公元前221年，秦王政用武力兼并六國，結(jié)束了戰(zhàn)國以來諸侯長期割據(jù)的局面，統(tǒng)一了全國，建立了中國歷史上第一個統(tǒng)一的多民族的專制主義中央集權(quán)制的封建國家——秦朝。秦朝的疆域，東至海，西至甘青高原，南至嶺南，北至河套、陰山。為了統(tǒng)治這個前所未有的超級大國，嬴政以秦國原有的制度為基礎(chǔ)，吸收、繼承并發(fā)展了戰(zhàn)國以來各國逐漸形成的中央集權(quán)的政治制度，將其進(jìn)行整理、改進(jìn)，使之系統(tǒng)化，完善化，推行于全國，將中國封建社會的歷史推進(jìn)到一個新階段。秦代政治制度有二個特點(diǎn)：

第一、建立皇帝制度，皇權(quán)至高無上

嬴政為顯示自己的至高無上的尊貴和權(quán)威，統(tǒng)一全國后就采用傳說中三皇、五帝的稱號，自稱“皇帝”，名曰秦始皇，后世子孫世襲相承，為“二世、三世，至千萬世，傳之無窮”。皇帝是國家代表，握有最高的行政權(quán)，從中央到地方的主要官吏，都由皇帝任免，都按照皇帝的意志辦事。軍權(quán)也絕對集中于皇帝之手，軍隊調(diào)動，凡五十人以上，都須請示皇帝，由皇帝發(fā)給調(diào)兵虎符，否則就是違法。皇帝亦掌握最高司法權(quán)，《史記·秦始皇本紀(jì)》說秦始皇：

“剛戾毅深，事決于法”。

《漢書·刑法志》說秦始皇：

“專任刑罰，躬操文墨，晝斷獄，夜理書”。

在這種況情下，皇帝的詔令就是法律。此外，秦始皇還制定了一套尊君抑臣的朝儀和文書制度，百官群臣均須嚴(yán)格遵守，否則就會冒犯天顏，受到懲處，甚至有殺頭之禍?！肚芈呻s抄》載：

“聽命書……不避席立，貲二甲，廢?！?/p>

命書即皇帝的命令，也叫“制書”，聽命書時，要下席站立，表示恭敬，否則，要罰二甲，并撤職永不敘用。

第二、在全國范圍內(nèi)建立新的統(tǒng)一官僚體制

秦朝在中央機(jī)構(gòu)實(shí)行“三公九卿制”。三公為丞相、太尉和御史大夫。丞相掌政事，為“百官之長”。其職為“掌丞天子，助理萬機(jī)”。下設(shè)丞相使五人，往來丞相府與皇帝之間，稱為“侍中”，以功高者一人為仆射。太尉掌軍事。御史大夫是丞相的副貳，掌圖籍章奏，監(jiān)察百官。三公之下，還有九卿，分掌中央政府各部門具體政務(wù)：奉常掌宗廟祭祀；郎中令掌宮殿掖門戶警衛(wèi)；衛(wèi)尉掌宮門衛(wèi)屯兵；廷尉掌刑辟；治粟內(nèi)史掌全國財政；太仆掌御用車馬；宗正掌皇室屬籍；少府掌山海池澤和官府手工業(yè)制造以供應(yīng)皇室生活；典客掌國內(nèi)民族事務(wù)和外事往來。三公九卿都各有一套機(jī)構(gòu)，處理日常政務(wù)，大事稟報皇帝，由皇帝親自裁決。三公丸卿以外，還設(shè)有中尉，掌京師衛(wèi)屯，將作少府，掌官室營建，主爵中尉掌列侯，內(nèi)史掌治京師，等等。

在地方，由于周代的分封建藩制度，與秦朝的專制皇權(quán)和統(tǒng)一國家絕不相容，故秦始皇徹底廢除分封制，在全國范圍內(nèi)全面實(shí)行郡縣制度，全國地方共設(shè)四十郡，郡設(shè)郡守，掌政事，另有郡尉，為郡守副貳，并掌軍事。郡之下設(shè)縣，縣按大小設(shè)令或長?？h令(長)掌政事，另有縣丞，掌文書、刑法等事，縣尉掌軍事?！たたh直屬中央和皇帝，是中央政府轄下的地方行政單位，郡縣的主要官吏也是由中央和皇帝直接任免和調(diào)動。

秦朝的監(jiān)察制度

秦朝在政治制度上創(chuàng)立皇帝制，確立了皇帝作為統(tǒng)治階級最高政治代表的絕對權(quán)威，又建立了統(tǒng)一的中央集權(quán)的官僚體系作為以皇帝為代表的政治統(tǒng)治的工具。然而，要使龐大的官僚機(jī)器按照皇帝的意志正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并非易事。秦朝統(tǒng)治者遂在西周萌芽，戰(zhàn)國時期產(chǎn)生的監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上予以改進(jìn)和加強(qiáng)，設(shè)立專門監(jiān)察系統(tǒng)，對中央和地方進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控。

一、中央監(jiān)察系統(tǒng)

秦朝的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)是御史府，設(shè)御史大夫，《漢書，百官公卿表七》記載：

“位上卿，銀印青綬，掌副丞相”

負(fù)責(zé)監(jiān)察朝廷百官。擔(dān)任御史大夫的往往是皇帝的近臣和耳目，起著鉗制丞相和百官的作用。秦制，皇帝對某些軍國事務(wù)，在做出決定之前，先交三公、九卿集議，名曰“朝議”。朝議之時，參加的官員可以發(fā)表各種不同的意見，然后由丞相匯報于皇帝。為了防止丞相擅權(quán)或假借公議以呈私意，皇帝又指定由御史大夫通過御史中丞密報朝議情況，最后由皇帝作出決定。御史大夫之下，設(shè)有御史中丞，為御史大夫副貳，駐于皇宮，向御史大夫傳達(dá)皇帝旨意，并向皇帝報從御史大夫處聽取的丞相及百官的情況，起著皇室與政府之間的聯(lián)絡(luò)作用。

御史中丞以下，設(shè)侍御史十五人。侍御史冠法冠，亦名獬豸冠。獬豸是一種獸，有一角，專以觸不直。相傳楚王曾戴之，秦始皇滅楚，將其冠賜御史，以示相重。御史除了職掌“受公卿奏事，舉劾按章”。以外，還審閱各地上奏給皇帝的文書。如張蒼“秦時為御史，主柱下方書”?！都狻芬缯佋唬?/p>

“方，版也。謂書事在版上者也。秦以上置牲下史，主共事，或日四方文書?！?/p>

《索隱》又注：

“姚氏以為下云‘習(xí)明天下圖書計簿，主郡上計’?！?/p>

可見秦朝御史權(quán)力之重。除了上述正常的監(jiān)察彈劾外，秦朝統(tǒng)治者有時還利用御史進(jìn)行偵查活動，偵查重大案件。如秦始皇三十五年(前212)，秦始皇派方土廣求仙藥，方士不可得藥，有誹謗之言并相邀逃亡。秦始皇遂派御史前往偵察逮捕，詞連咸陽儒生四百六十多人，一齊坑殺。又如秦始皇三十六年(前211)在華陰平舒道有人對使者奉璧并詛咒“今年祖龍死”，于是始皇大怒派出御史視察。

此外，秦朝以“廷尉”為最高司法審判機(jī)關(guān)，但有時為了特別需要，直接派御史參予司法活動，《史記·蒙恬傳》中加載：

“秦置御史，掌討好猾，治大獄?！?/p>

如始皇三十六年(前211)，有人在東郡的一塊石頭上刻下“始皇死而地分”的詛咒皇帝字句，秦始皇大怒，《史記．秦始皇本紀(jì)》記載：

“遣御史逐問，莫服，盡取石旁居人誅之，因燔銷其石”。

又如秦始皇死后，秦二世與趙高謀篡帝位，視太子扶蘇、大將軍蒙恬、蒙毅為眼中釘，于是派御史以“不忠罪及其宗”的罪名，逼扶蘇、蒙恬、蒙毅自殺。

西周時期，中國歷史上已出現(xiàn)了諫官制度的萌芽。但秦始皇統(tǒng)一天下，實(shí)行專制主義獨(dú)裁統(tǒng)治后，雖然在形式上“置諫議大夫，掌議論，無常員，多至數(shù)十人，屬郎中令?！辈⒔⒊h制度。但大臣和諫官雖能參謀議政，而無少數(shù)服從多數(shù)的制約權(quán)力。如朝議安置諸皇子之事，絕大多數(shù)議臣和諫官都同意分封諸侯，而秦始皇只采納李斯一人的建議，廢分封，  秦朝統(tǒng)治者甚至規(guī)定：“群臣諫者以為誹謗?！卑辞芈桑?/p>

“誹謗者族，偶語者棄市。”

這樣，秦代統(tǒng)治者雖然改進(jìn)和加強(qiáng)了先秦萌芽產(chǎn)生的監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督和控制百官臣下的職能，但另一方面卻以暴力扼殺了先秦萌芽的監(jiān)察制度協(xié)調(diào)政治、監(jiān)督最高決策、制約君權(quán)的諫議職能。

二、地方監(jiān)察系統(tǒng)

秦朝地方監(jiān)察，在全國三十六郡(后增為四十一郡)，各派一名御史常駐，稱為“監(jiān)郡御史”。在郡衙，監(jiān)郡御史并非郡守的副手，而是直屬中央的御史大夫，這是因為監(jiān)郡御史遠(yuǎn)離都城，如果居郡守之副，就會受郡守的控制，不能起監(jiān)察地方官府的作用。所以在《史記．曹相國世家》集解注·卷五十四加載：

“秦一郡置守、尉、監(jiān)三人?！?/p>

郡守掌一郡之行政；郡尉掌一郡之軍事；郡監(jiān)掌一郡之監(jiān)察；三者互不統(tǒng)屬，各自對中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)，最后統(tǒng)于皇帝。

秦朝監(jiān)郡御史的設(shè)立，標(biāo)志著我國古代地方監(jiān)察制度的正式建立。不過，由于制度初立，尚不完備，有的監(jiān)郡御史還不能專職專任，如秦修靈渠，就是派監(jiān)御史去負(fù)責(zé)指揮完成的。

秦朝監(jiān)察制度的歷史地位

秦滅六國，統(tǒng)一天下，廢除分封制度，實(shí)行郡縣制度，建皇帝之號，立百官之職，其國家之大，史無前例，君權(quán)之隆，亦亙古所未有。為了有效地控制各級官僚，秦代統(tǒng)治者遂將商周以來萌芽發(fā)展的監(jiān)察制度確立下來。所以，秦代統(tǒng)一全國，對于中國監(jiān)察制度的發(fā)展，具有十分重大的意義。

一、承先啟后，繼往開來

秦代監(jiān)察制度的歷史地位，首先表現(xiàn)在其承先啟后，繼往開來。

在職官方面，中央設(shè)御史大夫為最高長官，其職乃西周小宰演化而來，在職任方面，侍御史除掌彈劾、糾察外，亦掌文書記事，這部分職任，也和前代御史職任相似。可見秦代監(jiān)察制度是在商、周、戰(zhàn)國萌芽的監(jiān)察制度基礎(chǔ)上建立的。但較之前代，秦代監(jiān)察制度又有重大發(fā)展。

秦代以前，御史雖有部分監(jiān)察職能，但并非專職監(jiān)察官員，亦未設(shè)立專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)。秦代建立了一整套中央和地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在中央是御史府系統(tǒng)， 上有御史大夫為之長，下有御史中丞、侍御史、御史等監(jiān)察官員。御史府為后世中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺之前身。在地方則建立監(jiān)郡御史制度。這一制度不但對于增強(qiáng)中央對地方的管理和控制，鞏固國家的統(tǒng)一起了重要作用，而且，此制一興，對后世影響甚巨，漢代之州部刺史，隋朝刺史巡察，宋朝通判監(jiān)州，元代肅政廉訪使分道監(jiān)察，明清御史分省巡按，皆于秦制上斟酌損益，雖變化而不離其宗。

任何制度都有一個萌芽、發(fā)展和確立的過程，過去有人說，中國古代監(jiān)察制度始于秦朝，如果從“確立”的意義上說，是不無道理的。

二、制訂了專門的監(jiān)察法規(guī)

秦朝確立監(jiān)察制度的最重要的標(biāo)志之一，就是制定了專門監(jiān)察法規(guī)。明確規(guī)定御史大夫職責(zé)為“掌討好滑，治大獄”，負(fù)責(zé)國家的行政職官監(jiān)察；侍御史職掌“受公卿奏事，舉劾按章”，負(fù)責(zé)對中央各級官吏的具體糾彈；監(jiān)郡御史則負(fù)責(zé)監(jiān)理諸郡，糾察不法，以加強(qiáng)官吏的執(zhí)法，具體的監(jiān)察內(nèi)容為吏的五惡行為，其懲治手段采用行政罷黜與刑罰兩種。

不過，秦朝的監(jiān)察制度并非完備。通觀中國古代政治史，監(jiān)察應(yīng)具有兩方面職能：

一是監(jiān)控職能。

統(tǒng)治者通過監(jiān)察制度對各級官僚機(jī)構(gòu)的控制，以維護(hù)中央集權(quán)君主專制統(tǒng)治，并通過監(jiān)察官員對非法官員的彈劾和糾察，防治官僚政治的腐敗，以維護(hù)統(tǒng)治秩序并緩和由不良吏治而激化的階級矛盾。

二是調(diào)節(jié)職能。

統(tǒng)治階級通過監(jiān)察官員對君主的規(guī)諫和參與議政，糾君之失，避免君主在用人行政方面的重大失誤，并協(xié)調(diào)君臣之間和群臣之間的各種矛盾與不和諧因素。

總結(jié)：秦朝的監(jiān)察制度，僅具前一種職能而沒有后一種職能，而當(dāng)時又無其它制約君權(quán)的機(jī)制，以致君權(quán)極端膨脹，國家治亂完全系于君主一身。秦始皇及其秦二世獨(dú)裁專制，“剛戾自用”，專任獄吏，以刑殺為威，導(dǎo)致最高決策屢屢失誤，階級矛盾和統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾激化，最后終于爆發(fā)秦末農(nóng)民大起義，埋葬了秦王朝。這種事例，充分說明了秦代監(jiān)察制度的缺陷。