很久沒(méi)做研究了，技藝都生疏了。2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。該修正案的重大突破之一就是，刪除前述《土地管理法》（2004年）第43條。由此，展開本報(bào)告。
一、問(wèn)題的背景
根據(jù)我國(guó)《憲法》（2018年）第10條的規(guī)定，我國(guó)的土地所有權(quán)除了屬于國(guó)家的，就是屬于集體的。亦即，我國(guó)的土地從所有權(quán)性質(zhì)上可以分為國(guó)有土地和集體土地。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》（2004年）第4條，我國(guó)土地按照用途又將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。
《土地管理法》（2004年）第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。該修正案的重大突破之一就是，刪除前述《土地管理法》（2004年）第43條。
小結(jié)：
1、按照所有權(quán)和用途交叉分類，集體建設(shè)用地是一類比較特殊的類別。其特殊就在于，《土地管理法》（2004年）禁止其直接入市，除非與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相關(guān)。而即將實(shí)施的《土地管理法》（2020年）將從法律層面改變這一狀況。
2、雖然大的法律層面突破了，但與之銜接的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件如何配套，還要后續(xù)觀察。
3、同時(shí)需要注意的是，盡管《土地管理法》（2004年）禁止集體建設(shè)用地直接入市，但在本次對(duì)《土地管理法》（2004年）修訂之前，很多地方早已經(jīng)制定地方性法規(guī)，對(duì)其做了實(shí)質(zhì)性的突破，比如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）。
二、前期實(shí)踐對(duì)《土地管理法》（2004年）的突破
2005年5月17日，廣東省人民政府通過(guò)了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》并于當(dāng)年10月1日實(shí)施，該辦法明確規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，但規(guī)定通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設(shè)。幾乎與此同時(shí)，2005年9月2日，廣東省東莞市人民政府也通過(guò)了《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，內(nèi)容與《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》保持一致。
2006年3月27日國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，決定對(duì)集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開展試點(diǎn)工作。
2014年8月1日，國(guó)土資源部、財(cái)政部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做操作層面的準(zhǔn)備。
2015年2月25日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議開幕，審議國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的議案。北京市大興區(qū)等全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣級(jí)行政區(qū)域，擬暫時(shí)停止土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。之后，全國(guó)人大常委會(huì)還作出延期決對(duì)，該等試點(diǎn)區(qū)域暫停法律執(zhí)行延期到2019年12月31日。
2016年5月13日中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》，其第3條和第5條規(guī)定，在試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)，在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款。
小結(jié)：
1、事實(shí)表明，在《土地管理法》（2004年）實(shí)施期間，對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，地方和中央層面都在尋求取得突破。
2、經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)在相當(dāng)?shù)貐^(qū)進(jìn)行了有效實(shí)踐。
三、現(xiàn)有集體土地利用和流轉(zhuǎn)法律制度梳理
（一）農(nóng)用地的類型和利用形式
1、《土地管理法》（2004年）第4條規(guī)定
農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。
2、《土地利用現(xiàn)狀分類》（2007年）對(duì)農(nóng)用地的進(jìn)一步細(xì)分
根據(jù)其附錄A，農(nóng)用地包括：（A）耕地中的所有類別土地、（B）園地中的所有類別土地、（C）林地中的所有類別土地、（D）草地中的天然牧草地及人工牧草地、（E）交通（運(yùn)輸）用地中的農(nóng)村道路、（F）水域及水利設(shè)施用地中的坑塘水面及溝渠以及（G）其他土地中的設(shè)施農(nóng)用地及田坎。
（二）建設(shè)用地的類型和利用形式
1、《土地管理法》（2004年）第4條規(guī)定
建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。
2、《土地利用現(xiàn)狀分類》（2007年）對(duì)建設(shè)用地的進(jìn)一步細(xì)分
根據(jù)其附錄A，建設(shè)用地包括：（A）商服用地中的所有類別土地、（B）工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地中的所有類別土地、（C）住宅用地中的所有類別土地、（D）公共管理與公共服務(wù)用地中的所有類別土地、（E）特殊用地中的所有類別土地、（F）交通（運(yùn)輸）用地中的鐵路用地、公路用地、街巷用地、機(jī)場(chǎng)用地、港口碼頭用地及管道運(yùn)輸用地、（G）水域及水利設(shè)施用地中的水庫(kù)水面及水工建筑物用地以及（H）其他土地中的空閑地。
3、《土地管理法》（2004年）下集體建設(shè)用地的利用形式
根據(jù)《土地管理法》（2004年）第43條的規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！庇纱丝梢?jiàn)，根據(jù)《土地管理法》（2004年）的規(guī)定，集體建設(shè)用地包含三種利用形式，即興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。當(dāng)然，如前所述，新的《土地管理法》（2020年）會(huì)刪除該條。
小結(jié)：
1、刪除《土地管理法》（2004年）第43條后，是否意味著集體建設(shè)用地也可以和國(guó)有建設(shè)用地一樣，適用于《土地利用現(xiàn)狀分類》（2007年）附錄A中（A）到（H）項(xiàng)下所有土地利用形式，規(guī)范層面來(lái)講，有待后續(xù)配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)一步明確。
2、從前期試點(diǎn)情況看，各地一般是按照下面的邏輯來(lái)規(guī)定集體建設(shè)用地利用形式的：
第一，集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)性用地。
第二，一般而言，試點(diǎn)入市的是集體經(jīng)營(yíng)性用地，不包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地，更不是原來(lái)建設(shè)用地之外的其他耕地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。
（三）集體土地權(quán)利劃分
1、集體土地權(quán)利劃分
通常講的集體土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上正確的理解，應(yīng)是集體土地上各類權(quán)利的重置、讓渡和處置。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》（2007年），集體土地上有兩大類權(quán)利，一是所有權(quán)，二是用益物權(quán)。用益物權(quán)又包含下面四類：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。
2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得和確權(quán)
《農(nóng)村土地承包法》（2018年）第3條規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩種取得方式，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式和對(duì)不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地采取的招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式。關(guān)于其確權(quán)方式，《物權(quán)法》（2007年）第127條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬證明包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證和草原使用權(quán)證。
3、建設(shè)用地使用權(quán)的取得和確權(quán)
《土地管理法》（2004年）第11條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！?/span>
小結(jié)：
1、要弄清楚集體土地上相關(guān)權(quán)利的流轉(zhuǎn)，就需要先搞清楚集體土地上存在哪些類型的權(quán)利。一般而言，除了所有權(quán)外，集體土地上還可以設(shè)置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等四種用益物權(quán)。
2、與企業(yè)使用集體土地相關(guān)的，其實(shí)就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)兩種，宅基地使用權(quán)和地役權(quán)關(guān)聯(lián)性不高。
3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記造冊(cè)工作，各地實(shí)際實(shí)施的情況各異。實(shí)踐中，很多地方相關(guān)確權(quán)工作以及發(fā)證工作都未能完成。在此情況下，企業(yè)如果使用集體土地，有時(shí)候就是和基層集體組織簽署一紙合同，并未做到將相關(guān)權(quán)利到有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。但是，隨著不動(dòng)產(chǎn)登記制度日趨完善，這種情況應(yīng)當(dāng)改變。
（四）集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)
1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)
《物權(quán)法》（2007年）第128條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”
《農(nóng)村土地承包法》（2018年）第3條規(guī)定，“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。”第9條規(guī)定，“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！钡?7條規(guī)定，“承包方享有下列權(quán)利：……（二）依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（三）依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；……”
農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）第11條規(guī)定，“承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向發(fā)包方備案；以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)?！?/span>
2、集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)
與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不同，法律層面對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持非常嚴(yán)苛的態(tài)度。在《土地管理法》（2020年）之前，《物權(quán)法》（2007年）和《土地管理法》（2004年）基本都持否地態(tài)度，除個(gè)別例外。
但是，如前所述，實(shí)踐中各地經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，已經(jīng)客觀上做出了諸多突破。下面以《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）以及《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》（2005年）為例，介紹相關(guān)要點(diǎn)如下：
（1）在缺乏上位法支撐情況下進(jìn)行突破的背景
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱性市場(chǎng)在民間普遍存在，但仍處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。由于沒(méi)有納入統(tǒng)一土地市場(chǎng)，這種自發(fā)形成的流轉(zhuǎn)帶來(lái)許多問(wèn)題：如隨意占用耕地，低價(jià)出讓集體土地，用地權(quán)屬不清誘發(fā)糾紛等。因此，十分有必要出臺(tái)相應(yīng)的制度法規(guī)，以進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。
（2）與上位法保持精神一致下的必要突破
雖然說(shuō)廣東省和其他一些試點(diǎn)地區(qū)的地方法規(guī)有所突破，但僅限于必要層面，不可能撼動(dòng)我國(guó)土地使用的根本制度。主要表現(xiàn)在：
一是不改變集體土地所有權(quán)：集體對(duì)土地具有永久所有權(quán)。
二是流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)不設(shè)行政許可：符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在省授權(quán)范圍內(nèi)市可審核集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，只需辦理核準(zhǔn)、備案和登記手續(xù)，不設(shè)審批。
三是突破用途限制：除不允許開發(fā)商品住宅外，集體土地可通過(guò)土地市場(chǎng)公開交易，用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)；經(jīng)依法取得的集體建設(shè)用地可設(shè)定抵押權(quán)；因轉(zhuǎn)讓、出租、抵押地上建筑物導(dǎo)致村民住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，村民住宅用地隨之流轉(zhuǎn)。
四是減輕用地稅費(fèi)：與國(guó)有土地相比，集體土地流轉(zhuǎn)需要繳納的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。已辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)或已批集體建設(shè)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)的，無(wú)需繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、征地管理費(fèi)。
五是統(tǒng)一土地市場(chǎng)：實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。
（3）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的前提條件
集體建設(shè)用地是指符合土地利用總體規(guī)劃，權(quán)屬合法，界址清楚，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的集體所有土地。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須同時(shí)符合的四個(gè)條件：①符合土地利用總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的；②經(jīng)依法批準(zhǔn)的；③未被司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)限制權(quán)利的；④土地權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議的。
（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式包括：出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。同時(shí)，以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股（出資），與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)的，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓。
另外需要提請(qǐng)注意的是，不能采取“以租代征”的形式違規(guī)使用集體土地。根據(jù)廣東省國(guó)土資源廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部關(guān)于堅(jiān)決制止“以租代征”違法違規(guī)用地行為的緊急通知》（粵國(guó)土資電[2005] 52號(hào)）要求，凡是集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或征收土地審批手續(xù)，不得以租地的形式擅自將農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。取得新增集體建設(shè)用地使用權(quán)的，必須符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃和城市（村莊、集鎮(zhèn)）規(guī)劃；涉及占用農(nóng)用地的，必須落實(shí)年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)；占用耕地的，必須落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。堅(jiān)決禁止將試行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作當(dāng)作“農(nóng)地”可以直接“入市”或直接用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的錯(cuò)誤做法。同時(shí)應(yīng)將堅(jiān)決制止的“以租代征”違法違規(guī)行為與依法進(jìn)行的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)。
（5）村民住宅用地使用權(quán)的特殊規(guī)定
村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)，因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地上建筑物、其他附著物而導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的除外。村民出賣和出租住房（含農(nóng)民公寓住房）后，不得再申請(qǐng)新的住房用地（含農(nóng)民公寓住房）”。
這樣規(guī)定有兩層原因：一是考慮到民法“房地一體主義”──“地隨房走”的原則。集體建設(shè)用地上的建筑物及其他附著物轉(zhuǎn)讓、出租和抵押時(shí)，其占用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。二是考慮到“一戶一宅”的原則?！锻恋毓芾矸ā罚?004年）第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”
（6）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的年限
一是參照我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1991年）的有關(guān)規(guī)定確定了集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓年限，即商服用地為四十年，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、公共建筑用地、交通運(yùn)輸用地、公用設(shè)施用地以及綜合或者其他用地為五十年，因轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物而導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的為七十年。
二是參照國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)〈規(guī)范國(guó)有土地租賃的若干意見(jiàn)〉的通知》（1999年）確定了集體建設(shè)用地的出租年限。即短期租賃年限一般不超過(guò)5年，最長(zhǎng)租賃期限不得超過(guò)法律規(guī)定的同類用途土地出讓最高年限。
三是同時(shí)參照相關(guān)法律法規(guī)，明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的年限為原土地使用年限減去已使用年限后的剩余年限。
（7）集體建設(shè)用地使用權(quán)主要用途和限制
下列建設(shè)項(xiàng)目可以使用集體建設(shè)用地：①興辦各類工商企業(yè)，包括國(guó)有、集體、私營(yíng)企業(yè)，個(gè)體工商戶，外資投資企業(yè)（包括中外合資、中外合作、外商獨(dú)資企業(yè)、“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)），股份制企業(yè)，聯(lián)營(yíng)企業(yè)等；②興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)；③興建農(nóng)村村民住宅。
這里需要進(jìn)一步明確的是，到目前為止的政策仍是，集體建設(shè)用地不得用于建設(shè)商品住宅，而用于其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的，必須進(jìn)入土地交易市場(chǎng)公開招、拍、掛。為此，廣東省的辦法中規(guī)定了兩項(xiàng)限制：
一是規(guī)定：通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)不得用于建設(shè)商品住宅，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃可以用于建設(shè)商品住宅的，必須依法征為國(guó)有土地。
二是規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，通過(guò)土地交易市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行。
（8）集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配
集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的土地收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理。其中50%以上應(yīng)當(dāng)存入銀行專戶，?？钣糜诒炯w經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障安排，不得挪作他用。
（9）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要繳納相關(guān)稅費(fèi)
集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租的應(yīng)當(dāng)向市國(guó)土資源部門如實(shí)申報(bào)價(jià)格，并依法繳納有關(guān)稅費(fèi)。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，向市人民政府繳納有關(guān)土地增值收益。土地增值收益收繳和使用管理辦法由市財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門參照省有關(guān)規(guī)定另行制定，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
以東莞為例，當(dāng)時(shí)已經(jīng)明確的主要行政稅費(fèi)包括：集體農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批收費(fèi)、新增用地出讓流轉(zhuǎn)收費(fèi)（契稅、管理費(fèi)、耕地占用稅和其它）、已批集體建設(shè)用地補(bǔ)辦出讓流轉(zhuǎn)收費(fèi)（契稅）、流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓收費(fèi)。
（10）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的權(quán)屬登記
廣東省國(guó)土資源廳《關(guān)于貫徹實(shí)施＜廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法＞的通知》（2005年）要求，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)不需要行政審批，嚴(yán)禁隨意設(shè)置審批程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押的，按規(guī)定向市國(guó)土資源部門申請(qǐng)辦理土地登記和領(lǐng)取相關(guān)權(quán)屬證明，市國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)依法給予辦理。
小結(jié)：
1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)相對(duì)走在前面，而且《物權(quán)法》（2007年）和《農(nóng)村土地承包法》（2018年）等在法律層面對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)持相對(duì)開放態(tài)度，允許其：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租、入股、抵押。
2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)下的土地用途只能是農(nóng)用，所以與農(nóng)林企業(yè)使用集體土地關(guān)聯(lián)度更高。
3、集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在立法層面走的相對(duì)較慢，直到目前才對(duì)《土地管理法》（2004年）進(jìn)行了突破。然而，在實(shí)踐層面卻早已經(jīng)超前，比如廣東省已經(jīng)從2005年開始就制定并建立了較為完備的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)使用制度。
4、新的《土地管理法》（2020年）如果通過(guò)，在地方法規(guī)銜接層面，實(shí)際上不需要制定新的配套制度。比如廣東省，有可能就直接沿用已經(jīng)執(zhí)行十多年的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）即可，或稍作調(diào)整。中央層面，可能需要配套三部法規(guī)：全面修訂《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，起草《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》。
5、如果企業(yè)針對(duì)具體的項(xiàng)目，需要取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，可以具體參照項(xiàng)目所使用土地所在地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)管理辦法，并接受當(dāng)?shù)卣块T的窗口指導(dǎo)。
總結(jié)：
1、根據(jù)目前的法律法規(guī)以及政策，工業(yè)企業(yè)如果使用集體土地（取得集體建設(shè)用地使用權(quán)），可以采取接受出讓或出租的方式，也可以采取接受二手受讓或承租的方式。
2、根據(jù)新的《土地管理法》（2020年），其允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。
3、需要注意的是，根據(jù)之前廣東省相關(guān)規(guī)定，企業(yè)取得集體建設(shè)用地后可以用于：①興辦各類工商企業(yè)，包括國(guó)有、集體、私營(yíng)企業(yè)，個(gè)體工商戶，外資投資企業(yè)（包括中外合資、中外合作、外商獨(dú)資企業(yè)、“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)），股份制企業(yè)，聯(lián)營(yíng)企業(yè)等；②興辦公共設(shè)施和公益事業(yè)；③興建農(nóng)村村民住宅。而根據(jù)新的《土地管理法》（2020年），只有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人才可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。但兩者的公約數(shù)是，允許使用集體建設(shè)用地興辦工業(yè)。
4、關(guān)于使用集體土地是否可辦理抵押，新的《土地管理法》（2020年）規(guī)定，通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書面合同另有約定的除外。另外，如上述，各地之前的突破性規(guī)定都包含該類土地的抵押。因此，一般情況下只要企業(yè)通過(guò)出讓方式取得集體經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)的，就可以用于抵押。
5、目前看，企業(yè)使用集體建設(shè)用地的，其主要法律風(fēng)險(xiǎn)可能在于幾個(gè)方面：一個(gè)是取得集體建設(shè)用地使用權(quán)程序復(fù)雜，比如需要得到集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意；二是相關(guān)登記制度不成熟，權(quán)利確認(rèn)缺乏保障；三是合同相關(guān)方較多，尤其是涉及到眾多集體組織成員，則使用權(quán)合同履行期間可能會(huì)遭遇集體組織或集體組織成員各類違約事件；四是集體建設(shè)用地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)不成熟，缺乏流動(dòng)性；等等。
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