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   為了更好地貫徹落實(shí)《湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)行政決策科學(xué)化民主化的若干意見(jiàn)》（鄂政發(fā)[2005]1號(hào)）中關(guān)于“進(jìn)一步健全和落實(shí)專(zhuān)家咨詢制度”的精神，省政府發(fā)展研究中心組織了赴美考察團(tuán)，對(duì)美國(guó)公共政策決策過(guò)程中決策咨詢情況進(jìn)行了考察?？疾靾F(tuán)考察了洛杉磯縣政務(wù)委員會(huì)、洛杉磯市政府及市議會(huì)、舊金山市政府、紐約湖北商會(huì)和喬治．華盛頓大學(xué)等機(jī)構(gòu)，并與有關(guān)官員和專(zhuān)家進(jìn)行了座談。

   在美考察期間，我們感覺(jué)到美國(guó)聯(lián)邦、州、市（縣）三級(jí)政府都非常重視公共政策決策過(guò)程中的專(zhuān)家咨詢（相當(dāng)于我們理解的科學(xué)化）和公眾咨詢（相當(dāng)于我們理解的民主化）。

專(zhuān)家咨詢?cè)诿绹?guó)公共政策制定和決策過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。早在上世紀(jì)二、三十年代，美國(guó)在公共政策決策過(guò)程中就開(kāi)始重視咨詢專(zhuān)家和政策分析研究機(jī)構(gòu)（或稱智囊機(jī)構(gòu)、思想庫(kù)）的意見(jiàn)。當(dāng)時(shí)美國(guó)成立了一批致力于運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)分析公共政策的機(jī)構(gòu)，如卡內(nèi)基基金會(huì)、布魯金斯學(xué)會(huì)和美國(guó)企業(yè)研究所等。他們通過(guò)專(zhuān)業(yè)分析，幫助決策者和公眾了解各種政策選擇的可能后果和影響。三十年代特別是二戰(zhàn)之后，隨著凱恩斯理論在美國(guó)經(jīng)濟(jì)思想界取得主導(dǎo)地位和美國(guó)超級(jí)大國(guó)地位的確立，美國(guó)公共政策的導(dǎo)向從減少對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的直接干預(yù)轉(zhuǎn)為引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府公共政策和公共工程對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交、國(guó)防等方面的影響日益復(fù)雜，對(duì)公共政策進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分析和研究的需求達(dá)到了前所未有的程度，促進(jìn)了一大批美國(guó)專(zhuān)業(yè)政策研究機(jī)構(gòu)的形成，也促使美國(guó)政府在公共政策決策過(guò)程中越來(lái)越重視發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家的作用。目前，美國(guó)約有2千多家政策分析研究機(jī)構(gòu)，可分為如下四類(lèi)。第一類(lèi)是官方設(shè)立的政策研究機(jī)構(gòu)，如白宮的總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、聯(lián)邦各部門(mén)設(shè)立的政策分析機(jī)構(gòu)、較大的州、市政府設(shè)立的政策分析機(jī)構(gòu)。第二類(lèi)是政府合同型政策研究機(jī)構(gòu)，如著名的蘭德公司、哈德遜研究所、城市研究所以及很多大學(xué)設(shè)立的政策研究中心。他們由政府提供研究經(jīng)費(fèi)和委托合同，為政府提供政策咨詢研究報(bào)告。第三類(lèi)為獨(dú)立型政策研究機(jī)構(gòu)，他們沒(méi)有政府資助，也不接受可能影響其研究獨(dú)立性的利益團(tuán)體的捐助，主要由獨(dú)立的公益性團(tuán)體或個(gè)人設(shè)立和資助，就公共政策發(fā)表獨(dú)立的研究報(bào)告。如布魯金斯學(xué)會(huì)、卡內(nèi)基研究會(huì)等都屬于這類(lèi)機(jī)構(gòu)。第四類(lèi)是游說(shuō)推銷(xiāo)型政策研究機(jī)構(gòu)，他們由特定的利益團(tuán)體設(shè)立，或接受特定利益團(tuán)體的資助委托，發(fā)表的政策分析報(bào)告更多地代表了特定利益團(tuán)體的觀點(diǎn)。他們非常熱衷于向政府、媒體和社會(huì)公眾游說(shuō)推銷(xiāo)自己的觀點(diǎn)和主張，以達(dá)到影響政策決策的目的。這四類(lèi)政策研究機(jī)構(gòu)構(gòu)成了美國(guó)公共政策專(zhuān)家咨詢的基礎(chǔ)。根據(jù)美國(guó)的研究，政策研究機(jī)構(gòu)在公共政策決策和公共事務(wù)中發(fā)揮了5大作用。第一，他們是決策者政策理念的主要來(lái)源。政策研究機(jī)構(gòu)的主要工作是探求傳播知識(shí)理念，目的是使決策者接受研究成果，使其理念能夠落實(shí)在具體的政策制訂中。政策研究機(jī)構(gòu)還是意見(jiàn)交換和政策理解的促進(jìn)場(chǎng)所，多數(shù)政治家經(jīng)過(guò)和專(zhuān)家的互動(dòng)，可以參與分享這些專(zhuān)家在政策問(wèn)題上的觀點(diǎn)，進(jìn)而有利于自己做出決定。第二，政策研究機(jī)構(gòu)是政策制定過(guò)程中專(zhuān)業(yè)知識(shí)的提供者。政策研究機(jī)構(gòu)可為決策者提供多方案的政策選擇，并對(duì)不同的選擇作出專(zhuān)業(yè)的評(píng)估、比較和分析，從而彌補(bǔ)政策制定者和決策者專(zhuān)業(yè)知識(shí)深度和廣度上的不足。第三，政策研究機(jī)構(gòu)是公共政策的評(píng)論者。通過(guò)對(duì)政策制定過(guò)程、決策、執(zhí)行過(guò)程和效果的分析、評(píng)論，政策研究機(jī)構(gòu)幫助社會(huì)公眾對(duì)政策作出公正評(píng)價(jià)，幫助政府檢討得失和提高決策能力。第四，政策研究機(jī)構(gòu)是高級(jí)官員和專(zhuān)家的人才庫(kù)和蓄水池。通過(guò)實(shí)習(xí)和合作伙伴關(guān)系等方式，政策研究機(jī)構(gòu)為政府培養(yǎng)新興的政策制定者，是政府甄選高級(jí)官員的人才庫(kù)。同時(shí)，政策研究機(jī)構(gòu)也是從上任政府中退出人才的棲息地，為這些人才日后復(fù)出提供中轉(zhuǎn)站。第五，政策研究機(jī)構(gòu)是美國(guó)新聞媒體公共政策信息的權(quán)威來(lái)源。媒體可從政策研究機(jī)構(gòu)獲得更全面的公共政策信息和評(píng)論，幫助公眾深入了解公共政策議題。

公眾咨詢是美國(guó)公共政策決策過(guò)程中的重要程序。美國(guó)各級(jí)政府都非常重視公共政策制定和決策過(guò)程中的公眾咨詢。特別是必須通過(guò)各級(jí)議會(huì)批準(zhǔn)和公眾支持的政策，都有明確的法定程序讓公眾對(duì)公共政策有全面知情權(quán)和參與政策制定過(guò)程并發(fā)表自己意見(jiàn)的權(quán)利，典型的公眾咨詢形式是公眾聽(tīng)證會(huì)、利益團(tuán)體的公開(kāi)游說(shuō)游行活動(dòng)、對(duì)本選區(qū)議員的游說(shuō)活動(dòng)、在新聞媒體上開(kāi)展的政策辯論等。按照美國(guó)的公共管理理論，每項(xiàng)公共政策不可能100%為所有的團(tuán)體和個(gè)人帶來(lái)均等的利益，總有利益分配不均衡存在。公共政策決策的過(guò)程就是一個(gè)利益協(xié)調(diào)的過(guò)程，目的就是要讓盡可能多的團(tuán)體和個(gè)人從公共政策中得到好處，讓受到損失的團(tuán)體和個(gè)人盡可能少。因此，美國(guó)各級(jí)政府在公共政策制定和決策過(guò)程中不反對(duì)利益團(tuán)體和個(gè)人的游說(shuō)活動(dòng)，還提供各種渠道鼓勵(lì)公眾積極表達(dá)自己的意見(jiàn)和主張，以便在政策制定過(guò)程中更好地平衡各方面的利益。同時(shí)，公眾咨詢和專(zhuān)家咨詢又是美國(guó)公共政策決策咨詢中兩個(gè)相互補(bǔ)充、相互依賴的環(huán)節(jié)。美國(guó)政府提交公眾咨詢的政策方案往往會(huì)附有專(zhuān)家的咨詢意見(jiàn)和評(píng)估報(bào)告，以便公眾對(duì)政策方案有更全面、更專(zhuān)業(yè)的認(rèn)識(shí)。因此，公眾咨詢依賴于專(zhuān)家咨詢。而專(zhuān)家咨詢也正是由于公眾對(duì)獨(dú)立、客觀、公正的專(zhuān)業(yè)政策分析的需求才成為了政策決策過(guò)程的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。由于公眾咨詢是美國(guó)決策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，美國(guó)政策分析機(jī)構(gòu)也非常重視在政策方案制定和評(píng)估中多途徑、多形式地聽(tīng)取并吸收公眾意見(jiàn)，盡可能地使政策方案趨于完善。

   洛杉磯市是美國(guó)第二大城市，2000年普查人口369萬(wàn)人，洛杉磯市所在的洛杉磯縣人口960萬(wàn)，大洛杉磯都市區(qū)人口1600萬(wàn)，是全美最大的、人口增長(zhǎng)最快的都市區(qū)之一。據(jù)洛杉磯市政府官員介紹，凡提交市長(zhǎng)或市議會(huì)決策的重大公共政策或公共工程議案，必須經(jīng)過(guò)如下的法定工作程序：

   第一步：擬定議案。議案可由市長(zhǎng)、市議員、市政府職能部門(mén)或市議會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出，或由市民團(tuán)體提出但得到市議會(huì)或市政府有關(guān)委員會(huì)同意。議案一經(jīng)擬定，即由市政府或市議會(huì)的有關(guān)部門(mén)（委員會(huì)）單獨(dú)或跨部門(mén)成立議案制定小組，同時(shí)成立咨詢委員會(huì)。咨詢委員會(huì)由議案所涉及領(lǐng)域的專(zhuān)家和有專(zhuān)長(zhǎng)的市民組成，其職能是幫助議案小組分析、制定和評(píng)估政策方案。

   第二步，列舉現(xiàn)狀和分析問(wèn)題。議案制定小組和咨詢委員會(huì)對(duì)議案所涉及的現(xiàn)狀進(jìn)行列舉、排序，分析問(wèn)題，找出問(wèn)題的癥結(jié)和原因。

   第三步，制定議案所要達(dá)到的目標(biāo)。議案制定小組和咨詢委員會(huì)確定議案可以解決的問(wèn)題、不易解決的問(wèn)題和不能解決的問(wèn)題及其相應(yīng)的條件，提出本議案擬達(dá)到的目標(biāo)。

   第四步，擬定解決問(wèn)題的各種方案。議案制定小組和咨詢委員會(huì)針對(duì)問(wèn)題和擬定目標(biāo)提出解決問(wèn)題的可能的各種方案。

   第五步，對(duì)多種方案進(jìn)行評(píng)估并選定推薦方案。按洛杉磯市法律要求，議案制定小組和咨詢委員會(huì)需要對(duì)每個(gè)方案作出至少4個(gè)評(píng)估報(bào)告：一是環(huán)境影響評(píng)估，評(píng)估該方案實(shí)施對(duì)自然環(huán)境和人工環(huán)境的影響；二是社會(huì)影響評(píng)估，評(píng)估方案實(shí)施對(duì)人口、就業(yè)、公共安全、教育、衛(wèi)生等社會(huì)因素的影響；三是經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估，評(píng)估方案實(shí)施對(duì)就業(yè)、居民收入、居民支出、生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)因素的影響；四是對(duì)政府財(cái)務(wù)預(yù)算的影響評(píng)估，評(píng)估方案實(shí)施對(duì)政府的收入、支出、收支平衡的凈影響。評(píng)估報(bào)告可由議案小組作出，也可委托專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)作出。在綜合各種評(píng)估的基礎(chǔ)上，議案小組確定一個(gè)或幾個(gè)推薦方案。

   第六步，舉行公眾聽(tīng)證會(huì)。議案制定小組將推薦方案及其評(píng)估分析報(bào)告預(yù)先在公眾媒體公告，并邀請(qǐng)公眾報(bào)名參加公眾聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)邀請(qǐng)的主要對(duì)象是利益受影響的公眾及相關(guān)團(tuán)體，特別是利益受損的公眾及團(tuán)體。如果方案在公眾聽(tīng)證會(huì)上受到強(qiáng)烈抵制，則必須返回第二步，重新分析、制定、調(diào)整和評(píng)估方案，直到推薦方案在公眾聽(tīng)證會(huì)上得到多數(shù)公眾的認(rèn)可。

第七步，擬定執(zhí)行方案。根據(jù)公眾聽(tīng)證會(huì)討論后認(rèn)可的方案，議案制定小組和咨詢委員會(huì)制定可執(zhí)行的議案方案。

第八步，提交決策。議案制定小組和咨詢委員會(huì)將可執(zhí)行的議案方案提交市議會(huì)或市長(zhǎng)決策。對(duì)影響重大的議案，市議會(huì)（或市長(zhǎng)）還會(huì)召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)，并可視需要召開(kāi)多次聽(tīng)證會(huì)。我們?cè)诼迳即壥凶h會(huì)參觀時(shí)就旁聽(tīng)了市議會(huì)召開(kāi)的公眾聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)向公眾開(kāi)放并有本地電視臺(tái)直播。只要會(huì)前提出書(shū)面申請(qǐng)，市民就可在聽(tīng)證會(huì)發(fā)表不超過(guò)3分鐘的意見(jiàn)。所有發(fā)言都會(huì)被書(shū)面記錄，議員的辯論也會(huì)被記錄并存檔供公眾查閱。參與制定方案的官員和專(zhuān)家也可以被當(dāng)場(chǎng)質(zhì)詢。只有在多數(shù)議員認(rèn)為多數(shù)公眾意見(jiàn)已達(dá)到一致后，議會(huì)才會(huì)表決。所有議員的投票也會(huì)被記錄并公開(kāi)以便公眾監(jiān)督。如果議案在第二至第六步之間工作深度不夠，就可能在市長(zhǎng)或議會(huì)決策環(huán)節(jié)久拖不決甚至被否決。據(jù)洛杉磯市官員介紹，前幾年洛杉磯市曾有過(guò)一個(gè)興建垃圾焚燒發(fā)電站的議案，由于對(duì)方案的社會(huì)影響評(píng)估深度不夠，推薦方案更多考慮了節(jié)省政府開(kāi)支，將4個(gè)垃圾焚燒爐全部選址在地價(jià)較低的黑人居住區(qū)，而在公眾咨詢環(huán)節(jié)又選擇了過(guò)少的黑人參與聽(tīng)證，導(dǎo)致議案對(duì)黑人居民區(qū)的利益考慮不夠。結(jié)果在議案提交議會(huì)后，受到了黑人市民的強(qiáng)烈抵制，最后議案被否決。

 

從洛杉磯市重大公共政策議案的制定和決策程序可以看出，整個(gè)過(guò)程較好地結(jié)合了專(zhuān)家咨詢和公眾咨詢，體現(xiàn)對(duì)決策咨詢的高度重視。但我們認(rèn)為，整個(gè)決策的過(guò)程較長(zhǎng)、效率較低，倒是需要我們引起重視并注意防止的。

   根據(jù)我們對(duì)美國(guó)公共政策決策咨詢制度的考察，我們建議我省在健全和落實(shí)決策咨詢制度的進(jìn)程中，可在決策程序的法制化、重視決策咨詢機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家隊(duì)伍建設(shè)、搞好決策程序和信息的公開(kāi)化、重視公眾參與決策、把握好決策的時(shí)效和程序的有機(jī)統(tǒng)一等五個(gè)方面多做一些借鑒和探索。

一、實(shí)現(xiàn)重大決策的程序法制化。重大決策涉及面廣、影響大，一旦失誤就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成長(zhǎng)期影響?？山梃b美國(guó)的做法，對(duì)重大政策的決策程序用法律法規(guī)加以確定，即用法制手段將重大決策的立項(xiàng)、信息公開(kāi)化、分析評(píng)估、專(zhuān)家咨詢、多方案比較、公眾參與等程序作出制度安排，使決策過(guò)程有法可依，有章可循。

二、高度重視決策咨詢機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家隊(duì)伍建設(shè)及其作用的發(fā)揮。從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，加強(qiáng)多層次、多視角的政策研究機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家隊(duì)伍建設(shè)是決策科學(xué)化和高質(zhì)量專(zhuān)家咨詢的基礎(chǔ)。在對(duì)現(xiàn)有的各類(lèi)官方?jīng)Q策咨詢研究機(jī)構(gòu)整合資源、提高素質(zhì)的同時(shí)，積極支持大專(zhuān)院校、社會(huì)團(tuán)體從事政策咨詢研究工作，并采取有效措施促進(jìn)社會(huì)政策研究機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使全省決策咨詢研究機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理、活力增強(qiáng)、能力提升。在發(fā)揮咨詢研究機(jī)構(gòu)的作用上，要加強(qiáng)決策部門(mén)與咨詢研究機(jī)構(gòu)人員上的聯(lián)絡(luò)與互動(dòng)，職能部門(mén)在為黨委、人大、政府起草重大的法規(guī)、決議和文件時(shí)就應(yīng)吸收決策咨詢部門(mén)的專(zhuān)家參與，提交黨委、人大和政府決策的法規(guī)政策草案應(yīng)有咨詢機(jī)構(gòu)的評(píng)估分析報(bào)告。對(duì)重大政策和工程決策還可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)的項(xiàng)目咨詢委員會(huì)或?qū)＜夜ぷ鹘M，以彌補(bǔ)現(xiàn)階段省政府及各級(jí)政府咨詢委員會(huì)專(zhuān)業(yè)能力尚不能完全適應(yīng)決策需要的缺陷。同時(shí)，促使各級(jí)政府工作人員增強(qiáng)其科學(xué)決策的意識(shí)和自覺(jué)性。

      三、推進(jìn)決策過(guò)程和決策信息的公開(kāi)化。決策過(guò)程和決策信息公開(kāi)化是決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)?？山Y(jié)合我省正在推進(jìn)的電子政務(wù)工作，將決策過(guò)程和決策信息的公開(kāi)化作為電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，為專(zhuān)家和公眾參與我省各級(jí)政府的決策提供平臺(tái)。發(fā)揮各級(jí)政府新聞發(fā)布和大眾媒體的作用，引導(dǎo)大眾媒體參與到?jīng)Q策過(guò)程中，服務(wù)決策信息公開(kāi)化。鼓勵(lì)公眾媒體更多的傳播當(dāng)?shù)卣邲Q策的有關(guān)信息，如專(zhuān)家對(duì)政策方案的分析、公眾的意見(jiàn)等。

    四、不斷完善決策過(guò)程中的公眾參與和公眾利益均衡機(jī)制的建設(shè)。公眾參與決策是決策民主化的必然要求，也是均衡公眾利益的關(guān)鍵，更是建設(shè)和諧湖北的要求。在美考察期間，我們感到公眾參與決策是美國(guó)公共政策實(shí)施的基石。由于在公共政策的決策過(guò)程中讓公眾表達(dá)了各自的利益訴求，政策本身就考慮了各階層的利益平衡，因而公共政策可以在利益多元化的美國(guó)順利實(shí)施。隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾利益日益多元化，我省也應(yīng)當(dāng)更加重視公眾參與決策。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，可以將公眾聽(tīng)證會(huì)制度作為我省公眾參與決策的平臺(tái)。可在總結(jié)我國(guó)公眾聽(tīng)證會(huì)已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，就決策信息發(fā)布、專(zhuān)家評(píng)估方案的公示、公眾代表的推選、聽(tīng)證會(huì)程序、公眾意見(jiàn)的采納與反饋、決策方案的修改等作出規(guī)定，建立切合我省實(shí)際的公眾聽(tīng)證會(huì)制度和公眾利益均衡機(jī)制。

   五、把握好決策的時(shí)效和程序的有機(jī)統(tǒng)一。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的今天，各級(jí)政府非常重視決策的時(shí)效性。但越是重大的決策，決策程序的重要性也越高。如果因?yàn)樽非髸r(shí)效而減少甚至取消了決策過(guò)程中的調(diào)查、分析、設(shè)計(jì)、論證、公眾評(píng)價(jià)、修正等程序，往往會(huì)導(dǎo)致重大的決策失誤。我省在重大工程建設(shè)中已有數(shù)起這樣的教訓(xùn)。按照現(xiàn)代行政管理理論，最大的失誤是決策失誤，最大的低效是決策失誤導(dǎo)致的反復(fù)。在重大決策中，我省應(yīng)借鑒美國(guó)的實(shí)踐，不過(guò)分強(qiáng)調(diào)決策的時(shí)間效率，把握好決策的時(shí)效和程序的有機(jī)統(tǒng)一。