縣長(zhǎng)的佐屬，是縣丞和縣尉?？h丞管文書、谷倉(cāng)和監(jiān)獄，相當(dāng)于副縣長(zhǎng)（丞即副職）?？h尉管治安，捕盜賊，相當(dāng)于公安局局長(zhǎng)。
但，縣令和縣長(zhǎng)是官，縣丞和縣尉是吏，他們的品秩（讀如志，俸祿）也不一樣：縣令六百石到千石（讀如但），縣長(zhǎng)三百石到五百石。縣丞和縣尉二百石到四百石，叫長(zhǎng)吏（長(zhǎng)讀如掌）。級(jí)別更低的叫少吏（少讀如紹），秩百石。
縣的上級(jí)則是郡。
秦和漢初，郡的主官有三個(gè)：郡守（漢景帝時(shí)改名為太守）、郡尉（漢景帝時(shí)改名為都尉）、郡監(jiān)（漢武帝時(shí)被取消）。郡守管行政，郡尉管軍事，郡監(jiān)管監(jiān)察，正好對(duì)應(yīng)著中央政府的丞相、太尉、御史大夫。
◎ 西漢中央主要職官職掌秩祿簡(jiǎn)表
部門 沿秦 漢改置 職掌 秩祿 備注 三太 太師 輔佐皇帝 金印紫綬 位在三公之上，不常置。 太傅 同上 同上 同上 太保 同上 同上 同上 三公 丞相（相國(guó)） 大司徒 總理庶政，輔 佐皇帝 金印紫綬 萬(wàn)石 漢高祖時(shí)置一丞相，高祖十一年更名為“相國(guó)”，哀帝時(shí)改稱“大司徒”。 太尉 大司馬 掌全國(guó)軍政 金印紫綬 萬(wàn)石 武帝建元二年，省去太尉，后又置大司馬，冠以將軍之號(hào)。 御史大夫 大司空 掌論議及糾察 諸事 銀印青綬萬(wàn)石 （上卿） 成帝時(shí)改稱“大司空”，哀帝時(shí)又復(fù)置，后又改稱“大司空”。 九卿 奉常 太常 掌祭祀禮儀 銀印青綬 中二千石 秦之“奉常”，景帝時(shí)改稱“太常”。 郎中令 光祿勛 掌宮殿掖門 同上 秦之“郎中令”，武帝時(shí)改稱“光祿勛”。 衛(wèi)尉 中大夫令 掌宮門衛(wèi)屯兵 同上 景帝時(shí)改稱“中大夫令”，后復(fù)之。 太仆 太仆 掌輿馬 同上 廷尉 大理 掌刑獄 同上 景帝時(shí)改稱“大理”。 典客 大行令 大鴻臚 掌賓客朝覲及邊地各民族之事務(wù) 同上 景帝時(shí)改稱“大行令”， 武帝時(shí)改稱“大鴻臚”。 宗正 宗伯 掌親屬諸事務(wù) 同上 平帝時(shí)改稱“宗伯”。 治栗內(nèi)史 大農(nóng)令 大司農(nóng) 掌谷貨 同上 景帝時(shí)改稱“大農(nóng)令”， 武帝時(shí)改稱“大司農(nóng)”。 少府 掌山澤租稅 同上 成帝時(shí)置尚書五人，東漢發(fā)展為尚書臺(tái)。 列卿 中尉 執(zhí)金吾 掌徼循京師 銀印青綬 中二千石 武帝時(shí)改稱“執(zhí)金吾”。 典屬國(guó) 掌蠻夷降者 二千石 成帝時(shí)并入大鴻臚。 將作少匠 將作大匠 掌治宮室 二千石 景帝時(shí)更名“將作大匠”。 宮官 詹事 掌皇后太子家事 二千石 成帝鴻嘉三年省詹事官，并屬大長(zhǎng)秋。 長(zhǎng)信詹事長(zhǎng)信少府長(zhǎng)樂(lè)少府 掌皇帝后宮諸事 二千石 長(zhǎng)信詹事，景帝中六年更名“長(zhǎng)信少府”，平帝元始四年更名“長(zhǎng)樂(lè)少府”。 將行 大長(zhǎng)秋 皇后卿 二千石 景帝中六年更名“大長(zhǎng)秋”，或用中人，或用士人。 太子太傅 太子少傅 掌教太子 二千石 屬官有太子門大夫、庶子、先馬、舍人。 軍官 大將軍 武帝初為衛(wèi)青而設(shè)。有時(shí)位在公之上。 驃騎將軍 掌兵及征伐之事 不常設(shè) 車騎將軍 同上 同上 衛(wèi)將軍 同上 同上 前后左右軍 同上 同上 列將軍 同上 同上
本表?yè)?jù)陳茂同《中國(guó)歷代職官沿革史》。
官名如此，官署亦然。漢代郡的官署稱府（郡府），也稱朝（郡朝）?？h的官署則稱廷（縣廷），也稱寺（縣寺）?？ぴ怀?，縣曰廷，合起來(lái)就是朝廷。郡曰府，縣曰寺，豈非對(duì)應(yīng)著中央的相府和卿寺？
也許，這正好說(shuō)明郡縣是中央的分支，也說(shuō)明秦漢兩代重視地方。漢宣帝就說(shuō)，要保證地方上“政平訟理”，只能靠好的郡守。實(shí)際上郡官的地位不低。比如品秩，九卿“中二千石”（月谷一百八十斛），郡守“二千石”（月谷一百二十斛），郡尉“比二千石”（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是銀印青綬，跟九卿和御史大夫一樣。[11]
因此，郡尉升為郡守，郡守轉(zhuǎn)為九卿，都不困難。直接升為御史大夫的也有，比如上黨郡守任敖，淮陽(yáng)郡守申屠嘉（申屠嘉后來(lái)還做了丞相）。同樣，九卿轉(zhuǎn)任郡守也不算降職，中央與地方的關(guān)系并不隔膜。
更重要的是，中央、郡、縣，只有三級(jí)。層級(jí)少，管理就方便。下情不難上達(dá)，政令亦很通暢，可謂效率高而成本低。如果將郡數(shù)控制在八十以內(nèi)，每郡下轄十到二十個(gè)縣，對(duì)于中央集權(quán)的大國(guó)應(yīng)該說(shuō)是最合理的安排。
然而東漢以后，中央與地方的關(guān)系不再簡(jiǎn)捷，層級(jí)也越來(lái)越多。東漢，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、撫。
當(dāng)然，明清的總督和巡撫，從理論上講都是中央派駐地方之專員，也都兼有中央政府的官職和官銜，嚴(yán)格地說(shuō)不算地方官。布政使和按察使，才是省長(zhǎng)。唐的道，宋的路，元代的行省，剛開始也不是行政區(qū)。但，縣的上級(jí)機(jī)關(guān)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)越來(lái)越多，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。
這就與漢武帝有關(guān)。因?yàn)樽钤绯蔀榭たh之上行政區(qū)域的州，便正是漢武帝的發(fā)明。
那就從州說(shuō)起。
[9]見《韓非子·揚(yáng)權(quán)》。
[10]請(qǐng)參看《漢書·百官公卿表》、錢穆《中國(guó)歷代政治得失》。
[11]見《漢書·循吏傳》。
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