學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 推進(jìn)科學(xué)決策
——澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)考察報(bào)告
國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司考察團(tuán)
2007年4月，國(guó)家發(fā)展改革委組團(tuán)對(duì)澳大利亞進(jìn)行訪問(wèn)，考察澳大利亞政府決策研究的做法及其經(jīng)驗(yàn)。在澳期間，考察團(tuán)分別訪問(wèn)了澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)、國(guó)庫(kù)部、國(guó)際發(fā)展署、蒙納士大學(xué)、堪培拉大學(xué)等單位，從不同側(cè)面全方位地考察了生產(chǎn)力委員會(huì)公共咨詢（Public Inquiry）的做法及外界對(duì)此的評(píng)價(jià)。現(xiàn)將簡(jiǎn)要情況報(bào)告如下。
一、生產(chǎn)力委員會(huì)的職能和機(jī)構(gòu)
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生產(chǎn)力委員會(huì)成立于1998年，是澳大利亞政府主要經(jīng)濟(jì)政策咨詢機(jī)構(gòu)，其研究對(duì)象覆蓋所有的經(jīng)濟(jì)部門(mén)（包括公共和私人部門(mén)）以及聯(lián)邦和州的層次。為成立該委員會(huì)，澳大利亞專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《生產(chǎn)力委員會(huì)法（1998）》。該法規(guī)定生產(chǎn)力委員會(huì)的主要職能包括：舉行公共咨詢（Public Inquiry）并向澳大利亞國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)匯報(bào)有關(guān)行業(yè)發(fā)展和部長(zhǎng)指派任務(wù)的情況；為政府機(jī)構(gòu)提供秘書(shū)和研究服務(wù)；調(diào)查并報(bào)告對(duì)澳大利亞政府競(jìng)爭(zhēng)力政策落實(shí)情況的申訴；按照要求就工業(yè)和生產(chǎn)力方面的問(wèn)題向國(guó)庫(kù)部提出建議；提出研究議題；提高公眾對(duì)政府工業(yè)和生產(chǎn)力政策的理解；從事其他相關(guān)活動(dòng)。
?。ǘC(jī)構(gòu)設(shè)置
生產(chǎn)力委員會(huì)設(shè)主席1名、委員8名，共有195名成員。其中80人在堪培拉，115人在墨爾本。該委員會(huì)下設(shè)調(diào)查部、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施部、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施部、經(jīng)濟(jì)及勞動(dòng)力市場(chǎng)部、環(huán)境及資源經(jīng)濟(jì)部、規(guī)制評(píng)估部、一般性研究部、微觀經(jīng)濟(jì)改革部、貿(mào)易及經(jīng)濟(jì)研究部等部門(mén)。生產(chǎn)力委員會(huì)的總部設(shè)在首都堪培拉，在墨爾本也設(shè)有辦公室。在堪培拉和墨爾本辦公室，共有6個(gè)部專(zhuān)門(mén)從事公共咨詢工作。生產(chǎn)力委員會(huì)每年的預(yù)算為2700萬(wàn)澳元。
?。ㄈ┕沧稍冏h題的產(chǎn)生
生產(chǎn)力委員會(huì)公共咨詢的議題主要由以下幾種渠道產(chǎn)生。第一，在出臺(tái)新的公共政策前，政府會(huì)要求生產(chǎn)力委員會(huì)就此進(jìn)行公共咨詢。比如，當(dāng)前澳大利亞面臨嚴(yán)重水資源短缺的問(wèn)題，政府希望出臺(tái)新的政策，這樣就會(huì)責(zé)成生產(chǎn)力委員會(huì)就此政策進(jìn)行公共咨詢。第二，當(dāng)澳大利亞政府理事會(huì)（Council of Australian Governments）就全國(guó)性事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)遇到問(wèn)題時(shí)，會(huì)要求生產(chǎn)力委員會(huì)進(jìn)行公共咨詢。比如，最近澳大利亞政府理事會(huì)要求生產(chǎn)力委員會(huì)對(duì)道路使用價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，尤其是車(chē)輛使用道路費(fèi)用的咨詢。第三，相關(guān)部門(mén)、企業(yè)、集團(tuán)關(guān)心政府所推行的政策是否有效，監(jiān)管制度是否充分考慮成本因素和社會(huì)效益時(shí)，生產(chǎn)力委員會(huì)根據(jù)自身職責(zé)進(jìn)行咨詢工作。政府或相關(guān)部門(mén)做任何公共咨詢之前，要授權(quán)給澳大利亞國(guó)庫(kù)部來(lái)準(zhǔn)備公共咨詢的任務(wù)說(shuō)明書(shū)。國(guó)庫(kù)部也會(huì)和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行商討，考慮任務(wù)書(shū)所應(yīng)包含的內(nèi)容，有時(shí)也會(huì)和中央政府、領(lǐng)地政府進(jìn)行商討。生產(chǎn)力委員會(huì)不參與任務(wù)書(shū)的形成，但國(guó)庫(kù)部會(huì)通過(guò)非正式的渠道與其溝通，就公共咨詢的范圍、時(shí)間進(jìn)行商討。生產(chǎn)力委員會(huì)每年進(jìn)行6－8個(gè)公共咨詢項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目分?jǐn)偝杀?00萬(wàn)澳元，預(yù)算中2/3用于支付員工的工資和出差費(fèi)用。
?。ㄋ模┡c其他研究機(jī)構(gòu)的關(guān)系
生產(chǎn)力委員會(huì)同其他研究機(jī)構(gòu)之間保持了良好的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。第一，吸收外部專(zhuān)家參加公共咨詢。比如，當(dāng)涉及到非常專(zhuān)業(yè)的法律問(wèn)題時(shí)，他們會(huì)尋求外部咨詢方面的服務(wù)，或者通過(guò)從政府內(nèi)部暫時(shí)借調(diào)人員來(lái)配合工作。第二，將一些技術(shù)性的工作外包。如果公共咨詢涉及到一些生產(chǎn)力委員會(huì)成員不能勝任的技術(shù)性工作，他們會(huì)將這些技術(shù)性工作通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式進(jìn)行外包，讓專(zhuān)于此項(xiàng)技術(shù)的研究機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)公司來(lái)進(jìn)行。比如，對(duì)某一特定的問(wèn)題的定量建模工作。第三，借鑒其他研究機(jī)構(gòu)的研究方法。比如，在計(jì)量模型方面，蒙納士（Monash）大學(xué)政策研究中心是從事可計(jì)算一般均衡模型（CGE）的權(quán)威機(jī)構(gòu)，他們的很多CGE模型被世界各地廣泛應(yīng)用。生產(chǎn)力委員會(huì)在進(jìn)行研究時(shí)，也經(jīng)常引用該中心的模型方法。
二、生產(chǎn)力委員會(huì)政策研究的基本原則
?。ㄒ唬┆?dú)立性
生產(chǎn)力委員會(huì)具有很大的獨(dú)立性，其研究不受外界因素干擾。這種獨(dú)立性是由《澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)法》保證的。生產(chǎn)力委員會(huì)是對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。雖然在工作程序上是由國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)給生產(chǎn)力委員會(huì)下達(dá)公共咨詢?nèi)蝿?wù)書(shū)，但他們不是上下級(jí)關(guān)系。生產(chǎn)力委員會(huì)的調(diào)查和建議會(huì)堅(jiān)持其獨(dú)立性，國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)除了可以不采納生產(chǎn)力委員會(huì)的建議外，無(wú)權(quán)要求生產(chǎn)力委員會(huì)根據(jù)其個(gè)人意圖提出某項(xiàng)特定的政策建議。
生產(chǎn)力委員會(huì)固然有其獨(dú)立性，但也并不是完全絕對(duì)的。政府在委托其進(jìn)行公共咨詢時(shí)，選擇的題目往往是一些中長(zhǎng)期且不太具有爭(zhēng)議的題目，以避免因?yàn)樯a(chǎn)力委員會(huì)的獨(dú)立性而出現(xiàn)同政府預(yù)期不一致的結(jié)果。對(duì)于一些短期或有爭(zhēng)議的題目，政府往往不愿意讓生產(chǎn)力委員會(huì)承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)于生產(chǎn)力委員會(huì)提出的政策建議，政府也沒(méi)有義務(wù)一定要采納。另外，盡管從理論上講，生產(chǎn)力委員會(huì)的地位非常獨(dú)立，但他們也盡量事先避免從事有可能同政府立場(chǎng)不一致或比較敏感容易引起矛盾的研究。
（二）透明性
生產(chǎn)力委員會(huì)工作的透明性在《澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)法》中也有明確規(guī)定。為此，生產(chǎn)力委員會(huì)整個(gè)公共咨詢過(guò)程都非常透明。第一，要收集充分的信息。第二，要保證各方人士能夠表達(dá)自己的訴求。第三，工作人員與利益相關(guān)方建立起聯(lián)系。國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)會(huì)通過(guò)媒體來(lái)發(fā)布信息，媒體對(duì)該公共咨詢進(jìn)行詳細(xì)介紹，同時(shí)附上整個(gè)公共咨詢的背景文件，幫助大家理解為什么政府要委派生產(chǎn)力委員會(huì)做此項(xiàng)公共咨詢。生產(chǎn)力委員會(huì)自己也有渠道把信息發(fā)布給公眾。生產(chǎn)力委員會(huì)收到國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)的任務(wù)書(shū)后，必須通過(guò)州或地方報(bào)紙發(fā)布公共咨詢的通知。生產(chǎn)力委員會(huì)必須舉行若干次公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。在舉行聽(tīng)證會(huì)之前，必須通過(guò)州或地方報(bào)紙進(jìn)行通告，告知聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容、時(shí)間和地點(diǎn)。所有聽(tīng)證會(huì)必須公開(kāi)舉行，除非事涉機(jī)密和隱私內(nèi)容?？紤]到特定的受眾人群，生產(chǎn)力委員會(huì)也會(huì)在專(zhuān)業(yè)的報(bào)紙、網(wǎng)站上發(fā)布廣告。在澳大利亞，各利益相關(guān)者都有自己的組織。例如協(xié)會(huì)、網(wǎng)站、期刊、簡(jiǎn)報(bào)，等等。生產(chǎn)力委員會(huì)與這些組織保持著良好的溝通，通過(guò)這些溝通管道把信息發(fā)布給大家。
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作為一個(gè)全國(guó)性的獨(dú)立的政策研究機(jī)構(gòu)，生產(chǎn)力委員會(huì)必須要從全國(guó)利益出發(fā)，而不能偏向于任何一個(gè)特定的部門(mén)或行業(yè)。生產(chǎn)力委員會(huì)之所以能做到著眼于全局性，是因?yàn)槠浯嬖谟蟹杀ＷC，沒(méi)有自己特定的利益訴求。為了增強(qiáng)自己存在的地位，生產(chǎn)力委員會(huì)保持其全局性的立場(chǎng)，否則其存在的根基就會(huì)動(dòng)搖。他們采取的具體做法是：第一，生產(chǎn)力委員會(huì)在做前期準(zhǔn)備的過(guò)程中，要列出可能的潛在利益方，并用公報(bào)的形式通知這些利益相關(guān)方。公報(bào)中會(huì)有初步詳細(xì)時(shí)間表和聯(lián)系方式、登記表。生產(chǎn)力委員會(huì)會(huì)對(duì)登記的利益相關(guān)方及時(shí)發(fā)布信息。所有利益相關(guān)者都可以向生產(chǎn)力委員會(huì)提交政策報(bào)告，并參加生產(chǎn)力委員會(huì)組織的聽(tīng)證會(huì)。第二，不同利益相關(guān)者的意見(jiàn)、不同觀點(diǎn)和政策建議，都要反映在公共咨詢的最終報(bào)告中去。在此次考察中，我們同不同的游說(shuō)團(tuán)體進(jìn)行了座談。他們普遍對(duì)生產(chǎn)力委員在公共咨詢中所持的公正立場(chǎng)表示贊賞。但是，也有不同的聲音。比如，我們?cè)谕拇罄麃喼圃鞓I(yè)工會(huì)進(jìn)行座談時(shí)，他們就對(duì)生產(chǎn)力委員會(huì)公共咨詢中的立場(chǎng)公開(kāi)表示不滿。
三、生產(chǎn)力委員會(huì)公共咨詢的主要做法
以2006年澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)“關(guān)于廢物產(chǎn)生及資源效率問(wèn)題”(Waste Generation and Resource Efficiency)為例，我們對(duì)公共咨詢的具體做法作一簡(jiǎn)介。
2006年，澳大利亞政府要求生產(chǎn)力委員會(huì)就廢物產(chǎn)生及資源效率問(wèn)題進(jìn)行了公共咨詢。該項(xiàng)咨詢的目的是，針對(duì)導(dǎo)致廢棄物產(chǎn)生和處置有關(guān)的市場(chǎng)失靈問(wèn)題制定相關(guān)政策。該項(xiàng)咨詢主要關(guān)注非有害的固體廢棄物以及三個(gè)主要的廢棄渠道：市政固體廢棄物；商業(yè)和工業(yè)廢棄物；建筑和拆遷廢棄物。
生產(chǎn)力委員于2005年10月20日收到國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)簽發(fā)的公共咨詢?nèi)蝿?wù)書(shū)。任務(wù)書(shū)要求生產(chǎn)力委員會(huì)在12個(gè)月之內(nèi)向澳大利亞政府進(jìn)行報(bào)告，并舉行公開(kāi)聽(tīng)證和完成報(bào)告草案。生產(chǎn)力委員會(huì)依法以公開(kāi)和透明的方式開(kāi)展此項(xiàng)公共咨詢。生產(chǎn)力委員會(huì)鼓勵(lì)公眾通過(guò)以下方式積極參與。整個(gè)咨詢工作開(kāi)展的具體過(guò)程如下：
——在調(diào)查開(kāi)始之初，生產(chǎn)力委員會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行廣告，并在網(wǎng)站上對(duì)此項(xiàng)公共咨詢進(jìn)行了宣傳（www.pc.gov.au/inquiry/waste/index.html）。
——生產(chǎn)力委員會(huì)向其認(rèn)為可能對(duì)此項(xiàng)公共咨詢有興趣的人們和組織去信。之后，再同那些表達(dá)了興趣的人們和組織進(jìn)行聯(lián)系，讓他們參與并了解咨詢的進(jìn)展。
——在整個(gè)咨詢的過(guò)程中，同相關(guān)組織和個(gè)人進(jìn)行了非正式討論。為此，調(diào)查組訪問(wèn)了大部分的州府城市。
——2005年12月，生產(chǎn)力委員會(huì)發(fā)表了一篇反映此項(xiàng)咨詢問(wèn)題的文章，以幫助和激發(fā)有興趣的參與者提交建議。
——2006年2月和3月，生產(chǎn)力委員會(huì)為提交了建議的參與者舉行了有主席參加的多次聽(tīng)證會(huì)。這些聽(tīng)證會(huì)分別在阿德雷德、布里斯班、堪培拉、墨爾本、帕斯和悉尼舉行。
——2006年5月，報(bào)告草案發(fā)布，供公眾評(píng)論，并鼓勵(lì)更多的公眾建議。
——2006年6月至7月期間，舉行了第二輪聽(tīng)證會(huì)，討論草案報(bào)告中的發(fā)現(xiàn)和建議。聽(tīng)證會(huì)分別在布里斯班、堪培拉、墨爾本、帕斯和悉尼舉行。在這兩輪聽(tīng)證會(huì)中，位于不同地方的參與者在墨爾本聽(tīng)證會(huì)上都通過(guò)電話連線進(jìn)行討論。
——在報(bào)告草案公布之前，生產(chǎn)力委員會(huì)共收到了273份書(shū)面建議。這些書(shū)面建議與聽(tīng)證會(huì)的記錄一起被張貼到生產(chǎn)力委員會(huì)的網(wǎng)站上供公眾閱讀。
——最后，最終報(bào)告形成并被提交到國(guó)會(huì)正式發(fā)布。
四、澳大利亞公共咨詢對(duì)我國(guó)的借鑒意義
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷完善決策制度，改進(jìn)決策方式，決策能力和水平有了顯著提高，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些不容忽視的問(wèn)題。如決策不按照規(guī)則和程序進(jìn)行，隨意性、盲目性較為嚴(yán)重；決策咨詢機(jī)構(gòu)的定位不夠明確，缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；決策的透明度不高，群眾難以進(jìn)行有序參與和有效監(jiān)督；決策責(zé)任界定不清晰，決策失誤后難以追究責(zé)任，等等。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了我國(guó)決策水平的進(jìn)一步提高。澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)對(duì)重大政策進(jìn)行公共咨詢的做法，特別是堅(jiān)持獨(dú)立性、透明性和全局性的原則對(duì)我們推進(jìn)科學(xué)民主決策具有重要的參考價(jià)值。
一是要盡快完善政府決策的程序和規(guī)則，不斷推進(jìn)決策規(guī)范化、制度化。決策的程序和規(guī)則是科學(xué)民主決策的制度保障。生產(chǎn)力委員會(huì)的公共咨詢已經(jīng)形成了完備的制度。每一個(gè)步驟都有規(guī)可循，保證了公共咨詢可以在既有的制度框架內(nèi)規(guī)范有序地進(jìn)行。我們認(rèn)為，當(dāng)前要進(jìn)一步建立健全調(diào)查研究、決策議題、方案設(shè)計(jì)、專(zhuān)家咨詢、民意調(diào)查、評(píng)估論證等決策制度，把近年來(lái)在推進(jìn)科學(xué)民主決策過(guò)程中已經(jīng)證明行之有效的程序和規(guī)則用制度的形式穩(wěn)定下來(lái)，使決策走上制度化、法制化的軌道。
二是要統(tǒng)籌兼顧各個(gè)利益群體，切實(shí)擴(kuò)大公眾參與程度。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)由多元化利益主體構(gòu)成的社會(huì)。政府在做出決策時(shí)，必須充分考慮各個(gè)利益相關(guān)方的利益，否則決策實(shí)施就會(huì)因?yàn)椴环鲜袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求而難以成功，或者需要政府付出很高的監(jiān)管和執(zhí)行成本才能落實(shí)。生產(chǎn)力委員會(huì)的公共咨詢保證了各個(gè)不同利益群體的參與權(quán)，因而決策民主化程度較高。我們認(rèn)為，當(dāng)前要不斷拓寬公眾參與公共決策的渠道，擴(kuò)大公眾參與決策的范圍，暢通利益表達(dá)渠道，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好不同利益主體的利益訴求，保障廣大人民群眾的根本利益。
三是要進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，提高政府決策的透明度。在政策咨詢研究環(huán)節(jié)，我國(guó)采取了一些類(lèi)似澳大利亞公共咨詢的做法。但是，在透明度等方面，我國(guó)與澳大利亞仍有一定差距。我們目前的政策咨詢研究很大程度上更加依賴于政府工作人員和專(zhuān)家的分析和判斷，“閉門(mén)造車(chē)”的現(xiàn)象還比較普遍。我們認(rèn)為，生產(chǎn)力委員會(huì)的公共咨詢做法值得我們借鑒。下一步要進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，在政府決策前，要通過(guò)新聞發(fā)布、網(wǎng)站公開(kāi)等方式廣泛征求社會(huì)各方面意見(jiàn)。同時(shí)，還要將這些意見(jiàn)和政府綜合各方面意見(jiàn)進(jìn)行決策的情況進(jìn)行公開(kāi)，確保群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這既是政府決策方式的重大轉(zhuǎn)變，也是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。
考察團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)：連啟華
考察團(tuán)成員：姜焱 冷云生
執(zhí)筆人：連啟華 冷云生
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